摘 要：對美國、歐盟、日本等發(fā)達國家財政支農政策的經(jīng)驗進行梳理和歸納，雖然國情不同，他國 做法仍可以為完善我國的財政農業(yè)支出政策提供有益的經(jīng)驗及啟示。

　　關鍵詞：財政農業(yè)支出政策；國際經(jīng)驗啟示

　　由于農業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè)，國際上無不把公共財政農業(yè)支出政策，作為支持和保護農業(yè)、保障農民收益的主要宏觀調控手段。為了更好地完善我國的財政農業(yè)支出政策，我們不僅要立足國內現(xiàn)實，從我國以往的作法中吸取經(jīng)驗教訓，而且應放眼世界，認真總結其他各國經(jīng)驗，并從中提煉出對我們有用的啟示。從國際上看，在WTO《農業(yè)協(xié)議》允許的框架內，各國公共財政農業(yè)支出政策可分為政府一般性服務、農產(chǎn)品價格保護和直接補貼。

　　一、公共財政對農業(yè)提供的一般政府服務

　　在歐美日等發(fā)達國家，對農業(yè)的一般服務支持是公共財政農業(yè)支出政策的主要措施之。一般服務支持是指為了給農業(yè)發(fā)展以及為農民增收創(chuàng)造良好環(huán)境，政府在農業(yè)基礎設施建設、信息服務、農業(yè)科研等方面進行的投資服務。

　�。ㄒ唬┟绹�第一，直接投資或資助農業(yè)基本建設工程和環(huán)保項目。農業(yè)基礎設施建設是一種投資大、周 期長、外部性強而直接短期經(jīng)濟效益低的社會公益事業(yè)，是一種類似于公共物品的準公共物品，完全由私人提供易導致供給的不足。雖然美國州和地方有獨立的財政預算權，但在美國幾乎所有的農田水利建設補貼，以及大量的跨地域、跨流域的農業(yè)基本建設投資都由聯(lián)邦政府承擔，中小型灌溉設施由農場主個人或聯(lián)合投資，農業(yè)部也要給予一定的資助。政府還在全國興建交通運輸、電力、能源供應等，不僅為農業(yè)提供方便的商品流通條件，還為農業(yè)生產(chǎn)和生活供應有利于環(huán)保的高端能源。

　　第二，提供農產(chǎn)品市場信息。美國農業(yè)部及各州的市場新聞局定期免費為農場主、批發(fā)廠商、經(jīng)銷商提供農產(chǎn)品的價格、供需情況的最新信息，農產(chǎn)品市場信息系統(tǒng)覆蓋美國農產(chǎn)品主要集散中心及產(chǎn)區(qū)。

　　第三，實行政府領導、學院為主體的農業(yè)科研、教育、推廣三結合體系。美國農業(yè)部聯(lián)邦推 廣局是全國農業(yè)科研和推廣作的管理機構，它指導推廣部門制定和執(zhí)行推廣計劃，協(xié)調各州之間的合作和交流。美國各州立大學的農學院不僅從事農業(yè)科技的研究和人才培養(yǎng)，還是美國合作推廣體系的重要組成部分。以各州農學院為依托建立的農業(yè)推廣中心，是美國科技推廣工作的中級管理機構。農業(yè)推廣中心下設若干辦公室，分別負責本州農業(yè)科技推示范工作。州下面的每個縣或地區(qū)也都設立個農業(yè)推廣站，負責本地區(qū)的農業(yè)科技推工作。

　　第四，財政對農業(yè)信貸的支持。美國政府成立了規(guī)模龐大的農業(yè)信貸體系，向農場主提供不 動產(chǎn)抵押貸款、生產(chǎn)和銷售的中短期貸款，以及向各種農業(yè)合作社提供貸款。農場主家庭管理局是政府向農場主提供擔保經(jīng)營貸款和直接貸款的最重要機構，提供的直接貸款主要包括緊急災害貸款、經(jīng)濟緊急貸款、農場經(jīng)營貸款、土壤和水貸款、農場所有權貸款等。2002年新農業(yè)法將原來經(jīng)營貸款從90%的擔保額度提高到95%.

　　（二）歐盟第一，歐盟發(fā)達的農業(yè)與各國政府對農業(yè)基礎設施的投入密不可分。凡是購置大型農業(yè)機械、土地改良和興修水利等，歐盟提供25%的資金支持，其余75%由各國政府自行決定給予資金支持。法國政府的農業(yè)基礎設施建設主要包括水利工程和土壤改良、道路建設、自來水、農村用電等。在水利和土壤改良方面，政府成立各種專業(yè)化的公私合營公司，吸收農業(yè)部門和工業(yè)部門資金，政府統(tǒng)籌管理共同承擔農田水利和土壤改良工程。在法國沒有土地公司的地區(qū)，由市政府出面，在各市之間組成聯(lián)合公司來進行土壤改良，并為公司配備挖土機、推土機等必要的機器設備。

　　第二，歐盟國家大都建有比較完善的公益性農產(chǎn)品市場，如法國有23個國家公益批發(fā)市場， 還建有發(fā)達的市場信息網(wǎng)絡，極大活躍了歐盟國家之間的農產(chǎn)品貿易市場。

　　第三，歐盟各國政府大力支持農業(yè)科研與教育。如法國擁有全方位的農業(yè)教育和科研，政府 對其投入了大量資金。2001年，法國政府對農業(yè)教育和科研的公共投資為18.6億歐元，主要包括農業(yè)技術教育、農業(yè)研究和技術支持、就業(yè)前學徒培訓和就業(yè)后繼續(xù)培訓等。意大利實行以政府領導為主的農業(yè)科研、生產(chǎn)、咨詢、推廣一體化的農業(yè)技術推廣體系。并以法律形式固定農業(yè)技術推廣員的培訓費和劃撥農業(yè)技術推廣人員用于推廣的經(jīng)費，并為推廣人員增設年度獎金。英國實行國家和地方協(xié)作推廣的管理體系。并通過立法，運用法律的效力促進農業(yè)技術推廣，其基本內容包括農業(yè)咨詢推廣的范疇、技術規(guī)范和獎勵方法等。丹麥政府非常重視農業(yè)科學技術，把農業(yè)研究與開發(fā)看作是發(fā)展農業(yè)的先決條件，建立了完整的教育、科研、試驗與咨詢以及科學技術的推廣服務體系。農業(yè)部用于農業(yè)研究的公共資金占農業(yè)部預算的比例高達65%.歐盟運用銀行信貸手段，向農民提供大量優(yōu)惠貸款，農業(yè)貸款利率比較低，銀行的利息差額由財政負責補貼。如法國農業(yè)信貸銀行和地區(qū)農業(yè)互助信貸銀行是面向農業(yè)的專業(yè)金融機構，農業(yè)貸款利率大約是非農業(yè)貸款利率的50%，利差由國家財政負責貼息，補貼金額隨貸款的增加而不斷上升。

　　第四，扶持農業(yè)合作組織的發(fā)展。法國政府對服務于農民的合作社，給予25%的投資補貼。 法國、荷蘭和丹麥政府參與合作社的教育和培訓，每年都通過農業(yè)合作院系培養(yǎng)大批農業(yè)合作社經(jīng)濟管理人員。

　　歐盟共同農業(yè)政策對農業(yè)發(fā)展的重視，使歐盟已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化和工農的融合。歐盟通過的《2000年議程》，突出強調了農業(yè)發(fā)展的多功能性和可持續(xù)性，財政支持重心從農業(yè)經(jīng)濟的增長開始轉向農業(yè)發(fā)展的多功能性，食品安全、農村發(fā)展和環(huán)境保護放在優(yōu)先地位，使農業(yè)、農村、環(huán)境協(xié)調一致，共同發(fā)展。

　　（三）日本第一，對農業(yè)基礎設施、農田基本水利建設項目和土地改良的投入。農業(yè)基礎設施建設主要 包括農地的建設、為適應農業(yè)機械化的農村道路的建設和網(wǎng)絡化、為避免工業(yè)污染保證農產(chǎn)品高品質的農業(yè)新水源開辟、水環(huán)境治理等。對于大型的水利建設骨干工程，由政府直接投資興建。政府對農田水利建設項目投資，依照工程性質和規(guī)模大小，由國家、地方政府和農民共同負擔，以國家和地方政府負擔為主。只要經(jīng)過一定審批程序并達到一定標準，中央財政即會承擔其全部投資的50%左右，都道府縣財政和市町村財政還要分別承擔25%和15%，農戶自身僅負擔剩余的一小部分，對農業(yè)的穩(wěn)定高產(chǎn)起到了重要的保障作用。在購置農業(yè)機械、建造農用設施方面的費用，與農田水利基本建設補貼極為相似，50%可從中央財政得到補貼，25%可從都道府縣財政得到補貼，其余25%從接受國家補貼的金融機構得到貸款；土地改良包括排水灌溉、土地平整、耕地區(qū)劃擴大、土地開墾等基本建設，其所需經(jīng)費的95%由中央政府和地方政府資助。

　　第二，加大對農業(yè)科技服務支出國家預算。日本實行的主要是政府統(tǒng)一組織和指導的農業(yè)技 術推廣體系，無論是中央還是地方在組織上已經(jīng)達到了相當完善的程度。日本農業(yè)科技推廣體系的主管機構是農業(yè)水產(chǎn)省、農蠶園藝普及部，主要負責制定農業(yè)科技推廣工作的相關制度，并組織、協(xié)調和指導推廣工作，培訓推廣人員等。同時，把全國分為9個區(qū)，在每個區(qū)設立地方農政局，負責監(jiān)督和指導都道府縣的農業(yè)技術推廣工作及發(fā)放推廣經(jīng)費。2000年前后，日本政府和地方政府的農業(yè)科研經(jīng)費占農業(yè)國內生產(chǎn)總值的2.2%左右，日本農業(yè)的成功很大程度上歸因于政府對農業(yè)科學技術開發(fā)和普及的重視。

　　四、國外財政支農政策的啟示與借鑒

　　由于農業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè)，國際上運用政府投資、價格保護、財政補貼等方式支持農業(yè)生產(chǎn)、保障農民收益的成功經(jīng)驗，對我國財政支農政策有許多啟示和借鑒。我國必須按照WTO《農業(yè)協(xié)議》允許的框架對財政農業(yè)支出政策進行調整，以保證我國財政支農政策目標的實施，實現(xiàn)農業(yè)持續(xù)發(fā)展，進而促進農民收入的不斷提升。

　�。ㄒ唬﹫猿重斦�資金的導向功能從對各國財政農業(yè)政策分析中可以看到，政府一系列農業(yè)財政政策改革都朝著發(fā)揮市場機制的方向進行。政府遵守市場機制的規(guī)律，彌補市場機制的不足，為市場的有效運行創(chuàng)造激勵機制。由于農業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè)，政府對農業(yè)的支持是很自然的，美、歐盟、日農業(yè)財政支出政策的實施體現(xiàn)了財政支農方式應當是有利于而不是阻礙經(jīng)濟主體市場行為的作用，完善政府與市場的相互補充關系是二者共同擁有的演進邏輯。

　　中國政府應發(fā)揮財政資金導向功能，選擇合適的支農政策培育和加強農業(yè)市場體系的成長，在提供農業(yè)基礎設施、農業(yè)科研、信息與教育等農村公共品環(huán)境的基礎上，充分利用宏觀調控政策手段積極引導和推動農業(yè)生產(chǎn)結構、產(chǎn)品結構和生產(chǎn)區(qū)域結構和生態(tài)環(huán)境的調整和優(yōu)化，重點培養(yǎng)農業(yè)的市場主體和農民市場意識、風險意識，通過建立和扶持農民合作組織為農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和農工一體化的演進提供市場協(xié)調機制，在發(fā)揮市場機制對農業(yè)資源初次分配的過程中，政府對市場失靈的地方施以適當?shù)母深A和補充，以此來影響農民而不能替代和阻礙市場的成長，并對農業(yè)施以適度的政策保護。

　�。ǘ�）通過立法手段實現(xiàn)政策目標發(fā)達國家農業(yè)財政政策目標和實現(xiàn)政策目標的措施，一般都通過立法形式確定下來，較少依靠行政命令。法律法規(guī)對政策目標、預算支出規(guī)模、政府執(zhí)行機構的職責范圍均作出明確規(guī)定，行政機構只能在授權的職責范圍內進行調整。保證了農業(yè)財政支出政策的穩(wěn)定性和公開性，降低了政策制定的隨意性，政策可操作性強，政策效應比較明顯。美國、歐盟、日本等都依據(jù)經(jīng)濟、政治和國際貿易環(huán)境的變動而不斷調整農業(yè)法，先后制定頒布了各個時期的農業(yè)法。

　　1993年我國建立《農業(yè)法》以來，從總體來看農業(yè)政策缺乏法律基礎，農業(yè)立法還非常薄弱，涉農的相關規(guī)定更多的是以文件、條例等形式發(fā)布，許多涉農政策政出多門，缺乏系統(tǒng)性和連貫性，甚至相互矛盾，大大減少了政策應有的效能。更為嚴重的是，不管以何種形式出臺的政策大都只有指導意義，可操作性差。我國應以《農業(yè)法》為依托，在農業(yè)政策目標指引下建立完備的法規(guī)體系，將合理的政策內化為法律制度，將各級政府支出職責、財政農業(yè)投入的項目、份額、投向、使用原則、資金來源納入法律規(guī)范，用健全的立法手段在制度源頭上保持政策的持續(xù)性和連貫性。

　　（三）在WTO框架約束下調整農業(yè)財政支出政策在烏拉圭回合農業(yè)協(xié)議框架下，各成員國都充分合理地利用WTO規(guī)則，積極調整本國農業(yè)財政支出政策，近十年來，美國、歐盟、日本的農業(yè)財政支持政策一個顯著變化趨勢是各國在減少了對農產(chǎn)品的價格保護同時，加大對政府一般性服務和生產(chǎn)者直接補貼的投入，逐步實現(xiàn)由黃箱向綠箱政策轉變。

　　我國人多地少、人均農業(yè)資源匱乏、農戶生產(chǎn)規(guī)模較小、農業(yè)基礎設施薄弱、，應該借鑒多國財政支農政策經(jīng)驗，建立一套適應WTO組織規(guī)則的農業(yè)財政支出政策體系。首先，加大綠箱支農總量，調整綠箱支農結構�！掇r業(yè)協(xié)議》規(guī)定的12項綠箱政策措施目前我國只使用了6項，在市場營銷服務、收入保險和收入安全網(wǎng)計劃、生產(chǎn)者退休計劃、資源停用計劃和投資援助計劃上還是空白。今后在政策設計上應切實加強政府一般性服務，加大對與農業(yè)生產(chǎn)力密切相關的農業(yè)基礎設施、農村公共設施、農業(yè)科研與技術推廣、農業(yè)培訓、農產(chǎn)品質量檢測、農業(yè)結構調整、環(huán)境保護、農業(yè)市場信息服務體系建設的財政投入。增設市場營銷服務、農作物保險以及對農業(yè)結構調整援助補貼，以增加農民收入、提高農業(yè)綜合生產(chǎn)力、促進農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。其次，建立有效的黃箱政策。世貿組織將我國定在發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間，農業(yè)綜合支持總量（AMS）不超過種植業(yè)和畜牧業(yè)總產(chǎn)值的8.5%，現(xiàn)階段我國黃箱政策的支持水平不足1%（用綜合支持量AMS衡量），遠遠低于8.5%的承諾，應該從我國實際出發(fā)，用足用好黃箱措施，完善對糧食等重要農產(chǎn)品的價格保護政策，建立富有彈性的糧食直接補貼政策。

　　（四）財政支農政策目標、手段不斷演變從考察其他國家的政策經(jīng)驗可知，當本國農業(yè)生產(chǎn)供給能力尚不能滿足本國對農產(chǎn)品的需求時，政策目標以增加農產(chǎn)品產(chǎn)量為中心，突出糧食安全地位，財政支持農業(yè)重點主要包括投資農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的水利、交通、電力、教育、科研以及科技推廣等，以提高本國農產(chǎn)品的生產(chǎn)能力并相應增加農民收入；政策手段的中心為支持生產(chǎn)領域，并采取最低保證價格措施，穩(wěn)定農業(yè)生產(chǎn)。隨著農產(chǎn)品生產(chǎn)過剩，如何穩(wěn)定提高農業(yè)生產(chǎn)者收入水平，縮小農業(yè)人口與非農業(yè)人口的收入差距就凸顯出來，政策目標以增加農民收入和提高長效性的農業(yè)生產(chǎn)能力為主，兼顧保護環(huán)境。調節(jié)和優(yōu)化農業(yè)生產(chǎn)結構、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、提升農業(yè)現(xiàn)代化水平及維持農業(yè)資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境成為政府十分重視的問題，政策手段從農業(yè)生產(chǎn)領域向農產(chǎn)品流通甚至加工領域延伸，資金注入的規(guī)模越來越大，注重運用投資、貼息、補貼、債券等多種政策工具發(fā)揮財政支農的引導機制，提高財政支農效率。

　�。ㄎ澹┲苯友a貼與保護性收購并用，發(fā)揮政策整體效能從美國、歐盟等主要成員國的經(jīng)驗看，隨著WTO《農業(yè)協(xié)議》約束力的加強和市場化進程推進，農業(yè)保護和發(fā)展由價格支持轉向收入支持、由間接補貼轉向直接補貼政策的趨勢更加明顯，但價格支持這一保護手段并沒有徹底取消，價格干預仍然是各國穩(wěn)定農產(chǎn)品供給的財政支出政策手段。美國2002年新農業(yè)法中有關農業(yè)補貼方式主要采取“黃箱”措施，構建了以收入支持為目標、以價格支持為核心的農業(yè)補貼三大支柱，即貸款差價補貼、固定直接補貼和反周期補貼；歐盟2002年農業(yè)政策改革雖然降低了價格保護的水平，仍然保留原來的價格政策。

　　我國人多地少，耕地資源短缺嚴重，面對我國小農生產(chǎn)和糧食市場發(fā)育不足的現(xiàn)實，考慮到我國糧食需求缺乏彈性的特點，財政農業(yè)支出政策設計上不能缺少價格保護這一職能，不能簡單的以直接補貼代替保護價收購政策。保護價雖然屬于黃箱政策，卻能夠直接、快速、明顯地穩(wěn)定農產(chǎn)品供給，通過保持農產(chǎn)品價格穩(wěn)定來穩(wěn)定農產(chǎn)品供給，維護被保護農產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，又能適當增加農民收入價格支持，目前我國黃箱政策的支持水平不足1%，遠遠低于8.5%的承諾空間。在出現(xiàn)糧食生產(chǎn)過剩時，糧食價格的下降便會抵消直接補貼帶給農民收入增長的部分，調動不了農民種糧積極性，無法維持糧食等重要農產(chǎn)品的適當產(chǎn)量；尤其在受到財力制約而直接補貼不能進一步增加的條件下，其邊際效應遞減特征難以形成刺激農民種糧積極性的長效機制。現(xiàn)實做法是應借鑒國外的價格保護政策經(jīng)驗，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段，建立重要農產(chǎn)品的保護性收購與直接收入支付相結合的農業(yè)補貼體系，發(fā)揮政策整體效能。調整保護價政策的具體實施辦法和兩種補貼的資金比例，既保護糧食等重要農產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，又適當增加農民收入。

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