關(guān)鍵詞　經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌　財(cái)政制度創(chuàng)新　體制與政策

　　以1978—2002年的轉(zhuǎn)軌全過程為大背景，我們發(fā)現(xiàn)，財(cái)政體制改革在中國整體改革進(jìn)程中始終處于聯(lián)系其他諸項(xiàng)改革的樞紐位置，并在新舊體制轉(zhuǎn)換的各個(gè)聯(lián)結(jié)點(diǎn)上發(fā)揮著承前啟后的傳導(dǎo)功能。從總攬的高度對中國財(cái)政體制變動的實(shí)踐進(jìn)行邏輯梳理和規(guī)律探討，不僅有利于深化對財(cái)政制度創(chuàng)新深刻性的認(rèn)識，而且更重要的是對社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和財(cái)政制度的創(chuàng)新進(jìn)行前瞻性的思考。

　　一　財(cái)政體制變遷的階段性分析

　　財(cái)政制度創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程之間有著深刻的互動關(guān)系，財(cái)政體制變遷的階段性劃分，或者說具有創(chuàng)新特征的階段性劃分應(yīng)服從于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的創(chuàng)新背景。1978年以來的中國財(cái)政體制變動可以3個(gè)標(biāo)志性事件來貫穿：一是延續(xù)較長一個(gè)時(shí)期的財(cái)政放權(quán)讓利、分灶吃飯的體制與政策；二是中央與地方之間以劃分稅種為基礎(chǔ)而確立的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)政一稅收體制框架；三是為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)和國內(nèi)市場需求不足而實(shí)施至今的積極財(cái)政政策及公共財(cái)政取向的改革。

　　1.財(cái)政體制與政策運(yùn)行的第一階段以放促活，即以“分灶吃飯”、“放權(quán)讓利”的體制促動微觀經(jīng)濟(jì)活力和市場機(jī)制形成（1978—1993年）。財(cái)政體制經(jīng)歷了三次大的變動：（1）1980年以前的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制。財(cái)權(quán)集中于中央，中央財(cái)政根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃核定地方的收入數(shù)額，按企業(yè)事業(yè)的行政隸屬關(guān)系，核定地方的各項(xiàng)支出，然后根據(jù)收支指標(biāo)，核定地方的收入留成及中央補(bǔ)助數(shù)額。（2）1980—1984年的“劃分收支、分級包干”體制，又稱“分灶吃飯”體制。根據(jù)各種財(cái)政收入性質(zhì)和企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，將財(cái)政收入劃分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方調(diào)劑分成收入；按企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系劃分，由中央直接管理的，列中央財(cái)政預(yù)算支出，由地方管理的，列地方財(cái)政預(yù)算支出，中央再專項(xiàng)設(shè)置一部分資金用于解決特殊問題；以1979年為基數(shù)確定地方的收入、支出基數(shù)，五年不變。（3）1985—1987年的“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制�；�本按第二步利改稅后設(shè)置的稅種，將財(cái)政收入劃分為中央財(cái)政固定收入、地方財(cái)政固定收入和中央與地方共享收入；原則上按行政、企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，劃分中央與地方的財(cái)政支出；以1983年為基數(shù)確定地方收支基數(shù)，五年不變；實(shí)際執(zhí)行中將地方固定收入與共享收入加在一起，確定一個(gè)中央與地方的分成比例，實(shí)行總額分成。（4）1988年以后各種形式的包干體制。收入遞增包干；總額分成辦法；總額分成加增長分成辦法；上解額遞增包干辦法；定額上解；定額補(bǔ)助。

　　2.財(cái)政體制與政策運(yùn)行的第二階段分稅立制，即確立以分稅制為基本特征的適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制（1994年至今）。1994年財(cái)稅改革的重點(diǎn)是工商稅制和分稅制財(cái)政體制：（1）以公平稅負(fù)和簡化稅制為核心，建立以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體，其他稅種相配合的工商稅制，以解決稅制復(fù)雜、重復(fù)征稅等突出問題。（2）在中央和地方財(cái)政之間實(shí)行分稅制改革，按照中央與地方政府的事權(quán)，確定各級財(cái)政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，按照稅種統(tǒng)一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅收征管機(jī)構(gòu)；以1993年地方收入為基數(shù)核定對地方的稅收返還數(shù)額，并逐年遞增。

　　3.財(cái)政體制與政策運(yùn)行的第三階段多重磨合，即在積極財(cái)政政策應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期和確立公共財(cái)政取向改革的多重目標(biāo)中，磨合財(cái)政體系內(nèi)部職能、體制、管理的多重關(guān)系（1998年至今）。（1）1998年下半年為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)、防止經(jīng)濟(jì)失速，財(cái)政政策由適度從緊調(diào)整為積極擴(kuò)張，通過大量發(fā)行國債吸納沉淀資金、降低金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資以刺激和拉動經(jīng)濟(jì)增長成為積極財(cái)政政策的基本思路。（2）公共財(cái)政取向的改革主要著眼于財(cái)政管理層次，包括三項(xiàng)內(nèi)容；部門預(yù)算改革，將部門的各種財(cái)政性資金（包括預(yù)算外資金）逐步納入一本預(yù)算中編制；國庫集中支付制度改革，通過建立國庫單一賬戶體系，逐步對財(cái)政資金進(jìn)行集中收繳和支付；政府采購制度改革，要求各級國家機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團(tuán)體逐步以競爭、擇優(yōu)、公正、公平、公開的形式使用財(cái)政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程和服務(wù)。

　　二　財(cái)政制度創(chuàng)新的機(jī)理與績效評價(jià)

　　1.第一階段改革在總體上都具有通過財(cái)政體制的調(diào)整與退讓，打破“大一統(tǒng)”的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、釋放舊體制活力、醞釀新機(jī)制形成的特征。這種特征可分為三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)增長和分配結(jié)構(gòu)的變化。改革首先在農(nóng)村啟動，主要的財(cái)政政策是增加投入、提高農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格，以承包制調(diào)整分配結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入；企業(yè)改革方面，主要是財(cái)政對國有企業(yè)的放權(quán)讓利和對非國有企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。在這些改革過程中，國民收入分配結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，1979年國民儲蓄部門結(jié)構(gòu)中，家庭部門、政府部門、企業(yè)部門的比重分別為23.6：42.8：33.7，到1991年變動為70.5：4.1；25.9，家庭部門的迅速上升意味著“大一統(tǒng)”的分配格局被打破。二是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資本積累模式的變化。在改革價(jià)格機(jī)制、建立商品交換關(guān)系方面，財(cái)政采取了供給、需求雙向補(bǔ)貼的方式來抵消通貨膨脹，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡。1978年財(cái)政用于支持價(jià)格改革的補(bǔ)貼支出為11.14億元人民幣，1992年增加到321.61億元。在資本積累模式方面，國民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整帶來了家庭部門收入比重的上升和社會資金的增加，社會資金的增長促進(jìn)了相應(yīng)的儲蓄一投資動員機(jī)制的形成，金融逐步替代財(cái)政成為社會資本積累的主要模式。三是財(cái)政自身地位與狀況的變化。在放權(quán)讓利過程中，國家財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從1978年的31.2%連續(xù)下滑，到1994年降到11.2%.中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重由1979年的46.8%下降到1992年的38.6%.財(cái)政在不斷減收增支的壓力下，只能通過大量增加銀行借款來維持運(yùn)轉(zhuǎn)，1979年財(cái)政向銀行借款90.2億元人民幣，占當(dāng)年財(cái)政支出的7.1%，1992年借款額達(dá)到1241.1億元，占當(dāng)年財(cái)政支出的28.3%.

　　在這一過程中，財(cái)政漸進(jìn)的制度激勵效果是明顯的：一方面，體制退讓打破了“大一統(tǒng)”的高度集權(quán)格局，放權(quán)讓利的實(shí)質(zhì)是擴(kuò)大了地方配置資源的權(quán)力，形成了各地在其隸屬關(guān)系內(nèi)開展創(chuàng)新的積極性；另一方面，國民收入分配格局的根本變化促進(jìn)了多元化市場主體的形成和市場化價(jià)格機(jī)制的形成。

　　在已有的改革回顧中，關(guān)于這一階段財(cái)政的地位一直沒有得到足夠的重視，財(cái)政的日益積弱和數(shù)度面臨收支危機(jī)而不得不做出的被動調(diào)整常常受到指責(zé)。事實(shí)上，從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌全局而言，財(cái)政一直居于啟動和支撐改革的樞紐地位，財(cái)政體制的連續(xù)退讓、補(bǔ)貼的增長、借款的增長都有服從改革進(jìn)程的制度創(chuàng)新的內(nèi)在合理性。對于這一階段財(cái)政制度創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)績效，筆者曾用突破納克斯“貧困的惡性循環(huán)”原理來解釋其全局意義（呂煒，2001）。按照納克斯的分析，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、長期難以擺脫困境的原因在于“低收入”水平的制約，這既是供給方面低儲蓄、資本短缺、生產(chǎn)率低下之因，也是需求方面低購買力、投資引誘不足之因，供給與需求受此制約而陷入惡性循環(huán)。納克斯提出的辦法一是外部資本注入，二是內(nèi)部強(qiáng)迫儲蓄（納克斯，1986）。但當(dāng)時(shí)中國面臨改革與發(fā)展的雙重任務(wù)，根本不具備那樣的條件，實(shí)際的經(jīng)濟(jì)啟動采取了“財(cái)政收入超分配一提高家庭企業(yè)部門收入水平”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。財(cái)政退讓策略啟動和支撐這一階段改革的邏輯順序?yàn)椋贺?cái)政讓利在分配領(lǐng)域的突破帶來了國民收入分配格局的調(diào)整→個(gè)人、企業(yè)的利益得到認(rèn)可和增長，脫離計(jì)劃控制的貨幣剩余增多，由此孕育了利益主體多元化格局的出現(xiàn)，并自動創(chuàng)造了資金的供給與需求→儲蓄動機(jī)與投資動機(jī)導(dǎo)致金融地位凸顯，金融的成長又反過來推動儲蓄一投資的轉(zhuǎn)化。由分配領(lǐng)域發(fā)動的這一系列改革，還伴隨著計(jì)劃控制的必然削弱，市場化的價(jià)格機(jī)制和商品交換的基礎(chǔ)關(guān)系得以建立。這些因素綜合起來反作用于生產(chǎn)過程，帶來生產(chǎn)方式的變革，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的商品化、貨幣化程度不斷提高，貨幣資本化所帶來的資本運(yùn)動不斷擴(kuò)張，以市場配置資源、以資本再生產(chǎn)推動的社會再生產(chǎn)過程得以逐步確立。

　　2.1994年的財(cái)稅體制改革是第一次按照市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行的分配關(guān)系的調(diào)整，在財(cái)政改革史上具有轉(zhuǎn)折點(diǎn)的意義。整個(gè)經(jīng)濟(jì)制度質(zhì)的演進(jìn)意味著市場與政府的關(guān)系已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的階段，過去單純放權(quán)讓利的改革思路已不再適應(yīng)下一階段的要求，政府公共支出責(zé)任的增強(qiáng)需要一個(gè)全新的財(cái)政體制框架來承載。就經(jīng)濟(jì)運(yùn)行而言，市場與政府關(guān)系調(diào)整的核心是配置資源權(quán)限的劃分，即重新界定政府的事權(quán)，并提供相應(yīng)的財(cái)力保證，這是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制變遷作用于財(cái)政體制的更為深刻的內(nèi)涵。1994年財(cái)稅體制改革無疑適應(yīng)了這一變遷，其內(nèi)在合理性也在于此。

　　這樣的判斷可以從1994年改革前后的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)狀況來印證。改革前的困境主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政推動經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的正效率遞減、負(fù)效率上升，作為過渡性策略的體制設(shè)計(jì)已經(jīng)不能適應(yīng)演進(jìn)中的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求。突出的一點(diǎn)是按行政隸屬關(guān)系實(shí)行的利益分權(quán)模式越來越助長地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和市場割裂，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；而各地按行政隸屬范圍設(shè)置的保護(hù)性措施，形成了“塊塊”之間的封鎖，不利于全國統(tǒng)一市場的建設(shè)。與此同時(shí)，以財(cái)政退讓政策提高企業(yè)自我積累、自我發(fā)展能力的政策初衷與實(shí)際效果的差距也越來越大。隨著情況的變化，企業(yè)效益的進(jìn)一步提高已不再是單純減稅讓利可以解決的。二是在漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的過程中，多種規(guī)則并行的矛盾導(dǎo)致財(cái)政體制的分割局面，并直接導(dǎo)致財(cái)政收入的分割與下降。

　　改革后的效果也表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政收入的迅速增長，財(cái)政局面的迅速改善，表明財(cái)政運(yùn)行得到了適宜的體制保障。1994—2001年全國財(cái)政收入增加2.14倍，年均增長17.8%，全國財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由11.2%提高到17.1%，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重提高到55%左右，實(shí)際運(yùn)行中一直在52—56%之間。改革前后比較，1987—1992年包干體制下，全國財(cái)政收入平均每年增加226億元，體制改革后， 1994—1997年全國財(cái)政收入平均每年增加1073億元，1998年以后平均每年增加1800—1900億元。二是新體制總體上適應(yīng)和支撐了1998年以來的積極財(cái)政政策在體制、財(cái)力等方面的要求，保證了積極財(cái)政政策的運(yùn)行。

　　3.1998年的財(cái)政制度創(chuàng)新與1994年的財(cái)稅體制有著內(nèi)在聯(lián)系。1998年以后的政策效果以1994年體制為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了體制實(shí)踐的意義及體制的效率。對1998年財(cái)政制度創(chuàng)新的評價(jià)不能僅僅局限于政策實(shí)施的具體內(nèi)容，而必須置于大背景下深化兩點(diǎn)認(rèn)識：一是1994年財(cái)稅體制改革與整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的內(nèi)在聯(lián)系，即制度必然性，正是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的背景決定了1994年財(cái)政制度創(chuàng)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)意義；二是1998年以來積極財(cái)政政策與1994年財(cái)政體制的內(nèi)在聯(lián)系。1994年市場化的體制基礎(chǔ)為市場化的調(diào)控政策提供了平臺，財(cái)力的迅速增長承載了6600億元國債的潛在風(fēng)險(xiǎn)，專項(xiàng)性的轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了公職人員工資、社會保障、中西部發(fā)展等方面的支出，從而保證了1998年以來財(cái)政政策的有效性。因此1998年以來的財(cái)政運(yùn)行可以看做是第一次按照市場經(jīng)濟(jì)原則進(jìn)行的宏觀調(diào)控實(shí)踐。

　　1998年財(cái)政制度創(chuàng)新的原理和全局意義可以概括為：（1）當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入到市場機(jī)制開始主導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行但其體系遠(yuǎn)未完善、短缺經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象基本消失、供求結(jié)構(gòu)非均衡上升為主要矛盾的特殊階段以后，由于多“二元結(jié)構(gòu)”約束和“儲蓄過量漏損-（9的交互作用，產(chǎn)生了家庭部門消費(fèi)需求不足、滯留銀行存款偏多及企業(yè)部門投資意愿不足的嚴(yán)重不對稱問題。（2）政府針對連續(xù)使用貨幣政策工具作用不明顯的情況，通過財(cái)政投融資的政策創(chuàng)新與銀行信用對接，將家庭部門滯留在銀行賬戶上的儲蓄沉淀吸納轉(zhuǎn)化為政府公共投資，拉動經(jīng)濟(jì)，從而避免了經(jīng)濟(jì)失速，以及因信用緊縮可能發(fā)生的一系列連帶支付問題。（3）這一財(cái)政運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新的政策目標(biāo)可以圖1描述。

　　顯然，積極財(cái)政的政策目標(biāo)是通過政府投資推動啟動市場機(jī)制的傳導(dǎo)和自運(yùn)行能力，即經(jīng)濟(jì)增長→消費(fèi)旺盛投資活躍→經(jīng)濟(jì)增長的循環(huán)。

　　4.關(guān)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌背景下的財(cái)政制度創(chuàng)新與效果可以簡單地描述為一個(gè)鏈?zhǔn)竭^程：1978年財(cái)政以體制退讓啟動和支撐改革→經(jīng)濟(jì)體制與財(cái)政體制的不同演進(jìn)帶來相互之間關(guān)系的變動，財(cái)政推動的轉(zhuǎn)軌績效曲線變動、財(cái)政自身運(yùn)轉(zhuǎn)績效曲線變動成為考察財(cái)政制度創(chuàng)新的重要指標(biāo)→隨著兩個(gè)曲線的負(fù)效率持續(xù)大于正效率，財(cái)政體制已大大落后于經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程和自身的財(cái)力要求，面臨創(chuàng)新壓力→1994年財(cái)稅體制改革源于市場經(jīng)濟(jì)體制對財(cái)政的要求，是按照微觀市場機(jī)制調(diào)整宏觀調(diào)控體制的改革，由于這種適應(yīng)性，財(cái)政自身的狀況迅速改善→1998年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性變化提出了政府宏觀調(diào)控的要求，積極財(cái)政政策是針對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的第一次調(diào)控手段的創(chuàng)新，其效果體現(xiàn)了宏觀體制與政策對市場環(huán)境的適應(yīng)性。堅(jiān)持社會主義基本制度的前提條件和政府主導(dǎo)的有秩序推進(jìn)的改革路徑選擇，規(guī)定了中國財(cái)政體制改革職能的多義性和承載任務(wù)的復(fù)雜性。但總體上看，財(cái)政的制度創(chuàng)新邏輯始終包含兩項(xiàng)內(nèi)容：一是政府推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段，要不斷根據(jù)體制演進(jìn)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的變化進(jìn)行創(chuàng)新；二是本身作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一部分，適時(shí)進(jìn)行改革，保持與整個(gè)體制的同步性和一定的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。這兩項(xiàng)內(nèi)容交織在一起，形成財(cái)政制度創(chuàng)新的基本線索，同時(shí)二者的關(guān)系也構(gòu)成制度創(chuàng)新的深層原因。

　　三　戰(zhàn)略機(jī)遇期的財(cái)政制度創(chuàng)新任務(wù)

　　從現(xiàn)在到戰(zhàn)略機(jī)遇期結(jié)束還有近20年的時(shí)間，在整個(gè)轉(zhuǎn)軌過程中是一個(gè)比較長的時(shí)期，也是最終完成轉(zhuǎn)軌、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要時(shí)期。對期間可能出現(xiàn)的變動進(jìn)行預(yù)測是很困難的，根據(jù)本文歸納的財(cái)政制度創(chuàng)新邏輯來分析，所有的變動仍將落實(shí)于兩項(xiàng)基本任務(wù)，即財(cái)政如何推進(jìn)改革與改革自身，并且要在統(tǒng)籌中保證兩項(xiàng)任務(wù)的完成。圍繞這兩項(xiàng)任務(wù)，財(cái)政運(yùn)行面臨的矛盾和潛在矛盾可以概括為兩個(gè)方面；

　　1.如何在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自主增長的同時(shí)順利淡出。1998年政府在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期性變化中希望通過公共投資的拉動維持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度，使投資轉(zhuǎn)化的收入效應(yīng)能夠刺激邊際消費(fèi)傾向的提高，消費(fèi)的啟動和擴(kuò)大再刺激民間投資，從而使經(jīng)濟(jì)恢復(fù)內(nèi)在的增長秩序。這是通行的政府通過外部調(diào)控以恢復(fù)市場機(jī)制自主運(yùn)行的原理。但是我們在實(shí)際執(zhí)行中卻一直面臨著消費(fèi)難以啟動、內(nèi)需難以擴(kuò)大的障礙，政府投資無法改善市場機(jī)制的傳導(dǎo)，而是形成了政府投資→經(jīng)濟(jì)增長→政府投資→經(jīng)濟(jì)增長的直接外部推動式的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征。這其中的原因，直觀地看政府投資帶來的收入效應(yīng)沒有明顯改變消費(fèi)預(yù)期和消費(fèi)傾向，而是更多地轉(zhuǎn)化為儲蓄的增加，從而使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的儲蓄一投資機(jī)制進(jìn)一步失衡。在沒有自主投資動力的情況下，政府必須通過發(fā)行國債吸納更多的儲蓄以消化這種失衡，于是前一次擴(kuò)大投資的效果轉(zhuǎn)化為儲蓄，成為下一次擴(kuò)大投資的壓力。這種情況表明市場機(jī)制傳導(dǎo)的消費(fèi)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重阻滯。正是這種阻滯使積極財(cái)政政策陷入一輪接一輪的直接拉動的循環(huán)中，外推式拉動逐漸成了經(jīng)濟(jì)增長的常量，財(cái)政政策的退出變得不可預(yù)期。

　　在積極財(cái)政政策難以退出的同時(shí)，支撐政策運(yùn)行的財(cái)政體制的承載能力則越來越顯得不足。一方面1994年財(cái)政體制不完善的問題逐步加劇。1994年改革重在建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新體制框架，在思路上采取了雙軌并行、存量不動、增量調(diào)整、逐步到位的漸進(jìn)策略，一開始體制的過渡性特征就很明顯。隨后的財(cái)政運(yùn)行中，在體制總體適應(yīng)的格局下，這些過渡特征所潛伏的矛盾也逐漸暴露出來，突出表現(xiàn)在基層財(cái)政的困難和區(qū)域之間財(cái)力的不平衡上，體制內(nèi)部不同行政級次財(cái)政之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對稱已經(jīng)影響到整個(gè)體制的運(yùn)行與內(nèi)部傳導(dǎo)。另一方面，在承載積極財(cái)政政策實(shí)施過程中，一些旨在擴(kuò)大內(nèi)需、維護(hù)社會穩(wěn)定的政策因財(cái)政體制的不完善而在自上而下的執(zhí)行中遇到困難�；鶎迂�(cái)政事權(quán)偏重、收入籌措能力不足、區(qū)域差距較大等體制性問題迫使中央財(cái)政通過各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來確保政策的兌現(xiàn)，而且其中有關(guān)增加工資等支出是剛性的、連續(xù)性的。按照1994年制定的漸進(jìn)策略，7年來轉(zhuǎn)移支付中舊體制因素所占比重明顯下降，但值得注意的是各種專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付比重的迅速上升幾乎占了全部的增量。這部分轉(zhuǎn)移支付中固然有一些是用于平衡區(qū)域間公共服務(wù)水平的，但更多的還是服從于積極財(cái)政政策的應(yīng)急性安排，這種趨勢對體制的影響是不容忽視的。

　　2.如何在推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌完成的同時(shí)順利完成自身的體制轉(zhuǎn)軌。需求不足等問題的過早出現(xiàn)和積極財(cái)政政策效果的有限已經(jīng)表明，反周期的應(yīng)對措施只能治標(biāo)，根本的原因在于傳統(tǒng)體制對消費(fèi)的制約阻礙了市場機(jī)制的傳導(dǎo)，其中舊的社會契約的桎梏是關(guān)鍵。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化目標(biāo)，政府與公眾之間相應(yīng)形成了一系列社會契約。這些契約一方面要求公眾必須忍受工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長帶來的消費(fèi)利益的犧牲，以使積累保持在較高水平；另一方面則通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將較低價(jià)格的福利和社會保障安排于企業(yè)成本或單位中。改革開始后，隨著價(jià)格改革、企業(yè)經(jīng)營機(jī)制改革的漸次推進(jìn)，福利性公共品提供的價(jià)格逐步提高，成本逐漸外部化，這一部分福利性公共契約的解除就成了越來越大的一個(gè)包袱。正是這些舊的社會契約的限制，使刺激消費(fèi)的政策大打折扣，日益突出的就業(yè)和社會保障問題，既影響著經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定，又吃掉了大量的財(cái)政支出。

　　這些契約總體上可劃分為三類：第一類是政府與農(nóng)民之間的契約，農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)質(zhì)上就是要解除舊的契約，建立新的契約，由政府承擔(dān)新的事權(quán)支出。這筆龐大的、連續(xù)性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中央財(cái)政是否能夠承受，以后又如何從體制上規(guī)范，目前還在試點(diǎn)中。但理順這些體制關(guān)系對調(diào)整日益明顯的“二元結(jié)構(gòu)”和多“二元結(jié)構(gòu)”問題、加快小城鎮(zhèn)建設(shè)、保障農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展、解決農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿�問題都將是戰(zhàn)略性的。第二類是政府與國有企業(yè)職工之間的契約，主要是國有企業(yè)離退休人員的養(yǎng)老金和相關(guān)費(fèi)用，及國有企業(yè)失業(yè)下崗人員的基本生活保障金和相關(guān)費(fèi)用。另外還有國有經(jīng)濟(jì)調(diào)整過程中勞動合同解除的補(bǔ)償問題、銀行不良資產(chǎn)的處置問題、國有資產(chǎn)支配權(quán)的贖買問題等。第三類是政府與公職人員之間的契約，政府行政管理體制改革的核心是提高政府配置資源的效率，直接涉及政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡，即降低行政運(yùn)行成本。

　　由于這些舊的契約已經(jīng)形成對市場機(jī)制傳導(dǎo)的阻滯和進(jìn)一步改革的阻力，在某種程度上可以說財(cái)政負(fù)擔(dān)支出、承載政策的能力決定著轉(zhuǎn)軌的速度和市場機(jī)制運(yùn)行的效率（斯蒂格利茨，1998）。舊的契約解除快一些會加大財(cái)政的壓力，但有利于經(jīng)濟(jì)自主增長能力的恢復(fù)和市場機(jī)制的完善，慢一些可以緩解財(cái)政的壓力，但必將影響到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全局。這就決定了財(cái)政體制運(yùn)行在中長期面臨的任務(wù)將是戰(zhàn)略性的（陳淮，2002）。

　　按照以上的分析，財(cái)政推進(jìn)轉(zhuǎn)軌的任務(wù)主要是體制代償，即通過財(cái)政職能的發(fā)揮調(diào)動經(jīng)濟(jì)資源、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)資源，代償轉(zhuǎn)軌成本，使舊體制的最后作用逐步退出，新體制的作用能夠順暢發(fā)揮。體制代償決定了財(cái)政雖然是政府的最終負(fù)債人，但歷史債務(wù)的清償并不主要通過財(cái)政經(jīng)常性收支來解決，而應(yīng)通過強(qiáng)化財(cái)政的統(tǒng)籌能力將國有資產(chǎn)處置收益、社會保障基金收益等統(tǒng)一起來，進(jìn)行合理安排。財(cái)政改革自身的任務(wù)主要是公共財(cái)政制度的建立，這意味著1994年的財(cái)政體制還需要進(jìn)一步完善，事權(quán)關(guān)系需要進(jìn)一步界定，公共財(cái)政制度框架的職能、體制與管理等不同層次的內(nèi)容需要進(jìn)一步磨合，以形成一個(gè)完整的體系。總體來看，財(cái)政面臨的任務(wù)意味著未來財(cái)政的發(fā)展既不是完全市場化的，也不能過多陷于過渡性做法，而是需要兼顧兩個(gè)方面。一方面，根據(jù)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，財(cái)政要為政府配置資源提供相應(yīng)的財(cái)力支持，即建立公共財(cái)政體制的基本框架，使政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等職能得到保障；另一方面，在“布新”的同時(shí)，在維持社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的前提下繼續(xù)“除舊”，財(cái)政要在支付轉(zhuǎn)軌成本、改革攻堅(jiān)方面承擔(dān)很多過渡性的職責(zé)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　呂煒（2001）：《進(jìn)入“后短缺時(shí)期”的中國經(jīng)濟(jì)》，《財(cái)經(jīng)問題研究》第3期。

　　納克斯（1986）：《不發(fā)達(dá)國家的資本形成》，商務(wù)印書館1986年版。

　　斯蒂格利茨（1998）：《中國第二步改革戰(zhàn)略》，《人民日報(bào)》1998年11月13日。

　　陳淮（2002）：《新產(chǎn)權(quán)關(guān)系與轉(zhuǎn)軌成本》，《2l世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2002年6月17日。