關(guān)鍵詞：公共財(cái)政　　節(jié)能　　運(yùn)行機(jī)制　　政府

　　伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的日益提高，能源消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)所引發(fā)的能源穩(wěn)定、安全的供應(yīng)以及由能源消費(fèi)所引起的環(huán)境問(wèn)題已成為當(dāng)今阻礙世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的首要問(wèn)題。目前世界各國(guó)都在積極尋求對(duì)策以解決這一全球性的命題，特別是在應(yīng)對(duì)全球氣候變暖，減排溫室氣體這一背景下，各國(guó)都在調(diào)整各自的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式、能源發(fā)展戰(zhàn)略以及相關(guān)的政策，以減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)能源的依賴。在各種政策選擇中，最為有效和無(wú)任何負(fù)面影響的政策是，通過(guò)各種手段來(lái)刺激節(jié)約能源，提高能源利用的效率。但是，節(jié)能工作的管理不同于一般領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理，它是橫跨在各個(gè)領(lǐng)域的一項(xiàng)綜合性工作。提高能源使用效率的活動(dòng)既包括對(duì)原有生產(chǎn)和生活能力的改造，又包括對(duì)新增物質(zhì)生產(chǎn)和生活能力的“額外”追加投資活動(dòng)。正是因?yàn)楣?jié)約能源、提高能源使用效率的重要性和開(kāi)展這一工作的復(fù)雜性，西方各國(guó)近幾年均加大了在節(jié)能方面的投入力度，把節(jié)能切切實(shí)實(shí)地納入到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理之中，包括建立相應(yīng)的政府管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立公共財(cái)政體制下政府支持節(jié)能的運(yùn)行框架，把節(jié)能、提高能源效率所需的資金納入國(guó)家的財(cái)政預(yù)算、制定頒布激勵(lì)節(jié)能的稅收政策等等。

　　一、歐盟、英國(guó)和法國(guó)公共財(cái)政支持節(jié)能的運(yùn)作模式

　�。ㄒ唬�歐盟公共財(cái)政支持節(jié)能的運(yùn)作模式

　　1.資金來(lái)源

　　財(cái)政預(yù)算撥款是歐盟公共財(cái)政支持節(jié)能的主要資金來(lái)源。歐盟目前用于能源研究方面的預(yù)算占?xì)W盟全部預(yù)算的4.5％，另外，在歐盟正在實(shí)施的一個(gè)涉及165億歐元的2002~2006年“五年綜合計(jì)劃”中，財(cái)政撥款22億歐元用于提高能源效率方面，其中標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制定以及宣傳推廣預(yù)算為1億歐元。

　　2.運(yùn)行機(jī)制

　　歐盟對(duì)節(jié)能工作實(shí)行部門分工負(fù)責(zé)的體制，歐盟的節(jié)能工作主要由兩個(gè)部門負(fù)責(zé)，分別是研究總司以及能源和交通總司。研究總司主要負(fù)責(zé)研究與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以及示范性項(xiàng)目，其資金的支持也主要限于這兩個(gè)領(lǐng)域；能源和交通總司主要負(fù)責(zé)示范和推廣以及能效標(biāo)準(zhǔn)的制定，但是其示范性項(xiàng)目基本接近市場(chǎng)。為了保證科學(xué)性和透明度，歐盟吸收社會(huì)有關(guān)方面人士成立專家小組，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和驗(yàn)收。此外，歐盟還成立了歐盟成員國(guó)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行決策，以使歐盟的決策符合歐盟各成員國(guó)的利益。

　　3.效果評(píng)價(jià)機(jī)制

　　歐盟及有關(guān)國(guó)家對(duì)公共財(cái)政支持節(jié)能項(xiàng)目的效果評(píng)價(jià)機(jī)制，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目招投標(biāo)制和項(xiàng)目合同管理制。歐盟各部門通過(guò)招投標(biāo)制對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行直接管理，首先向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布項(xiàng)目指南，進(jìn)行招標(biāo)，各申請(qǐng)者將投標(biāo)報(bào)告交給招標(biāo)方，招標(biāo)方再將投標(biāo)報(bào)告交由專家小組，由專家小組打分，專家小組不進(jìn)行決策，招標(biāo)方將附有專家打分的報(bào)告交由歐盟成員國(guó)委員會(huì)討論，并由其最終決定。對(duì)中標(biāo)者，招標(biāo)方與其簽訂一份詳細(xì)的合同，這是整個(gè)項(xiàng)目管理的核心。為了加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，項(xiàng)目承擔(dān)方每半年都要提交一份項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告，招標(biāo)方根據(jù)進(jìn)度進(jìn)行撥款。不僅如此，招標(biāo)方中途還派出財(cái)務(wù)和技術(shù)官員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)和技術(shù)上的檢查和審計(jì)。

　　歐盟成員國(guó)英國(guó)、法國(guó)對(duì)公共財(cái)政支持節(jié)能項(xiàng)目的效果評(píng)價(jià)機(jī)制基本相同。

　　（二）英國(guó)公共財(cái)政支持節(jié)能的運(yùn)作模式

　　1.通過(guò)設(shè)置專門稅種為節(jié)能項(xiàng)目籌集資金

　　英國(guó)公共財(cái)政支持節(jié)能的資金通過(guò)設(shè)置專門的稅種籌集，即通過(guò)對(duì)終端消費(fèi)者征收能源消費(fèi)稅的形式來(lái)籌集節(jié)能資金。目前向終端能源消費(fèi)者課稅的水平是：電力0.043鎊/度、天然氣0.015鎊/度（根據(jù)熱當(dāng)量換算）。能源消費(fèi)稅從2001年開(kāi)始征收，當(dāng)年征收了10億英鎊。能源消費(fèi)稅并不完全用于節(jié)能，比如，2001年征收的10億英鎊能源消費(fèi)稅的20％用于節(jié)能，其余80％用于失業(yè)和社會(huì)救助等社會(huì)福利事業(yè)。

　　2.節(jié)能管理機(jī)構(gòu)

　　英國(guó)負(fù)責(zé)節(jié)能的政府部門是環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部（DEFRA）。該部的職責(zé)是制定相關(guān)節(jié)能政策和法規(guī)，管理政府對(duì)能效投資的資金，但不對(duì)節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行直接的組織管理。政府對(duì)節(jié)能投入的資金是通過(guò)環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部下屬的基金會(huì)來(lái)執(zhí)行。目前環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部下面設(shè)立了兩個(gè)基金，一是碳基金（Carbon Trust，CT），主要用于工業(yè)和交通方面的節(jié)能，二是節(jié)能基金（Energy Saving Trust，EST），主要用于建筑方面的節(jié)能。管理這兩個(gè)基金的機(jī)構(gòu)都是非盈利性組織，其在開(kāi)展活動(dòng)時(shí)，雖然可以對(duì)外收取一定的費(fèi)用，但是其盈余不能用于對(duì)外投資，只能用于今后相應(yīng)工作的開(kāi)展和對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的資助，其工作人員的待遇按照國(guó)家公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，其業(yè)務(wù)運(yùn)作費(fèi)用均根據(jù)預(yù)算從基金中支付。

　　另外，英國(guó)負(fù)責(zé)可再生資源的政府部門是英國(guó)的貿(mào)工部（DTI），貿(mào)工部對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行直接管理，直接面向公眾和私人團(tuán)體，采取招投標(biāo)的形式進(jìn)行，通過(guò)項(xiàng)目的招投標(biāo)、監(jiān)管和評(píng)估等事宜直接對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理。

　　3.基金的用途

　　英國(guó)政府對(duì)節(jié)能的投入，按照預(yù)算直接撥給基金會(huì)，由基金會(huì)具體執(zhí)行有關(guān)項(xiàng)目，但支持領(lǐng)域、支持方向是由有關(guān)政府部門來(lái)決定。目前基金主要用于節(jié)能技術(shù)的推廣，高效節(jié)能技術(shù)的研發(fā)和示范，以及對(duì)終端用戶采用高效節(jié)能技術(shù)、設(shè)備給予適當(dāng)補(bǔ)貼三方面。上述三方分別通過(guò)一個(gè)國(guó)家級(jí)的、持續(xù)的項(xiàng)目來(lái)實(shí)施。

　　節(jié)能技術(shù)的推廣是通過(guò)“最佳節(jié)能實(shí)踐項(xiàng)目”（2002年改為能源行動(dòng)計(jì)劃）來(lái)實(shí)施。該項(xiàng)目2001年的預(yù)算是2000萬(wàn)英鎊，由英國(guó)最大的能源咨詢公司AEA下屬的ETSU來(lái)執(zhí)行。ETSU有20多個(gè)雇員，下設(shè)案例開(kāi)發(fā)部、技術(shù)推廣部等部門。能源行動(dòng)計(jì)劃的活動(dòng)包括直接面向公眾和私人團(tuán)體宣傳、培訓(xùn)、推廣和調(diào)研，并開(kāi)展一些政策研究。該項(xiàng)目通過(guò)組織研討會(huì)或出版物的形式公布在能效方面較為成功的實(shí)踐，對(duì)成功的示范性項(xiàng)目進(jìn)行推廣，對(duì)各種用能設(shè)備、交通工具和建筑領(lǐng)域內(nèi)的設(shè)計(jì)、建筑、操作和控制人員進(jìn)行培訓(xùn)，同時(shí)也對(duì)能源效率方面的研究和開(kāi)發(fā)進(jìn)行財(cái)務(wù)支持，這種財(cái)務(wù)支持最高可以達(dá)到研究與開(kāi)發(fā)總成本的49%.最佳節(jié)能實(shí)踐項(xiàng)目是英國(guó)在發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)發(fā)的最為成功的節(jié)能項(xiàng)目，其投入產(chǎn)出比為〖BF〗1：15〖BFQ〗，即政府投入1英鎊，節(jié)約的能源費(fèi)用是15英鎊。目前世界銀行正將這一成功的做法在發(fā)展中國(guó)家逐步推廣。

　　高效節(jié)能技術(shù)的研發(fā)、示范通過(guò)“低碳創(chuàng)新項(xiàng)目”來(lái)實(shí)施。主要是鼓勵(lì)、支持高效節(jié)能技術(shù)的研發(fā)，幫助某些新技術(shù)進(jìn)行融資，以使其最大可能地實(shí)現(xiàn)商業(yè)化。該項(xiàng)目不僅支持高效節(jié)能設(shè)備技術(shù)的開(kāi)發(fā)，而且也支持任何可提高企業(yè)能源效率的方法措施，如培訓(xùn)、管理系統(tǒng)軟件的開(kāi)發(fā)等。2001年該項(xiàng)目的預(yù)算是3600萬(wàn)歐元。支持的形式包括研發(fā)補(bǔ)貼、貸款貼息。其中項(xiàng)目研發(fā)費(fèi)用的支持額度，一般最多不超過(guò)項(xiàng)目研發(fā)費(fèi)用的50%.

　　對(duì)終端用戶采用高效節(jié)能技術(shù)、設(shè)備給予補(bǔ)貼，稱為“資本津貼項(xiàng)目”。通過(guò)對(duì)終端用戶提供一些稅收優(yōu)惠和特別折舊優(yōu)惠，可促進(jìn)終端消費(fèi)者對(duì)節(jié)能的投資。該項(xiàng)目于2001年4月開(kāi)始啟動(dòng)，由信托基金和財(cái)政部共同管理，2001年的預(yù)算資金是1.13億歐元，2002~2003年度的預(yù)算資金達(dá)到2.1億歐元。

　　在上述三類項(xiàng)目的執(zhí)行中，基金會(huì)獨(dú)立運(yùn)作，政府的環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部對(duì)基金的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，但如果項(xiàng)目的資金投入較大，則需要政府部門（主要是�〥EFRA��）、碳基金和企業(yè)等方面組成的專家組討論決定。

　　（三）法國(guó)節(jié)能體制與公共財(cái)政支持

　　法國(guó)是歐盟國(guó)家中最重視節(jié)能的國(guó)家之一，其節(jié)能管理體制最突出的特點(diǎn)將提高能源效率與對(duì)環(huán)境污染的控制結(jié)合在一起，并成立了獨(dú)立于各部門的綜合機(jī)構(gòu)“法國(guó)環(huán)境與能源控制署”，全面負(fù)責(zé)管理全國(guó)節(jié)能和對(duì)環(huán)境污染的控制工作。

　　法國(guó)環(huán)境與能源控制署是法國(guó)中央政府直屬事業(yè)單位，其署長(zhǎng)由總統(tǒng)直接任命。在各級(jí)地方都有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。

　　環(huán)能署的業(yè)務(wù)費(fèi)用來(lái)自于中央財(cái)政預(yù)算，但中央財(cái)政部不對(duì)環(huán)能署直接進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算。其預(yù)算方式是環(huán)能署每年根據(jù)選定項(xiàng)目和業(yè)務(wù)計(jì)劃，做出自己的預(yù)算，并根據(jù)所申請(qǐng)項(xiàng)目的類型，通過(guò)環(huán)境部、工業(yè)部和科研教育部分別向財(cái)政部進(jìn)行申請(qǐng)，如高效節(jié)能技術(shù)的開(kāi)發(fā)通過(guò)科研教育部申請(qǐng)，節(jié)能技術(shù)的推廣通過(guò)工業(yè)部來(lái)申請(qǐng)。這三個(gè)部門接到環(huán)能署的申請(qǐng)后，再進(jìn)行自己的預(yù)算，然后向財(cái)政部申請(qǐng)撥款。財(cái)政部批準(zhǔn)后向環(huán)境部、工業(yè)部和科研教育部撥款，再由它們將資金撥給環(huán)能署，由環(huán)能署進(jìn)行組織運(yùn)作。同樣，法國(guó)的地方政府也對(duì)能源效率進(jìn)行預(yù)算，對(duì)環(huán)能署的各地方辦公室的業(yè)務(wù)開(kāi)展提供相應(yīng)的資金支持。另外，環(huán)能署也向歐盟進(jìn)行項(xiàng)目的投標(biāo)。因此，環(huán)能署的業(yè)務(wù)和日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用來(lái)自四個(gè)方面，分別是環(huán)境部、工業(yè)部、科研教育部、歐盟和法國(guó)地方政府，2002年這一比例為81%，11%，5%，3%.2002年法國(guó)環(huán)能署總預(yù)算資金為4億歐元，其中2億歐元用于能源效率和可再生能源，1億歐元用于廢舊固體物資處理，1億歐元用于環(huán)能署的辦公費(fèi)、人員工資和差旅費(fèi)等業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

　　環(huán)能署是節(jié)能和環(huán)境污染控制的管理、組織機(jī)構(gòu)，所有項(xiàng)目都通過(guò)合同委托其他單位來(lái)實(shí)施。雖然對(duì)項(xiàng)目的管理通過(guò)合同來(lái)約定，但環(huán)能署還定期組織審計(jì)官員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行定期審計(jì)，項(xiàng)目完成之后，環(huán)能署組織驗(yàn)收小組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。

　　環(huán)能署下設(shè)不同部門，負(fù)責(zé)相應(yīng)的事務(wù)，管理各自的項(xiàng)目。對(duì)標(biāo)的低于10萬(wàn)歐元的項(xiàng)目，各部門可以自行決定，10萬(wàn)歐元以上的項(xiàng)目由環(huán)能署的“資助決策委員會(huì)”決定。環(huán)能署各部門執(zhí)行的項(xiàng)目，當(dāng)資金規(guī)模超過(guò)4.5萬(wàn)歐元就采用招投標(biāo)制度，但為了簡(jiǎn)化程序和提高效率，絕大部分項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)行“議標(biāo)制”，即對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目召集5~6家單位進(jìn)行投標(biāo)，通過(guò)評(píng)標(biāo)委員會(huì)討論決定中標(biāo)單位。

　　在資金的使用方向上，由于法國(guó)能源消費(fèi)中居民消費(fèi)占50％左右，因此，法國(guó)非常重視節(jié)能的宣傳和教育。為此，環(huán)能署下設(shè)500多個(gè)宣傳點(diǎn)負(fù)責(zé)節(jié)能的宣傳和教育。2002年，法國(guó)環(huán)能署在節(jié)能宣傳和教育方面的預(yù)算為4000萬(wàn)歐元，占能效和可再生能源預(yù)算總支出的10％。

　　二、英國(guó)、法國(guó)和歐盟公共財(cái)政支持節(jié)能的特點(diǎn)與啟示

　�。ㄒ唬�歐盟及其成員國(guó)政府無(wú)一例外地都在公共財(cái)政體制下支持節(jié)能，對(duì)節(jié)能的重視程度是決定公共財(cái)政支持節(jié)能力度的重要因素

　　公共財(cái)政支持節(jié)能已經(jīng)成為歐盟及其成員國(guó)推動(dòng)節(jié)能工作的有效措施和途徑�；仡櫧�30年歐盟及其成員國(guó)的節(jié)能歷史，各國(guó)對(duì)節(jié)能重要性的認(rèn)識(shí)大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

　　第一階段：從1973年第一次石油危機(jī)到20世紀(jì)80年代中期。這一時(shí)期世界范圍的節(jié)能熱潮源于石油危機(jī)引發(fā)的安全意識(shí)，主要目標(biāo)是通過(guò)能源的節(jié)約和高效利用，實(shí)現(xiàn)能源的長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)，確保經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。在此背景下，各國(guó)公共財(cái)政支持節(jié)能的力度不斷加大。

　　第二階段：從20世紀(jì)80年代中期到90年代初期。20世紀(jì)80年代末期，隨著世界石油價(jià)格的下跌以及歐洲能源情況的變化，能源危機(jī)的影響不斷消除，能源效率問(wèn)題逐漸被忽略，各國(guó)公共財(cái)政對(duì)能源的支持力度逐漸降低。根據(jù)世界銀行的測(cè)算，這一階段各國(guó)對(duì)節(jié)能的財(cái)政支持下降50％。

　　第三階段：從20世紀(jì)90年代初至今。世界范圍的節(jié)能熱潮再次高漲，源于全球氣候變暖引發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，主要目標(biāo)是通過(guò)能源的節(jié)約和高效利用，減少溫室氣體的排放，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。基于此，歐盟委員會(huì)在2000年11月發(fā)表了題為“為了能源安全的歐洲戰(zhàn)略”的綠皮書(shū)，號(hào)召歐洲各成員國(guó)實(shí)施節(jié)能戰(zhàn)略。所以，20世紀(jì)90年代末期和本世紀(jì)初期，歐盟及其成員國(guó)重新開(kāi)始貫徹執(zhí)行能源效率復(fù)興政策，在國(guó)家的預(yù)算分配中增加了對(duì)節(jié)能的支持力度，以保障能源安全和緩解氣候變化。

　　西方國(guó)家在可持續(xù)發(fā)展背景下，掀起的這新一輪“節(jié)能風(fēng)暴”，不僅使他們完成“京都議定書(shū)”規(guī)定的減排義務(wù)，更重要的是，使西方經(jīng)濟(jì)維系到一個(gè)更加高效、清潔的能源系統(tǒng)上，經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力將會(huì)更加增強(qiáng)。在世界經(jīng)濟(jì)一體化的形勢(shì)下，我們必須對(duì)此高度重視和關(guān)注。

　　（二）各國(guó)公共財(cái)政支持節(jié)能都具有明確的領(lǐng)域、受益對(duì)象和原則

　　1.公共財(cái)政支持節(jié)能具有明確的領(lǐng)域

　　公共財(cái)政體制下，政府支持節(jié)能的主要領(lǐng)域?yàn)椋��?jié)能技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，示范性項(xiàng)目，能源審計(jì)（診斷）項(xiàng)目，節(jié)能宣傳、推廣和教育活動(dòng)，政策法規(guī)的制定與能效標(biāo)準(zhǔn)的制定以及對(duì)企業(yè)和個(gè)人購(gòu)買節(jié)能設(shè)備進(jìn)行財(cái)務(wù)支持等等，而對(duì)進(jìn)入商業(yè)化運(yùn)作的項(xiàng)目就不再提供資金支持。

　　2.公共財(cái)政支持節(jié)能具有明確的受益對(duì)象

　　公共財(cái)政體制下，政府在節(jié)能方面支持的對(duì)象主要包括以下幾方面：一是節(jié)能技術(shù)、設(shè)備的研究開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)單位，如對(duì)研究項(xiàng)目、示范項(xiàng)目的支持等；二是購(gòu)買了節(jié)能型設(shè)備或技術(shù)的企業(yè)或消費(fèi)者，如英國(guó)對(duì)購(gòu)買節(jié)能型設(shè)備的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠或加速折舊等優(yōu)惠政策，對(duì)購(gòu)買了標(biāo)有A＋標(biāo)識(shí)冰箱的消費(fèi)者，政府對(duì)每臺(tái)冰箱補(bǔ)貼100歐元。在法國(guó)，如果企業(yè)或消費(fèi)者購(gòu)買了政府公布清單上的產(chǎn)品，政府給予企業(yè)或消費(fèi)者個(gè)人設(shè)備價(jià)款15~20％的補(bǔ)助；三是實(shí)施節(jié)能宣傳、教育的社會(huì)中介組織，歐洲的500多個(gè)“節(jié)能技術(shù)推廣組織”每年都向歐盟及其成員國(guó)政府就節(jié)能宣傳和技術(shù)推廣項(xiàng)目投標(biāo)，中標(biāo)者將得到政府的資金支持。此外，增加對(duì)政府節(jié)能管理機(jī)構(gòu)人員的編制與經(jīng)費(fèi)預(yù)算也是公共財(cái)政支持節(jié)能的重要內(nèi)容。2000年法國(guó)政府為加大對(duì)節(jié)能支持力度，給環(huán)能署增加編制200人，增加預(yù)算10億法郎。

　　3.公共財(cái)政支持節(jié)能具有明確的原則

　　公共財(cái)政支持節(jié)能的原則是，對(duì)不同項(xiàng)目，公共財(cái)政支持的力度不同。如英國(guó)貿(mào)工部對(duì)可再生能源基礎(chǔ)性研究項(xiàng)目提供100％的資金支持，對(duì)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目提供50％的資金資助，而對(duì)諸如示范性項(xiàng)目提供25％的資助。歐盟對(duì)研究項(xiàng)目最高提供50％的資助，而對(duì)示范性項(xiàng)目最多提供35％的資助。法國(guó)對(duì)項(xiàng)目補(bǔ)貼額度最高為項(xiàng)目所需費(fèi)用的50％，如對(duì)示范性項(xiàng)目給予20~30％的資助，對(duì)企業(yè)能源審計(jì)項(xiàng)目根據(jù)被審計(jì)企業(yè)大小確定支持額度，對(duì)小企業(yè)的審計(jì)費(fèi)用補(bǔ)貼50％，對(duì)大企業(yè)的審計(jì)費(fèi)用只補(bǔ)貼30％。

　　（三）公共財(cái)政支持節(jié)能的通行做法

　　從英國(guó)、法國(guó)和歐盟公共財(cái)政支持節(jié)能的方式來(lái)看，主要有政府補(bǔ)貼、貸款優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、加速折舊等方式。

　　1.政府補(bǔ)貼。政府財(cái)政補(bǔ)貼的方式主要有兩種：一是貼息補(bǔ)助，即政府用財(cái)政收入或發(fā)行債券的收入支付企業(yè)因節(jié)能投資或用于節(jié)能研究與開(kāi)發(fā)而發(fā)生的銀行貸款利息（全部或部分）；二是直接補(bǔ)貼，即政府以公共財(cái)政部門預(yù)算的形式直接向節(jié)能項(xiàng)目提供財(cái)政援助，如對(duì)研究與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、示范項(xiàng)目和能源審計(jì)（診斷）項(xiàng)目等的補(bǔ)貼。

　　2.稅收優(yōu)惠。鼓勵(lì)節(jié)能的稅收激勵(lì)政策主要是對(duì)企業(yè)節(jié)能投資提供稅收優(yōu)惠。如英國(guó)政府制定了一個(gè)詳細(xì)的產(chǎn)品清單，如果企業(yè)購(gòu)買了清單上所列的節(jié)能型技術(shù)和設(shè)備，政府給予企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠。再如，英國(guó)對(duì)電力按照每1度電征收4便士的消費(fèi)稅，對(duì)風(fēng)電和熱電聯(lián)產(chǎn)則不征稅，這本身就是對(duì)發(fā)展可再生能源和促進(jìn)熱電聯(lián)產(chǎn)的鼓勵(lì)。另外，在英國(guó)，根據(jù)《綜合污染預(yù)防和控制計(jì)劃》，企業(yè)可以和政府簽訂碳排放標(biāo)準(zhǔn)的自愿性協(xié)議，如果企業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了協(xié)議規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，則企業(yè)可以減免20％的能源消費(fèi)稅，如果達(dá)不到協(xié)議規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，則需繳納100％的能源消費(fèi)稅。相反，如果企業(yè)不和政府簽訂這一協(xié)議，則企業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)即使達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)，也必須繳納100％的能源消費(fèi)稅。

　　3.貸款優(yōu)惠或?qū)�貸款提供擔(dān)保。對(duì)節(jié)能設(shè)備投資和技術(shù)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目給予貼息貸款，或免（低）息貸款以及為貸款提供擔(dān)保是各國(guó)通行的做法。如英國(guó)節(jié)能基金2002年2億英鎊的預(yù)算中，25％用于貼息貸款，其中1000萬(wàn)英鎊是無(wú)息貸款。法國(guó)環(huán)境與能源控制署和中小企業(yè)開(kāi)發(fā)銀行于2000年11月成立了節(jié)能擔(dān)保基金（FOGIME），專門對(duì)中小企業(yè)在節(jié)能方面的投資提供貸款擔(dān)保，保證了中小企業(yè)用于能源效率方面投資的貸款。

　　4.特別折舊制度。政府為鼓勵(lì)企業(yè)購(gòu)買節(jié)能型設(shè)備，允許企業(yè)每年一次折舊規(guī)定額度的新購(gòu)置資產(chǎn)，以及允許企業(yè)加速折舊其固定資產(chǎn)，將其新購(gòu)置設(shè)備支出從每年度應(yīng)稅收入中扣除，以此鼓勵(lì)企業(yè)更新設(shè)備。在英國(guó)，節(jié)能基金制定了一個(gè)節(jié)能型設(shè)備目錄，企業(yè)購(gòu)買了納入該目錄的設(shè)備，則可以對(duì)該設(shè)備采取1年內(nèi)加速折舊的辦法，改變了以前5~10年才能折舊完畢的做法。這樣，購(gòu)買列入目錄產(chǎn)品的企業(yè)相當(dāng)于抵免了7％的所得稅。

　　（四）充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用

　　碳排放交易是政府充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)節(jié)能的重要措施。在實(shí)行碳排放交易的國(guó)家，政府給企業(yè)頒發(fā)碳排放許可證，每個(gè)許可證都有一個(gè)許可排放標(biāo)準(zhǔn)，如果企業(yè)的實(shí)際碳排放量大于標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)必須從那些實(shí)際排放量低于排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)購(gòu)買“排放量”，這樣企業(yè)就有兩個(gè)選擇，即加大技術(shù)改造減少排放量和購(gòu)買“排放量”，核心問(wèn)題是哪種更為經(jīng)濟(jì)。在實(shí)際的交易中，交易價(jià)格越來(lái)越高，企業(yè)大都選擇技術(shù)改造之路，這樣整個(gè)排放量逐漸減少，全社會(huì)能效逐步提高。在英國(guó)，與政府簽署了碳排放協(xié)議的企業(yè)可以參與碳排放交易，如果企業(yè)的自身排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到協(xié)議規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，可以購(gòu)買“排放量”，如果通過(guò)購(gòu)買“排放量”達(dá)到了排放標(biāo)準(zhǔn)，政府同樣可以給予其減免能源消費(fèi)稅。

　　三、對(duì)我國(guó)公共財(cái)政支持節(jié)能的政策建議

　　多年來(lái)，在國(guó)家“資源開(kāi)發(fā)與節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位”方針的指引下，通過(guò)有關(guān)部門、單位和企業(yè)等各方面的共同努力，我國(guó)節(jié)能工作取得了可喜的成績(jī)。但是，總體上說(shuō)，我國(guó)能源利用與世界先進(jìn)水平相比還有很大差距，節(jié)能任務(wù)仍然十分艱巨。從目前所面臨的形勢(shì)和任務(wù)來(lái)看，不論是在機(jī)構(gòu)設(shè)置還是在相關(guān)的政策力度上都適應(yīng)不了形勢(shì)的需求。雖然這幾年不斷出臺(tái)一些節(jié)能政策，但由于政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的財(cái)稅政策不落實(shí)，大大降低了政策效果。在財(cái)政支持方面，我國(guó)同西方國(guó)家的做法正好相反。我們對(duì)節(jié)能的支持走過(guò)的路是由財(cái)政撥款到取消財(cái)政撥款，設(shè)立節(jié)能專項(xiàng)貼息貸款（全貼、半貼），直到最終取消專項(xiàng)節(jié)能貸款�，F(xiàn)在我國(guó)的節(jié)能是既無(wú)刺激的財(cái)稅政策，又缺乏強(qiáng)有力的財(cái)政預(yù)算支持。

　　我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的發(fā)展中大國(guó)，能源需求增長(zhǎng)和由此產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題將成為制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的首要問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委能源研究所的一項(xiàng)大型研究表明，未來(lái)20年，政策選擇對(duì)未來(lái)能源需求總量的影響差額高達(dá)8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中節(jié)能政策的影響超過(guò)了60%.由此可見(jiàn)，今后20年節(jié)能對(duì)于能否實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展起到重要的作用。因此，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)節(jié)能的投入，建立起一套與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的節(jié)能體制和機(jī)制，包括政府節(jié)能機(jī)構(gòu)的設(shè)置、節(jié)能的財(cái)政支持以及相應(yīng)的財(cái)稅政策，這是一項(xiàng)非常緊迫而又非常復(fù)雜的任務(wù)。

　�。ㄒ唬┌凑誛TO規(guī)則，建立適合我國(guó)國(guó)情的公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的財(cái)政體制是建立在“國(guó)家分配論”基礎(chǔ)上的，財(cái)政體制的弊端主要體現(xiàn)在政府職能的定位上，由于將政府職能擴(kuò)大到生產(chǎn)建設(shè)投資和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，因而傳統(tǒng)體制下的國(guó)家財(cái)政也被稱為“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”和“經(jīng)營(yíng)型財(cái)政”，“政企不分”和“政資不分”也就因之而生，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)虧損也就有了依賴財(cái)政補(bǔ)貼的“理論依據(jù)”。隨著市場(chǎng)化改革的加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，尤其是適應(yīng)加入WTO后政府職能調(diào)整的需要，我們必須建立以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的公共財(cái)政體制。為此，一方面，我們必須在政府職能及其實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，完成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的政府公共財(cái)政的基本職能，另一方面，我們還必須對(duì)傳統(tǒng)的“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”和“經(jīng)營(yíng)型財(cái)政”進(jìn)行改革，使之適應(yīng)新時(shí)期我國(guó)國(guó)情和發(fā)展目標(biāo)的需要。此外，我們還應(yīng)該改革預(yù)算制度和方法，完善預(yù)算管理，根據(jù)建立公共財(cái)政的要求，將原有的中央預(yù)算按功能編制預(yù)算的方法改革為部門預(yù)算，提高預(yù)算的科學(xué)性、全面性、規(guī)范性和透明度。

　　（二）理順節(jié)能管理體制，完善公共財(cái)政支持節(jié)能的運(yùn)行機(jī)制

　　為形成公共財(cái)政支持節(jié)能良好的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)我國(guó)節(jié)能工作更好的發(fā)展，我們必須理順現(xiàn)有的節(jié)能管理體制，完善公共財(cái)政支持節(jié)能的運(yùn)行機(jī)制。這方面，我們有兩種模式可以選擇，一是在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，明確國(guó)家發(fā)改委作為全國(guó)的節(jié)能工作主管部門，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)節(jié)能管理工作，在此基礎(chǔ)上建立具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的人員，執(zhí)行具體的節(jié)能管理工作，包括負(fù)責(zé)節(jié)能項(xiàng)目的招投標(biāo)管理，節(jié)能宣傳、教育與培訓(xùn)等。二是借鑒法國(guó)的模式，將分散在不同部門的節(jié)能管理工作統(tǒng)一起來(lái)，建立一個(gè)統(tǒng)一的政府節(jié)能主管部門，如國(guó)家節(jié)能管理署，全面負(fù)責(zé)全國(guó)的節(jié)能管理工作，直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的管理，節(jié)能宣傳、教育與培訓(xùn)等各項(xiàng)工作。

　　（三）加大公共財(cái)政支持節(jié)能的力度，明確公共財(cái)政支持的領(lǐng)域。建議在公共財(cái)政預(yù)算中大幅度增加“資源節(jié)約與綜合利用”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并專列預(yù)算科目

　　雖然，我國(guó)政府每年都對(duì)節(jié)能工作進(jìn)行投入，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了我國(guó)節(jié)能工作的客觀需求。我們必須從實(shí)施資源戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識(shí)節(jié)能工作的重要性，加大公共財(cái)政對(duì)節(jié)能的支持力度。就公共財(cái)政加大力度支持節(jié)能而言，一是要加大各級(jí)政府對(duì)節(jié)能的預(yù)算撥款，保證節(jié)能預(yù)算資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)。特別應(yīng)在公共財(cái)政預(yù)算中大幅度增加“資源節(jié)約與綜合利用”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并專列預(yù)算科目。二是要積極運(yùn)用財(cái)政貼息的方式，加大節(jié)能利用信貸資金的力度，三是政府要利用稅收優(yōu)惠或補(bǔ)償政策，鼓勵(lì)企業(yè)加大節(jié)能投資。

　　公共財(cái)政預(yù)算中大幅度增加的“資源節(jié)約與綜合利用”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)支持的領(lǐng)域包括：節(jié)能方面的重大課題研究，保證節(jié)能政策法規(guī)建設(shè)的必要經(jīng)費(fèi)，支持重點(diǎn)行動(dòng)計(jì)劃和重大示范工程，加大對(duì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范制定的支持力度，支持企業(yè)對(duì)重大節(jié)能技術(shù)的開(kāi)發(fā)、示范，加大對(duì)節(jié)能宣傳、教育與培訓(xùn)工作的力度，引導(dǎo)節(jié)能技術(shù)、工藝和設(shè)備的推廣，加大對(duì)能源審計(jì)項(xiàng)目的支持力度。此外，應(yīng)該根據(jù)各項(xiàng)目的性質(zhì)，確定支持的比例，以保證資金的運(yùn)行效率。

　�。ㄋ模┰O(shè)立節(jié)能投資基金，吸納社會(huì)資金促進(jìn)能效提高

　　政府的財(cái)政資金畢竟有限，吸收社會(huì)資金，充分發(fā)揮財(cái)政資金的“杠桿”作用，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共財(cái)政支持節(jié)能的做法。這方面比較可行的辦法是成立節(jié)能投資基金，對(duì)節(jié)能項(xiàng)目進(jìn)行支持。節(jié)能基金的資金來(lái)源主要包括政府的直接財(cái)政投資和民間資金，政府投入部分追求保值，不要求回報(bào)。節(jié)能投資基金可以對(duì)外直接投資，作為項(xiàng)目的資本金，也可以向企業(yè)提供擔(dān)保，為企業(yè)的節(jié)能投資融資進(jìn)行擔(dān)保。

　　（五）擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，創(chuàng)新政策機(jī)制

　　創(chuàng)新的政策機(jī)制可使市場(chǎng)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)和消費(fèi)能效更高的產(chǎn)品，這稱為“市場(chǎng)聚合作用”，或利用買方需求來(lái)刺激增加這些產(chǎn)品或服務(wù)的供給。如果買方對(duì)效率更高產(chǎn)品的需求占有相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)份額，就能把市場(chǎng)“拉”向效率更高的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。在降低生產(chǎn)者風(fēng)險(xiǎn)和鼓勵(lì)高能效產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售方面，政府采購(gòu)起到重要作用。目前，隨著我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)換，以及財(cái)政支出體制改革，我國(guó)政府采購(gòu)制度逐步走上規(guī)范的軌道。2002年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《中央國(guó)家機(jī)關(guān)全面推行政府采購(gòu)制度的實(shí)施方案》，標(biāo)志著政府采購(gòu)在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)入了全面推進(jìn)的階段。為了促進(jìn)節(jié)能工作的開(kāi)展，提高全社會(huì)的節(jié)能意識(shí)，建議將節(jié)能型技術(shù)和設(shè)備納入政府采購(gòu)目錄范圍，可采取兩項(xiàng)措施：一是政府采購(gòu)更多地集中于那些能效高的產(chǎn)品，以鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)節(jié)能型設(shè)備或技術(shù)的開(kāi)發(fā)；二是政府公布采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)向高標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)，從而促進(jìn)全社會(huì)能效的提高。