“財政分權(quán)（fiscal decentralization）”與“治理governance）”同為當代影響深遠的改革運動，兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系已逐漸引起國際學術(shù)界的重視。治理的概念最早于80年代末提出，自1992年世界銀行發(fā)布《治理與發(fā)展》的年度報告后，治理問題逐漸成為各國政治學、社會學、制度經(jīng)濟學等學科的研究熱點。隨后，學術(shù)界逐步將治理與財政分權(quán)結(jié)合起來，提出通過財政分權(quán)實現(xiàn)多維度的善治（good governance）目標，如改善公共產(chǎn)品供給機制、懲治腐敗、消除貧困、保護環(huán)境等，并構(gòu)建了各類衡量財政分權(quán)與治理績效的指標體系和分析工具。本文首先對國外治理與財政分權(quán)的理論研究作一些綜述；其次，簡略介紹國外相關(guān)的治理績效指標；最后，針對建立我國分級財政的治理績效衡量體系，完善宏觀治理結(jié)構(gòu)等問題提出初步建議。

　　財政分權(quán)與治理問題的文獻綜述

　　治理是指在一個國家中運用公共權(quán)力，依靠公共部門與私人部門以及公民社會的合作與互動，高效率地配置社會資源，提供公共產(chǎn)品與服務，滿足公共需要，以實現(xiàn)國家治理目標的活動與過程。與治理密切聯(lián)系的一個概念是善治或善政（good govemance），系指實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和公共福利最大化的理想治理過程及其結(jié)果。當代公共管理學認為，善治的概念包含10個要素：（1）合法性或義理性legitimacy）。指社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)與狀態(tài)；（2）透明度（transparency）。國家政治、經(jīng)濟信息的公開、透明、公民獲取公共信息的容易程度；（3）責任性（accountability）。強調(diào)政府為全社會提供公共產(chǎn)品與服務的責任；（4）法治性（rule of law）。強調(diào)健全法律、規(guī)章、秩序，法律既規(guī)范公民行為，更約束各級政府自身的行為；（5）回應性（responsiveness）。是政府責任的延伸，政府必須對公民的要求、對公共產(chǎn)品與服務的需求做出及時、負責任的回應；（6）有效性（effecfiveness）。指政府管理的效率性，體現(xiàn)在兩個方面，一是管理機構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學，管理行動靈活；二是要求最大限度地降低管理成本，善治與無效或低效的管理格格不入。（7）公民參與（civil participation）。指公民對社會生活、政府決策過程等方面的參與；（8）政府廉潔（cleanness）。政府官員清明廉潔，奉公守法，不以權(quán)謀私，公職人員不以自己的職權(quán)尋租；（9）社會公正（justice）。指不同性別、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政的重要手段。不論是財政分權(quán)還是財政集權(quán)，作為政府治理的特定形式，是推進政府治理與善治的重要工具。雖然，直接將財政分權(quán)和政府治理結(jié)合起來的研究文獻相對較少，但大量涌現(xiàn)的對財政聯(lián)邦主義理論假說進行的實證研究，在間接意義上也是對政府治理效果作出的檢驗，因為改善公共產(chǎn)品供給；促進制度創(chuàng)新等理想化的財政聯(lián)邦主義理論假說，正是政府實施治理與善治所追求的終極目標。

　　新制度經(jīng)濟學家諾思和溫加斯特援引歐洲歷史上新興資產(chǎn)階級逼迫封建國王建立國家預算制度的史實，強調(diào)財政制度創(chuàng)新對于政府治理的重要意義（North and Weingast，1989）。Manor論證了中央政府之所以要推行地方財政分權(quán)，主要目的在于創(chuàng)建財政激勵機制——以鼓勵地方增加收入，并由此提高中央政府的收入提成比例；從政治意義上考慮，財政分權(quán)也有助于中央政府從地方層次上贏得更多的選票支持，有利于建立廣泛參與的、非集權(quán)型民主治理模式（Manor，1999）。奧斯特羅姆等人認為，財政分權(quán)使得政府更加貼近人民，因而更有助于建立民主監(jiān)督的政治制度，也可以更有效地遏制政府機構(gòu)中的腐敗行為（Ostrom et al，1989）。而Bardhan等人則揭示了財政分權(quán)過程中不可避免地會發(fā)生道德風險、逆向選擇等代理問題（Bard-han et al 1999），此外，Remy Prud‘Homme深入剖析了財政分權(quán)有可能給經(jīng)濟發(fā)展帶來的種種危險（Remy Prud’Homme，1995）。

　　在西方學者的視野里，財政分權(quán)的治理績效是直接反映在公共產(chǎn)品供給、社會福利改善等一系列具體指標上的。1995年Humplick和Estache運用國際比較數(shù)據(jù)，檢驗了不同的分權(quán)方式對道路、電力和供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效的影響，他們的研究顯示：在分權(quán)模式下，各建設(shè)項目中至少有一項指標得到了改進，但分權(quán)與改善績效之間的總體相關(guān)性并不顯著（Humplick，Estache，1995）。Hhther和Shah于1998年驗證財政分權(quán)與多種治理指標之間具有的正相關(guān)關(guān)系（Huther，Shah，1998）。2001年5月，國際貨幣基金組織的經(jīng)濟學家Luiz de Mello和Matias  Barenstein基于78個國家的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，再次驗證了財政分權(quán)與各類治理指標之間的相關(guān)性。在他們的研究中，對政府治理績效的衡量是通過控制腐敗、政府效能與責任、法治化、政治穩(wěn)定、暴力沖突以及政府管理成本等方面的指標反映出來，財政分權(quán)指標包括：政府間支出責任劃分、下級政府的收入動員等。他們的研究證明：財政支出責任的下放可以改善治理績效；非稅收入以及來自上級政府的補助金、轉(zhuǎn)移支付的比例越大，越有助于改進財政分權(quán)的治理績效（Luizde Mello and Ma-tias Barenstein，2001）。

　　近年來，西方學術(shù)界在研究財政分權(quán)問題的時候，總是對機構(gòu)能力或制度安排予以特殊的關(guān)注，這就在很大程度上彌補了奧茨所說的公共財政學研究中的“制度真空insti—tutional vacuum）”。在世界銀行和美國馬里蘭大學從1999年至2001年合作的研究課題中，研究者基于在菲律賓和烏干達兩國的實地考察，提出只有在政府間預算約束硬化、地方支出自主和民主制度健全等條件具備的情況下，財政分權(quán)才能取得良好的績效。而制度安排主要是指建立與完善公民約束、政府間約束和公共部門管理約束等一系列制度約束環(huán)境（Omar Azf ar et al，2001）。

　　治理目標與治理績效衡量

　　自覺地把財政分權(quán)當作政府治理手段來運用，就需要事先明確財政分權(quán)的治理目標。在世界銀行指導各國分權(quán)改革的政策分析工具中（decentralization toolkit），是將財政分權(quán)置于一國既定的政治與管理環(huán)境中，把財政分權(quán)同政治分權(quán)、管理分權(quán)結(jié)合起來進行分析，伴隨時間的推移，分別觀察三種分權(quán)各自的制度產(chǎn)出（System  Outcomes），以便整體地把握三種分權(quán)戰(zhàn)略共同的制度結(jié)果（System Results）和發(fā)展影響（Development  lmpact）。 這種系統(tǒng)性的制度分析思路很值得我們研究與借鑒。

　　財政分權(quán)在總體分權(quán)戰(zhàn)略中處于重要地位，是政治分權(quán)和管理分權(quán)的中間環(huán)節(jié)。一般情況下，一國的政治制度和政府管理職能更多地受社會歷史、文化傳統(tǒng)等稟賦條件限定，政治分權(quán)和管理分權(quán)涉及國家政權(quán)結(jié)構(gòu)和行政管理制度的調(diào)整，牽一發(fā)而動全身，推進的難度和阻力比較大，因而，一國政治和管理制度上的變遷是相對緩慢的。比較而言，財政制度的調(diào)整有一定的靈活性，財政分權(quán)的成功推進還能為整體制度創(chuàng)新提供有效的激勵機制。優(yōu)化財政制度產(chǎn)出，如更大限度地動員財政資源，硬化預算約束，提高財政資源配置效率，提高各級政府運用財政資源的能力等，能夠直接提升政府宏觀經(jīng)濟管理能力，并且為建立民主政治制度奠定良好的基礎(chǔ)。這就是我國和其他轉(zhuǎn)軌國家為什么選擇財政體制作為經(jīng)濟體制改革突破口的原因。財政分權(quán)又是與政治和管理分權(quán)密切相關(guān)的，沒有政治制度、管理體制上的相應調(diào)整，財政分權(quán)就不能真正貫徹到底。是政治、財政和管理各自分權(quán)的制度產(chǎn)出匯合成總體的制度結(jié)果，總體制度結(jié)果才能對經(jīng)濟與社會發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。單一的分權(quán)或者績效欠佳，或者不能持久。這也同時說明為什么財政改革需要其他方面的改革協(xié)調(diào)配套，而不能單項突進的道理。

　　1999年Kaufmann，Kraay和Zoido——Lobaton運用數(shù)量方法，研究建立衡量政府治理績效的指標體系。他們搜集了來自商業(yè)風險評估機構(gòu)、多邊國際組織、思想庫等非政府組織的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并在各國專家學者、工商界、社會公眾中作廣泛的問卷調(diào)查，對300多個反映政府治理績效的基本數(shù)據(jù)作出分析，建立起衡量政府治理績效的數(shù)據(jù)庫。這個數(shù)據(jù)庫構(gòu)建了有關(guān)政府治理的6類集合性指標系統(tǒng)，包括；公民呼聲與政府責任（voice and accountability）；政治穩(wěn)定／無暴力沖突（political stability／no violence）；政府效能（government effectiveness）；政府管制的質(zhì)量（regulatory quality）；法治性（rule of law）；控制腐敗（control of corruption）。通過對150個國家的實證研究，他們得出政府治理與經(jīng)濟發(fā)展之間關(guān)聯(lián)密切的結(jié)論�；�于他們的研究成果，世界銀行提出“治理是重要的（governance matters）”這一公理性論斷。

　　Kaufiaaann，Kraay和Zoido——Lobat6n的治理績效評價體系的不足之處是沒有在治理指標與財政分權(quán)之間建立直接聯(lián)系。而Jeff Huther和Anwar Shah在1998年合作的一項研究成果是對財政分權(quán)與治理績效相關(guān)性進行的檢驗。他們以地方政府支出表示財政分權(quán)的程度，對財政分權(quán)與政府治理績效進行了相關(guān)分析，得出兩者之間相關(guān)顯著的結(jié)論。

　　在Kaufirmnn和Huther等人研究的基礎(chǔ)上，2001年5月國際貨幣基金組織的經(jīng)濟學家Luized MeUo和Mafias Barenstein運用來自78個國家的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，再次驗證了財政分權(quán)與治理績效之間的相關(guān)性。他們對政府治理績效的衡量是通過控制腐敗、政府效能與責任、法治化、政治穩(wěn)定、暴力沖突以及政府管理成本等方面的指標反映出來，反映財政分權(quán)的指標是：地方政府支出的份額、地方稅收自主權(quán)、非稅收入自主權(quán)等。他們的研究證明：財政支出責任的下放可以改善治理績效，支出下放的比例越大，越有利于改善治理績效。不但下放支出權(quán)限重要，而且賦予地方征稅、融資的自主權(quán)對于提高地方治理績效也非常重要，同樣，來自上級政府的補助金、轉(zhuǎn)移支付的比例越大，越有利于財政分權(quán)治理績效的改善。

　　在財政分權(quán)和政府治理之間建立聯(lián)系的研究思路，既有理論價值，更富有實踐指導意義。然而，對于西方學者的研究結(jié)果，我們只能有選擇地借鑒，不可以盲目照搬。中國財政改革植根于本國獨特的制度土壤，國外學者設(shè)計的衡量指標往往不能客觀、真實地反映我國財政分權(quán)的治理績效。例如，按照Jeff Huther和Anwar Shah設(shè)計的評價指標，中國財政分權(quán)治理績效被排在俄羅斯之后，之所以產(chǎn)生這種不客觀的評價結(jié)果，原因在于國外學者對西方民主價值觀的過度青睞。然而，從另一個角度，我們也應正視我國自實行財政分權(quán)改革以來，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心指導方針下，地方財政對醫(yī)療保健、基礎(chǔ)教育等人力資本投資，以及自然環(huán)境保護等人文社會發(fā)展目標有所忽視的現(xiàn)實。如據(jù)胡鞍鋼等人的研究，我國財政分權(quán)以來，國家財政對公共衛(wèi)生事業(yè)的投資重視不夠，全國衛(wèi)生事業(yè)費占財政總支出的比重從1980年的2.49%降到2000年的1.71%，尤其令人堪憂的是財政分權(quán)以來農(nóng)村衛(wèi)生資源的整合能力受到削弱，財政向縣級預防保健機構(gòu)的撥款只占其支出的1／3左右。另據(jù)張玉林等人對農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資進行的研究，在我國現(xiàn)行分級財政體制下，各級地方政府的教育投入主要偏向于各自管轄的大學、高等和中等專業(yè)學校，高中初中和小學的管理責任主要在縣以下，農(nóng)村義務教育資金的主要承擔者變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政。自實施義務教育以來，在農(nóng)村義務教育資金的投資比例中，中央政府負擔的部分僅為2%，省和地區(qū)（包括地級市）的負擔部分合計起來也只有11%，縣和縣級市的負擔為9%，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則負擔了全部的78%.

　　1998年的特大洪水暴露出我國基礎(chǔ)設(shè)施年久失修的隱患，2003年的“非典”疫情又給我國城鄉(xiāng)貧困人口的衛(wèi)生保健敲響了警鐘。這些事實充分說明，我們有必要設(shè)計出切合本國國情的財政分權(quán)與治理績效衡量指標，用以測度并指導我國的財政分權(quán)的制度變革。

　　自覺地把分級財政制度看成一種宏觀治理結(jié)構(gòu)

　　諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者道格拉斯。諾斯指出：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約�！毙轮贫冉�(jīng)濟學的另一位代表人物奧利弗@E.威廉森在（治理機制）一書中，系統(tǒng)闡述了制度環(huán)境和治理制度的基本理論（威廉森，2001）。制度設(shè)計的目的就是對行為主體追求利益或效用最大化進行的約束，制度本身就是作為治理機制而存在的。近年來，我國公司治理理論和制度建設(shè)在微觀層次上有了長足的進展，然而，在宏觀視角上，我們還沒能更自覺地把規(guī)范的分級財政制度的形成直接與宏觀治理機制或治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建對應起來。我國歷次的財政分權(quán)改革都是把注意力集中在如何劃分收支上面，也就是在“如何分錢”上做文章，而對于財政分權(quán)的制度產(chǎn)出、制度結(jié)果以及發(fā)展影響等卻考慮較少。

　　事實上，自70年代末我國實行財政分權(quán)以來，政府一直處在疲于應對各種問題的治理狀態(tài)中，如對亂收費、亂攤派、預算外、制度外資金的治理；對收入流失、支出失控的治理等。從實行稅收財務大檢查、收支兩條線、國庫單一賬戶，到編制部門預算等幾乎都是具體的治理手段。顯然，我們以往的財政治理在很大程度上是停留在“問題治理”的層次上，多屬于針對什么問題采取什么措施“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”式的對策研究，對于如何主動地以一種治理的姿態(tài)，通過整體制度設(shè)計，優(yōu)化制度供給來達到治理目標，無論是在理論研究還是經(jīng)驗積累方面都比較欠缺。這也表明提出分級財政治理績效理論，強調(diào)從“問題治理”模式轉(zhuǎn)向“制度治理”模式的必要性和緊迫性。

　　有鑒于此，本文提出“分級財政制度是國家的宏觀治理結(jié)構(gòu)”這一核心論點，指出財政分權(quán)改革涉及各級政府間利益格局的調(diào)整，對公共產(chǎn)品分級提供的理想化制度安排能夠形成相對穩(wěn)定的分級財政制度，恰當安排的分級財政制度將是一種分權(quán)制衡與分級治理相結(jié)合、權(quán)力與義務對稱、激勵與約束兼容的宏觀治理結(jié)構(gòu)或治理機制，這一宏觀治理結(jié)構(gòu)有助于形成政府的預算約束、責任約束、績效約束和財政透明度約束。

　　不言而喻，一種宏觀治理結(jié)構(gòu)的理論構(gòu)建無異于一項復雜的系統(tǒng)工程，牽涉到治理目標與手段、激勵與約束機制的各個方面；而把理論應用到實踐的過程會更加復雜，會面對更多的不確定因素與多重價值判定標準。在此意義上講，同微觀層次的公司治理理論比較，構(gòu)建宏觀治理理論的難度更大，也更具有挑戰(zhàn)性。我國學者歷來重視財政稅收制度對于國家治理的重要性，提出“一切靠抽稅為轉(zhuǎn)移”，而本文只是重申這一觀點，強調(diào)各級政府要自覺地將分級財政制度看成一種宏觀治理結(jié)構(gòu)，以拋磚引玉，喚起學術(shù)界同仁們的廣泛關(guān)注，大家戮力建構(gòu)具有中國特色的財政治理理論，并通過完善中國分級財政制度下公共產(chǎn)品的供給機制，來推進中國政府的治理與善治、民主與法制化的進程。