內(nèi)容提要：為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和分稅制財(cái)政體制建設(shè)的要求，我國(guó)在1994年進(jìn)行的工商稅制改革中提出了“統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)，簡(jiǎn)化稅制合理分權(quán)”的指導(dǎo)思想。其中“合理分權(quán)”思想相對(duì)于傳統(tǒng)的“集中稅權(quán)”而言是一個(gè)巨大的進(jìn)步和轉(zhuǎn)折。本文在稅權(quán)劃分一段理論研究的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)近年來(lái)稅權(quán)劃分方面存在的一系列重要問(wèn)題進(jìn)行了研究，并提出了進(jìn)一步完善我國(guó)稅權(quán)劃分的若干政策建議。

　　關(guān)鍵詞：稅權(quán)　稅權(quán)劃分　稅收立法　稅制改革

　　一、稅權(quán)劃分的一般理論

　　所謂稅權(quán)，是指稅收的管理轄權(quán)。其內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是國(guó)家與居民間的稅權(quán)關(guān)系。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，要處理好權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。在我國(guó)，稅權(quán)是人民的權(quán)力，但它由國(guó)家代表人民行使，所以稅權(quán)又是國(guó)家的權(quán)力，即國(guó)家擁有取得稅收的權(quán)力，但同時(shí)國(guó)家必須負(fù)起提供滿足居民公共需要的商品和服務(wù)的責(zé)任。對(duì)居民來(lái)說(shuō)，要處理好權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，也就是說(shuō)，居民必須履行依法納稅的義務(wù)，同時(shí)也要有要求國(guó)家提供公共需要的商品和服務(wù)及監(jiān)督稅款使用的權(quán)利。二是國(guó)家機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)間的稅權(quán)關(guān)系，即稅收的立法、執(zhí)法、司法權(quán)在國(guó)家機(jī)構(gòu)間的配置，所謂合理分權(quán)，主要是指這些權(quán)力在國(guó)家機(jī)構(gòu)間的合理劃分問(wèn)題。過(guò)去人們研究稅權(quán)問(wèn)題，主要是研究第一個(gè)方面，本課題研究的重點(diǎn)則是第二個(gè)方面。

　　在國(guó)家機(jī)構(gòu)中設(shè)立專門(mén)的立法、執(zhí)法與司法部門(mén)，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，它是在封建貴族與君主的矛盾加劇，特別是在資產(chǎn)階級(jí)登記上政治舞臺(tái)之后才出現(xiàn)的。提出三權(quán)分立、分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)的是法國(guó)的夏爾。路易。孟德斯鳩。這位資產(chǎn)階級(jí)革命理論的奠基者在《論法的精神》一書(shū)中說(shuō)：“如果人一個(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使這三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或訴訟權(quán)，則一切便都完了”。他的分權(quán)制衡思想，后來(lái)被人類歷史上最早的兩部成文憲法，即1787年的美國(guó)憲法和1791年的法國(guó)憲法所接受。繼美法之后分權(quán)制衡思想被許多資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家所接受，并成為憲法的一條重要原則。三權(quán)分立、分權(quán)制衡的制度，比之集三權(quán)于君主一身的封建皇權(quán)制度無(wú)疑是一個(gè)很大的進(jìn)步。

　　從歷史淵源上看，稅權(quán)的劃分促進(jìn)了三權(quán)分立原則的形成。英國(guó)在13世紀(jì)初同其他封建專制國(guó)家一樣，君主為滿足其私欲或籌措戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用，可以任意決定征稅。這種情況引起了新興市民階級(jí)的強(qiáng)烈不滿，他們?cè)凇皼](méi)有代表則無(wú)稅”的號(hào)召下開(kāi)展了頑強(qiáng)的斗爭(zhēng)。1215年英國(guó)國(guó)王約翰被迫簽署的《自由大憲章》，實(shí)際上是限制英王征稅等權(quán)力、保護(hù)貴族利益的憲章。憲章規(guī)定，國(guó)王不得隨意征收稅金或英金，如需征收，必須召開(kāi)“大會(huì)議”，。征求“全國(guó)公意”。這樣就把征稅的立法權(quán)力由國(guó)王手中，分立到了“大會(huì)議手中。后來(lái)，這些規(guī)定被資產(chǎn)階級(jí)作為論證國(guó)會(huì)的地位和國(guó)會(huì)監(jiān)督政府財(cái)政狀況的法律的根據(jù)。

　　在西方國(guó)家由于存在的、不同的利益集團(tuán)、存在多黨制和兩院制，因此強(qiáng)調(diào)三權(quán)分立，強(qiáng)調(diào)互相監(jiān)督，總的說(shuō)是適應(yīng)它們的政治經(jīng)濟(jì)體制和傳統(tǒng)習(xí)慣的要求的。但是，這種政治體制也存在不少問(wèn)題。因?yàn)檫^(guò)分強(qiáng)調(diào)三權(quán)分立往往使國(guó)家在重大問(wèn)題的決策上互相掣肘，久拖不決。

　　我國(guó)1982年憲法規(guī)定，一切權(quán)力屬于人民。而人民的根本利益是一致的，因此不能搞三權(quán)分立的政治體制。但是，也需要設(shè)置立法、執(zhí)法和司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)。設(shè)立這些機(jī)構(gòu)是為了更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)等職能，避免重大決策失誤。應(yīng)當(dāng)指出，這些國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位不是并列的，按照憲法的規(guī)定，代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。

　　在稅收的立法、執(zhí)法、司法權(quán)中，稅收立法權(quán)是基本的原創(chuàng)性的權(quán)力，因而也是稅權(quán)劃分和合理分權(quán)的核心內(nèi)容；稅收行政執(zhí)法權(quán)是最大量最經(jīng)常行使的稅權(quán)；稅收司法權(quán)則是正確實(shí)施稅法和依法行政的有力保證。國(guó)家機(jī)構(gòu)間的稅權(quán)劃分，有縱向與橫向的區(qū)別，所謂縱向劃分，是指稅收的立法 、執(zhí)法和司法權(quán)在中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的劃分這種劃分遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”和“調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性”的原則；所謂橫向劃分，是指稅權(quán)在同級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法、執(zhí)法與司法部門(mén)之間的劃分，遵循“相互制約，相對(duì)獨(dú)立”的原則。

　　總的來(lái)說(shuō)，一國(guó)一定時(shí)期的稅權(quán)分配是同期國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法治水平等諸多因素綜合作用的結(jié)果。因此，一國(guó)在確定本國(guó)稅權(quán)分配模式時(shí)，不僅應(yīng)借鑒別國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，而且尤其應(yīng)考慮本國(guó)的具體國(guó)情。

　　二、我國(guó)稅權(quán)劃分存在的問(wèn)題

　?。ㄒ唬┪覈?guó)稅權(quán)縱向劃分上存在的問(wèn)題

　　我國(guó)稅權(quán)縱向分配主要體現(xiàn)為稅收立法權(quán)的集權(quán)模式。實(shí)行集權(quán)模式，有利于國(guó)家有效實(shí)施，宏觀調(diào)控和全國(guó)提高國(guó)家能力，但我國(guó)現(xiàn)行稅權(quán)的縱向劃分尚存在以下三個(gè)突出問(wèn)題：

　　1、稅權(quán)的劃分缺乏一個(gè)穩(wěn)定的規(guī)則

　　在法治化水平較高的國(guó)家，稅權(quán)的縱向分配一般通過(guò)憲法予以明確規(guī)定，或至少由最高立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的基本法律予以規(guī)范，而我國(guó)稅權(quán)的縱向劃分一直沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則。其實(shí)際劃分是由中央政府，即國(guó)務(wù)院通過(guò)頒布行政法規(guī)來(lái)加以規(guī)定的。此種處理方式使得稅權(quán)劃分的過(guò)程，成為中央與地方博弈的過(guò)程，從而使集權(quán)——放權(quán)——收權(quán)的循環(huán)變得不可避免。

　　2、稅收立法權(quán)過(guò)分集中于中央

　　我國(guó)憲法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性稅收法規(guī)。但在實(shí)際操作中，這項(xiàng)規(guī)定并未實(shí)現(xiàn)。例如，國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)（1993）第85號(hào)文件規(guī)定，“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”；國(guó)發(fā)（1993）第90號(hào)文件規(guī)定，“中央稅和全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的地方稅的立法權(quán)集中在中央”等等。按照這些規(guī)定的要求，目前幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是由中央制定與頒發(fā)的，只是把屠宰稅、筵席稅的某些稅權(quán)（如是否征收及征收額度）下劃由地方?jīng)Q定。地方稅的其他稅權(quán)如稅收優(yōu)惠政策和減免政策也完全集中在中央，地方不再擁有這一權(quán)限。換句話說(shuō)，地方制定稅收法規(guī)實(shí)際上是不允許的，地方稅收立法權(quán)有名無(wú)實(shí)，這是在“合理分權(quán)”中要著重解決的問(wèn)題。因?yàn)閷?shí)行分稅制，要害不是分錢(qián)，而是分權(quán)。稅權(quán)是根本，而稅收立法權(quán)又是根本的根本。如果稅收立法權(quán)分配得當(dāng)，其他稅權(quán)的配置就會(huì)相對(duì)容易。

　　3、地方越權(quán)、濫權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重

　　我國(guó)當(dāng)前分稅制財(cái)政體制下，雖然中央稅與地方稅已大致明確，地方稅的征收管理權(quán)也基本上下劃到地方一級(jí)，但稅權(quán)高度集中在狀況尚未打破，由此引致的直接后果就是各地越權(quán)、濫權(quán)的現(xiàn)象一直不斷，其主要表現(xiàn)有：一是地方政府濫用收費(fèi)權(quán)。在地方缺乏必要的稅權(quán)、地方稅收入滿足不了地方財(cái)政支出、地方財(cái)政收支矛盾日益突出的情況下，地方“正門(mén)不通走旁門(mén)”，沒(méi)有稅權(quán)就濫用收費(fèi)權(quán)，且收費(fèi)規(guī)模日益膨脹。二是地方領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)代法、以言代法的現(xiàn)象廣為存在。1994年我國(guó)在實(shí)行新稅制的同時(shí)，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)分設(shè)了國(guó)稅和地稅兩個(gè)征收系統(tǒng)，并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，稅收管理權(quán)限更加集中。盡管如此，目前我國(guó)地方政府對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的干預(yù)仍然相當(dāng)嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年的稅收?qǐng)?zhí)法檢查共查出與國(guó)家稅法不符的涉稅文件1103份，其中，地方黨政部門(mén)或其他部門(mén)的文件1048份，占95%.受稅收立法權(quán)過(guò)于集中以及地方利益的驅(qū)動(dòng)，不少地方的領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)待稅收問(wèn)題上往往以言代法、以權(quán)代法，或擅自變通國(guó)家稅法，或越權(quán)減免稅，或違規(guī)批準(zhǔn)緩稅。從而造成較嚴(yán)重的政府部門(mén)非法使用或?yàn)E用稅收立法權(quán)的現(xiàn)象。

　?。ǘ┪覈?guó)稅權(quán)橫向劃分上存在的問(wèn)題

　　1、稅收立法權(quán)橫向劃分上存在的問(wèn)題

　　所謂稅收立法權(quán)，是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)法定權(quán)限和程序制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止稅收法律、法規(guī)的權(quán)力。按照我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，全國(guó)人大制定基本法律、除基本法律之外的其他法律由全國(guó)人大常委會(huì)制定，國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律行政法規(guī)；國(guó)務(wù)院各部委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)在本部門(mén)權(quán)限內(nèi)，制定部門(mén)規(guī)章。但實(shí)際情況是，我國(guó)稅收立法權(quán)基本上是由行政系統(tǒng)負(fù)責(zé)的，這主要體現(xiàn)在，我國(guó)絕大多數(shù)稅收法律法規(guī)，不是由國(guó)務(wù)院直接擬定頒布，就是由財(cái)政部或稅務(wù)總局?jǐn)M定而以國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的形式頒布，稅法的解釋或細(xì)則的頒布則往往授權(quán)財(cái)政部和稅務(wù)總局。1984年后，授權(quán)立法則占很大比重。我國(guó)現(xiàn)行稅法中，由最高立法機(jī)關(guān)，即全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過(guò)的只有三部稅收法律，其他則大多是由國(guó)務(wù)院或由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的稅收條例。

　　授權(quán)立法，也稱委托立法或臨時(shí)立法，它也有橫向與縱向的區(qū)別。橫向的，如全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收條例；縱向的，如全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)廣東、福建省人大常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的有關(guān)條例。授權(quán)立法，不論橫向的還是縱向的，其范圍、目的和有效時(shí)間，都應(yīng)有嚴(yán)格的規(guī)定，避免被授權(quán)機(jī)關(guān)“越權(quán)”。

　　1984年，全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例（草案）試行的決定》，在我國(guó)開(kāi)了授權(quán)立法的先河。國(guó)務(wù)院據(jù)此相繼制定了10多個(gè)稅種的暫行條例，財(cái)政部和稅務(wù)總局則制定了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和大量的部門(mén)規(guī)章。授權(quán)立法順應(yīng)了稅收在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位重新確立以來(lái)，征稅種類大量增加，而稅法具有很強(qiáng)的專業(yè)性，且經(jīng)濟(jì)體制、稅制都處在不斷地變化中，尚未定型等實(shí)際情況的需要，但是授權(quán)立法也存在一些問(wèn)題。一是授權(quán)范圍過(guò)大。目前我國(guó)現(xiàn)行稅法，除《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》、《中華人民共和國(guó)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》和《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》是由立法機(jī)關(guān)制定的以外，其余都是國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的稅收條例。二是這些稅收條例執(zhí)行時(shí)間長(zhǎng)，沒(méi)有及時(shí)上升為法律。這樣就降低了稅法在人們，特別是在外商心目中的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

　　我國(guó)稅收立法權(quán)在橫向劃分上存在的另一個(gè)問(wèn)題是財(cái)稅機(jī)關(guān)實(shí)際上擁有部分立法權(quán)。其表現(xiàn)是：財(cái)稅機(jī)關(guān)有時(shí)對(duì)稅收行政法規(guī)和稅收法律作擴(kuò)大或縮小的解釋，裁量權(quán)大。

　　2、稅收行政執(zhí)法權(quán)劃分方面存在問(wèn)題

　　稅收行政執(zhí)法權(quán)是指行政機(jī)關(guān)按照稅法規(guī)定進(jìn)行稅收征收管理的權(quán)力。具體包括稅款征收權(quán)、稅收稽查權(quán)、稅收處罰權(quán)、稅收行政復(fù)議裁決權(quán)等，其核心心權(quán)力是稅款征收權(quán)。當(dāng)前存在的主要問(wèn)題是：（1）稅收征管主體權(quán)限交叉。在1994年進(jìn)行的財(cái)稅體制改革中，雖然對(duì)國(guó)、地稅局的職權(quán)范圍進(jìn)行了分工，但地方稅征管權(quán)限的劃分上仍存在一些問(wèn)題：從稅款征收權(quán)來(lái)看，國(guó)稅局與地稅局的征管權(quán)限交叉，部分屬于地方稅的收入如個(gè)體稅收、集貿(mào)稅收及涉外稅收中的地方稅收等仍由國(guó)稅局征收，使地方政府無(wú)法對(duì)屬于本級(jí)的收入充分行使管轄權(quán)；征稅權(quán)與其他執(zhí)法權(quán)相脫節(jié)；對(duì)95%以上的個(gè)體戶采取定額征稅的辦法，執(zhí)法上難免有一些彈性，由此產(chǎn)生的地稅、國(guó)稅矛盾難以協(xié)調(diào)；地稅部門(mén)只對(duì)單純繳納地方稅的納稅人具有稅務(wù)登記權(quán)，而對(duì)既繳納增值稅又繳納地方稅人沒(méi)有稅務(wù)登記權(quán)，從而造成征稅權(quán)與管理權(quán)的脫節(jié)，使地方稅機(jī)構(gòu)難以有效地控制地方稅源；對(duì)普通發(fā)票的管理按流轉(zhuǎn)稅的歸屬劃分，造成了地稅部門(mén)對(duì)所管的多數(shù)納稅人沒(méi)有發(fā)票管理權(quán)，失去了以票管稅的有效手段。（2）稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)缺乏應(yīng)有的保障。由于相關(guān)法律沒(méi)有規(guī)定有關(guān)部門(mén)在稅務(wù)執(zhí)法中應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任放義務(wù)，從而導(dǎo)致稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)行使的阻力極大。（3）地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。

　　3、稅收司法權(quán)劃分方面存在的問(wèn)題

　　稅收司法權(quán)有廣義與狹義之分。狹義上指審判機(jī)關(guān)即法院按照法定的程序和權(quán)限審理、判決及執(zhí)行稅收案件的權(quán)力，而廣義上還包括公安機(jī)關(guān)對(duì)涉案件的刑事偵查權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)及司法行政部門(mén)（如監(jiān)獄）的執(zhí)行權(quán)等。稅收司法權(quán)的合理劃分和正確行使，可以為稅務(wù)部門(mén)依法行政提供有力的保證。目前，在稅收司法權(quán)方面存在的主要問(wèn)題是：（1）公安機(jī)關(guān)行使稅收（刑事）司法權(quán)具有一定的局限性。當(dāng)前，公安機(jī)關(guān)辦理的涉稅刑事案件主要來(lái)源于稅務(wù)部門(mén)的移送，若公安機(jī)關(guān)認(rèn)為證據(jù)不足，則退回稅務(wù)機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)審查起訴和人民法院審理的涉稅刑事案件則而來(lái)。而目前負(fù)責(zé)偵查案悠揚(yáng)的公安部門(mén)存在不熟悉稅收業(yè)務(wù)和辦案經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題，因此稅務(wù)機(jī)關(guān)移送公安機(jī)關(guān)的涉稅案件往往是久拖不決，甚至以“證據(jù)不足”等理由退回稅務(wù)機(jī)關(guān)。在公安機(jī)關(guān)基本無(wú)案可送的情況下，檢察機(jī)關(guān)和人民法院也基本無(wú)案可辦。也就是說(shuō)，享有稅收司法權(quán)的機(jī)關(guān)實(shí)際上無(wú)力充分行使稅收司法權(quán)。（2）稅務(wù)機(jī)關(guān)缺管相應(yīng)的稅收司法權(quán)。由于我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)缺乏與司法機(jī)關(guān)在稅收司法權(quán)上適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，從而在辦案過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)司法機(jī)關(guān)有權(quán)無(wú)力、稅務(wù)機(jī)關(guān)有力無(wú)權(quán)的局面。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行《稅收征收管理法》賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)偷逃稅者的搜查權(quán)力，在實(shí)際執(zhí)法檢查中，在被查單位拒不提供相關(guān)帳冊(cè)與資料的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)不能到被查單位的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、辦公場(chǎng)地進(jìn)行搜查，雖然可以錄音、錄像，但只是局限在納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地公開(kāi)錄音錄像，從而加大了打擊偷稅者的難度，直接影響稅務(wù)檢查的質(zhì)量和執(zhí)法效果。該法實(shí)施6年多來(lái)，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍感到履行稅務(wù)檢查困難重重，納稅人、扣繳義務(wù)人時(shí)常刁難、阻撓、拒絕稅務(wù)檢查，拒絕開(kāi)啟可能存放偷欠騙稅的帳簿、記帳憑證、報(bào)表和有關(guān)資料的保險(xiǎn)箱、抽屜等。盡管《稅收征收管理法》重視稅務(wù)檢查，用專章和9個(gè)條款規(guī)定了稅務(wù)檢查的內(nèi)容，但問(wèn)題只是規(guī)定了納稅人、扣繳義務(wù)人必須接受稅務(wù)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的檢查，如實(shí)反映情況，提供有關(guān)資料，不得拒絕、隱瞞等內(nèi)容，但對(duì)納稅人、扣繳義務(wù)人一旦拒絕稅務(wù)檢查，應(yīng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任，稅務(wù)機(jī)關(guān)具有什么樣的權(quán)力則沒(méi)有作出明確規(guī)定。

　　三、完善我國(guó)稅權(quán)劃分的建議

　?。ㄒ唬┣謇硗瑧椃ㄏ嗟钟|的稅權(quán)劃分的規(guī)定

　　由于政治、經(jīng)濟(jì)和歷史的原因，我國(guó)在稅權(quán)劃分方面制定的一些帶法律性質(zhì)的規(guī)定，存在同憲法精神相抵觸的問(wèn)題。1977年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》說(shuō)：“凡屬國(guó)家稅收政策的改變，稅法的頒布和實(shí)施，稅種的開(kāi)征和停征，稅目的增減和稅率的調(diào)整，都由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定”；國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)（1993）85號(hào)文件規(guī)定：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央”；國(guó)發(fā)（1993）90號(hào)文件規(guī)定：“中央稅和全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的地方稅立法權(quán)集中在中央”。按照憲法的規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)“先例國(guó)家立法權(quán)”。這里由國(guó)務(wù)院規(guī)定立法權(quán)事項(xiàng)，顯然不妥。至于地方政府制定的同憲法精神不符的文件，更是屢見(jiàn)不鮮。根據(jù)以上情況，我們建議對(duì)稅權(quán)劃分方面的有關(guān)規(guī)定，加以清理，凡同憲法相抵觸的，應(yīng)予以廢止。同時(shí)，考慮到現(xiàn)在稅收立法權(quán)存在中央集權(quán)過(guò)多與地方濫用權(quán)力問(wèn)題，將來(lái)地方稅權(quán)擴(kuò)大后，有可能還會(huì)利用這些權(quán)力搞地方保護(hù)主義，影響社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，因此，建議憲法對(duì)各級(jí)立法機(jī)構(gòu)的稅收立法權(quán)限和原則加以規(guī)定。

　?。ǘ┵x予地方一定的稅收立法權(quán)

　　我國(guó)是單一制國(guó)家，又是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，迫切需要中央政府集中財(cái)力進(jìn)行有效地宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，以實(shí)現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；另一方面，我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地情況判別很大，也需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，逐步建立完善的地方稅體系。因此，從總體上看，我國(guó)稅收立法權(quán)的劃分，應(yīng)建立起以中央立法為主、省級(jí)立法為輔，兩極立法相輔相成的立法格局。稅權(quán)縱向劃分的核心問(wèn)題，是對(duì)地方稅稅種的立法權(quán)應(yīng)否下放的問(wèn)題。答案應(yīng)是肯定的。一是賦予地方適度的稅權(quán)，有利于促使地方因地制宜地積極箱子某些稅收政策措施，挖掘稅潛力，改善財(cái)政狀況，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有助于中央主管部門(mén)集中精力，管好大政方針。二是賦予地方適度的稅權(quán)是有效地實(shí)現(xiàn)地方政府職能的必要條件。三是適度分權(quán)有利于增強(qiáng)稅收法律的適應(yīng)性，如有些小稅種適當(dāng)下放給地方有利于地方因地制宜地開(kāi)辟新稅源，并解決全國(guó)統(tǒng)一立法難以適應(yīng)地方實(shí)際情況的矛盾。

　　按照上述思路，我們認(rèn)為，除了可將那些保證全國(guó)政令和稅收政策統(tǒng)一，維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的地方稅的稅收立法權(quán)集中在中央外，可將其余部地方稅稅種的稅收立法權(quán)限作如下劃分：（1）稅源較為普遍，稅基不易產(chǎn)生地區(qū)之間轉(zhuǎn)移，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的稅種，以及涉及維護(hù)地方基礎(chǔ)設(shè)施的稅種，如房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、牲畜交易稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等，中央只負(fù)責(zé)制定這些稅種的基本稅法，其實(shí)施辦法、稅目稅率調(diào)整、稅收減免及其征收管理等權(quán)限可賦予地方。（2）稅源零星分散，納稅環(huán)節(jié)不易掌握，征收成本大，且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)不發(fā)生直接影響的稅種，如契稅、屠宰稅、筵席稅等全部立法權(quán)下放給地方。（3）地方國(guó)家機(jī)構(gòu)還可以結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)具有地方性特點(diǎn)的稅源開(kāi)征新的稅種，并制定具體征稅辦法，但要報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)備案。

　?。ㄈ┲鸩娇s小授權(quán)立法范圍

　　國(guó)家立法的地位、效力和形式高，規(guī)范性、權(quán)威性強(qiáng)，但立法程序相對(duì)復(fù)雜，立法周期較長(zhǎng)，對(duì)形勢(shì)變化的適應(yīng)性較低。而授權(quán)立法的地位、效力和形式較低，規(guī)范性、權(quán)威性較弱，穩(wěn)定性差，但立法針對(duì)性強(qiáng)，時(shí)效快、周期短，具有較大的彈性和靈活性。稅收立法的這兩種形式是相輔相成的。就目前我國(guó)法治建設(shè)的總體情況看，稅收立法應(yīng)以立法機(jī)關(guān)立法為核心，授權(quán)立法為輔助，盡量避免稅收立法的低層次化。（1）凡有關(guān)稅收法律的基本原則、通用條款、稅務(wù)機(jī)關(guān)及納稅人權(quán)利、義務(wù)、稅收立法的權(quán)限、稅收行政執(zhí)法等有關(guān)基本和共同的內(nèi)容，可以通過(guò)稅收基本法規(guī)范，由全國(guó)人大立法。（2）凡全國(guó)性稅種的立法權(quán)包括全部中央稅、共享稅和部分在全國(guó)范圍內(nèi)普遍征收的地方稅，其稅法的制定、頒布實(shí)施和修改、補(bǔ)充、廢止權(quán)，屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。（3）其些全國(guó)性稅種經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)可先由國(guó)務(wù)院以條例或暫行條例形式發(fā)布試行但要規(guī)定試行期限（比如5年），試行期間要充分進(jìn)行立法調(diào)研，并盡快由全國(guó)人大上升為法律。（4）國(guó)務(wù)院有制定稅法實(shí)施細(xì)則、增減個(gè)別稅目和調(diào)整個(gè)別稅率及對(duì)稅法的行政解釋權(quán)（5）省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，負(fù)責(zé)部分地方性稅收法規(guī)的制定、頒布、實(shí)施解釋、調(diào)整，并可根據(jù)法律規(guī)定，由省級(jí)人民政府制定地方性稅收法規(guī)實(shí)施細(xì)則和征管辦法。（6）國(guó)務(wù)院財(cái)稅主管部門(mén)為了貫徹執(zhí)行稅法和稅收行政法規(guī)，有權(quán)制定規(guī)章和一定的行政解釋權(quán)。

　　（四）加強(qiáng)各級(jí)國(guó)稅、地稅機(jī)關(guān)在稅收行政執(zhí)法方面的密切聯(lián)系與協(xié)作

　　應(yīng)從法律上明確規(guī)定，除海關(guān)外，稅務(wù)機(jī)關(guān)是稅收行政執(zhí)法的唯一合法機(jī)關(guān)，其他單位和個(gè)人均沒(méi)有稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)，應(yīng)嚴(yán)格貫徹“收支兩條線”的原則，將財(cái)政部門(mén)的稅收征管職能劃歸稅務(wù)部門(mén)，農(nóng)業(yè)四稅交由地稅部門(mén)征管，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)間合理的財(cái)政收支職能配置。同時(shí)要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相互獨(dú)立、各具特點(diǎn)的國(guó)稅、地稅兩套征管機(jī)構(gòu)，在國(guó)稅、地稅部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行各征各稅、收入歸屬與征收管理相一致的原則。

　　在稅收管轄權(quán)方面，應(yīng)通過(guò)法律確立國(guó)稅與地稅機(jī)關(guān)明確的權(quán)限范圍，使國(guó)稅機(jī)關(guān)與地稅機(jī)關(guān)在稅收管轄權(quán)方面相互協(xié)調(diào)；嚴(yán)格按照稅法規(guī)定，對(duì)納稅人進(jìn)行屬地管轄，建立健全級(jí)別管轄，取消對(duì)涉外企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)等納稅人進(jìn)行的專屬管轄。

　　在稅收稽查權(quán)方面，國(guó)稅、地稅機(jī)關(guān)在行使稅收稽查權(quán)時(shí)要嚴(yán)格依照法定程序，在其法定職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)納稅人進(jìn)行稅收稽查，不得超越職權(quán)或相互推諉。

　　為了提高征管效率，減少征管漏洞，國(guó)稅、地稅機(jī)關(guān)在稅收行政權(quán)劃分清晰的基礎(chǔ)上，對(duì)交叉征收管理中涉及的問(wèn)題，應(yīng)逐步建立四項(xiàng)制度：一是建立聯(lián)合辦公日制度，定期研究和處理對(duì)共同納稅人的征管問(wèn)題；二是建立信息傳遞交流制度，充分利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，建立健全信息交流程序，實(shí)現(xiàn)兩部門(mén)信息資源及時(shí)、完整、規(guī)范、科學(xué)地共享；三是交流納稅人檢查聯(lián)系制度，對(duì)共同納稅人的稽查結(jié)果要及時(shí)通報(bào)，對(duì)重大的稽查案件和稽查行為可以統(tǒng)一入場(chǎng)、同步稽查，以提高稽查效率、降低稽查成本；四是建立共同的稅法宣傳組織工作機(jī)構(gòu)，以維護(hù)稅法的統(tǒng)一性，提高宣傳、教育的聲勢(shì)和力度。

　?。ㄎ澹┵x予稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的稅收司法權(quán)

　　應(yīng)在稅務(wù)機(jī)關(guān)成立稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)，行使一定的稅收司法權(quán)。這樣做的理由：一是稅務(wù)機(jī)關(guān)有熟悉財(cái)會(huì)、稅法等專業(yè)的人才，對(duì)查處偷稅、制作販賣假發(fā)票等違法犯罪案件輕車熟路，較公安機(jī)關(guān)更能有的放矢地查明納稅人涉稅犯罪的具體事實(shí)。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)的警察機(jī)構(gòu)辦理涉稅型事案件具有便利條件。如果稅務(wù)機(jī)關(guān)具有型事司法權(quán)，就無(wú)需將涉稅案件移送給“有利無(wú)力”辦理涉稅案件的公安機(jī)關(guān)，從而可以提高辦案效率。一是海關(guān)緝私警察隊(duì)伍的建立，為稅務(wù)機(jī)關(guān)行使司法權(quán)提供的借鑒。實(shí)踐證明，賦予海關(guān)一定的型事司法權(quán)，對(duì)加大打擊走私力度，減少關(guān)稅流失，起到了十分重要的作用。同理，賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的型司法權(quán)，在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)，可以有效打擊涉稅型事案件，減少稅收流失。而且，設(shè)立稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)，只是賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)一定的稅收司法權(quán)，并沒(méi)有分割現(xiàn)有公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，僅僅是相對(duì)縮小了公安機(jī)關(guān)的受案范圍，并不影響我國(guó)當(dāng)前司法權(quán)力結(jié)構(gòu)和司法體系的完整性。

　?。┩晟曝?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

　　劃分稅權(quán)與劃分財(cái)力有密切關(guān)系，所以劃分稅權(quán)與分配財(cái)力應(yīng)統(tǒng)籌考慮。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，收支差異很大，所以即使稅權(quán)劃分很合理，也不能保證各地收支都平衡。因此，實(shí)現(xiàn)合理劃分稅權(quán)，還必須有配套措施，其中最主要的是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。