公共風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)是現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)，政府的使命就是盡力防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)，使其最小化，避免成為公共危機(jī)。公共財(cái)政是防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線，也是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的一個(gè)必不可少的手段。構(gòu)建公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，重要的也許不在于能否馬上建成，而是現(xiàn)在就需要考慮，并列入行動(dòng)計(jì)劃。

　　公共風(fēng)險(xiǎn)與公共危機(jī)是現(xiàn)代社會(huì)的常態(tài)，政府的使命就是盡力防范和化解經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革和發(fā)展過(guò)程中的公共風(fēng)險(xiǎn)，使其最小化，避免使公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成為公共危機(jī)。但由于公共風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性特征，總是會(huì)有一些公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，即變?yōu)楣�共危機(jī)。因此，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，需要有兩手準(zhǔn)備：一是監(jiān)測(cè)、防范和化解不斷產(chǎn)生的公共風(fēng)險(xiǎn)；二是一旦公共風(fēng)險(xiǎn)變成了公共危機(jī)，突發(fā)事件來(lái)臨時(shí)政府如何去沉著應(yīng)對(duì)。

　　公共財(cái)政是防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線，也是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的一個(gè)必不可少的手段。從過(guò)去我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各種公共危機(jī)一旦來(lái)臨，財(cái)政總是難以置身事外的。在這次“非典”危機(jī)中，公共財(cái)政發(fā)揮了積極作用。而現(xiàn)實(shí)中顯露出來(lái)的公共風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)刻提醒我們，不斷向我們發(fā)出警告，是到了該關(guān)注構(gòu)建公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的時(shí)候了。

　　構(gòu)建公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，難以一蹴而就。重要的也許不在于能否馬上建成，而是現(xiàn)在就需要我們考慮，并列入我們的行動(dòng)計(jì)劃。

　　理論設(shè)計(jì)

　　從理論設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制包括如下內(nèi)容：

　　1. 目標(biāo)系統(tǒng)�？偟哪繕�(biāo)是盡快地化解危機(jī)和結(jié)束危機(jī)。但針對(duì)不同公共危機(jī)來(lái)說(shuō)，其具體的目標(biāo)是不同的，因而存在多個(gè)目標(biāo)，構(gòu)成目標(biāo)系統(tǒng)。公共危機(jī)分為三大類：一類是結(jié)構(gòu)良性危機(jī)，如不可抗拒的自然災(zāi)害、流行性疫病等等，社會(huì)成員之間有共同利益，有利于形成社會(huì)凝集力，共渡難關(guān)。一類是結(jié)構(gòu)不良性危機(jī)，如各種暴力沖突，恐怖活動(dòng)、社會(huì)騷亂等，社會(huì)成員之間缺乏共同利益，難以通過(guò)形成共識(shí)來(lái)克服危機(jī)。再一類是介于兩者之間的危機(jī)，如金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，社會(huì)成員的共同利益是不確定的，存在向前兩類危機(jī)轉(zhuǎn)化的可能，視不同的條件而定。面對(duì)三類不同的危機(jī)，設(shè)定的具體目標(biāo)也應(yīng)該是不同的。

　　2. 公共財(cái)政應(yīng)急決策系統(tǒng)。主要解決在危機(jī)狀態(tài)下財(cái)政權(quán)力的界定問(wèn)題，如立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門的授權(quán)和國(guó)務(wù)院對(duì)財(cái)政部的授權(quán)等。如調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，平時(shí)狀態(tài)歸立法機(jī)構(gòu)，緊急狀態(tài)下應(yīng)該授予行政部門。而在行政系統(tǒng)內(nèi)部，危機(jī)狀態(tài)下的財(cái)政權(quán)力無(wú)論是縱向還是橫向的都應(yīng)趨向集中。

　　3. 公共財(cái)政應(yīng)急動(dòng)員系統(tǒng)。在危機(jī)狀態(tài)可用的公共財(cái)政手段或工具，針對(duì)不同的危機(jī)或根據(jù)不同的目標(biāo)選擇不同的工具，并做不同的使用。一般地說(shuō)，可供選擇的應(yīng)急工具有以下10種：預(yù)備費(fèi)。依據(jù)緊急狀態(tài)下的權(quán)力動(dòng)用。稅費(fèi)。依據(jù)不同性質(zhì)的危機(jī)實(shí)行緊急減稅（費(fèi)）或增稅。內(nèi)債。緊急增發(fā)內(nèi)債，以應(yīng)付突發(fā)性支出。轉(zhuǎn)移支付。緊急狀態(tài)下的轉(zhuǎn)移支付是全方位的，例如中央向地方轉(zhuǎn)移；地方向中央轉(zhuǎn)移；地區(qū)之間橫向轉(zhuǎn)移；政府向居民轉(zhuǎn)移。征用。主要針對(duì)實(shí)物，如征用土地、房產(chǎn)、人員等。政府資產(chǎn)。動(dòng)用政府資產(chǎn)，如拍賣、抵押、租讓等。透支。向中央銀行借款。擔(dān)保。外匯儲(chǔ)備。外債。向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款。

　　除了動(dòng)用預(yù)備費(fèi)以外，使用其他的應(yīng)急工具都意味著調(diào)整預(yù)算。在抗擊“非典”過(guò)程中，財(cái)政部就選擇使用了預(yù)備費(fèi)、稅費(fèi)、轉(zhuǎn)移支付等應(yīng)急工具，取得了良好效果。

　　4. 公共財(cái)政應(yīng)急反饋系統(tǒng)。對(duì)公共危機(jī)狀態(tài)及其變化過(guò)程中的政府收支進(jìn)行及時(shí)的監(jiān)測(cè)、分析和反饋，包括政府資金流動(dòng)過(guò)程；企業(yè)、單位和居民等各行為主體的反應(yīng)；政府救助的效果；政府財(cái)政行為的社會(huì)評(píng)價(jià)等等。針對(duì)不同的公共危機(jī)，需要監(jiān)測(cè)、分析和反饋的對(duì)象是不一樣的，如面對(duì)社會(huì)危機(jī)，社會(huì)各方的反應(yīng)和評(píng)價(jià)是主要的監(jiān)測(cè)分析對(duì)象，而對(duì)金融危機(jī)，則主要監(jiān)測(cè)和分析居民心理和主要經(jīng)濟(jì)參數(shù)的變化。情況不同，財(cái)政應(yīng)急反饋系統(tǒng)的運(yùn)行方式也是不同的。

　　近期對(duì)策

　　在近期，可以著手考慮以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

　　1.增強(qiáng)預(yù)備費(fèi)的穩(wěn)定功能。

　　預(yù)備費(fèi)是最常規(guī)的應(yīng)急手段，尤其對(duì)數(shù)額不大的突發(fā)性支出，一般動(dòng)用預(yù)備費(fèi)即可解決。在公共危機(jī)的初始階段，預(yù)備費(fèi)是首位的應(yīng)急手段，只有當(dāng)危急狀態(tài)超出了預(yù)備費(fèi)的能力時(shí)才需要?jiǎng)佑闷渌�的�?yīng)急手段。在某種意義上說(shuō)，預(yù)備費(fèi)這個(gè)應(yīng)急手段的強(qiáng)弱決定了是否需要啟用其他應(yīng)急手段，以及其他應(yīng)急手段啟用的時(shí)間。在預(yù)備費(fèi)很少的情況下，可能一有風(fēng)吹草動(dòng)就需要全面調(diào)整預(yù)算，這不利于財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定，而且由此帶來(lái)的操作成本也很高。因此，我們建議強(qiáng)化預(yù)備費(fèi)的功能。

　　一是在《預(yù)算法》修改以前，按照法律規(guī)定的上限提取預(yù)備費(fèi)，而不論預(yù)算是赤字還是盈余。二是對(duì)預(yù)備費(fèi)實(shí)行基金式管理。每年安排的預(yù)備費(fèi)，在當(dāng)年沒(méi)有突發(fā)性支出的情況下，或者用于突發(fā)性支出后的余額，不得用于其他預(yù)算開支，應(yīng)進(jìn)入預(yù)備費(fèi)基金。在性質(zhì)上，預(yù)備費(fèi)基金屬于風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，與銀行的準(zhǔn)備金功能類似。三是擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)基金的來(lái)源，如預(yù)算盈余、預(yù)算超收收入，原則上應(yīng)進(jìn)入預(yù)備費(fèi)基金，不應(yīng)用于追加其他的預(yù)算支出。

　　2.建立應(yīng)急預(yù)算。

　　換句話說(shuō)，就是建立財(cái)政的應(yīng)急計(jì)劃。其內(nèi)容是公共危機(jī)狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來(lái)源。應(yīng)急預(yù)算的編制應(yīng)建立在深入分析和謹(jǐn)慎評(píng)估未來(lái)一個(gè)時(shí)期可能的突發(fā)性支出基礎(chǔ)上。應(yīng)急預(yù)算在性質(zhì)上屬于預(yù)案，不是在公共危機(jī)到來(lái)的時(shí)候才編制，在形式上也屬于滾動(dòng)預(yù)算，每年編制，滾動(dòng)修改。平時(shí)所說(shuō)的滾動(dòng)預(yù)算主要側(cè)重于支出項(xiàng)目的連續(xù)性和年度之間的銜接。而應(yīng)急預(yù)算偏重于可能的公共危機(jī)狀態(tài)下的特殊安排。其實(shí)，兩者可以結(jié)合起來(lái)，按照兩種情形（平常狀態(tài)和危機(jī)狀態(tài)）來(lái)編制預(yù)算即可。也就是兩手準(zhǔn)備、兩套方案，出現(xiàn)不同的情況，執(zhí)行不同的計(jì)劃。因此，也可以說(shuō)，建立應(yīng)急預(yù)算是滾動(dòng)預(yù)算的進(jìn)一步完善。

　　3. 實(shí)施程序化管理。

　　這分為兩個(gè)層次：一是指目標(biāo)——決策——執(zhí)行（動(dòng)員）——反饋——修正目標(biāo)。這是財(cái)政運(yùn)行在空間上的程序化管理。在任何一個(gè)時(shí)間段內(nèi)，財(cái)政運(yùn)行都應(yīng)處于這樣一個(gè)不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。在危機(jī)狀態(tài)下（特定時(shí)間段）不過(guò)是加入了一些新的要求和內(nèi)容，這個(gè)循環(huán)的程序不會(huì)改變。對(duì)財(cái)政整體來(lái)說(shuō)是如此，對(duì)財(cái)政的某一個(gè)局部或某一個(gè)方面來(lái)說(shuō)也應(yīng)是如此。二是指預(yù)備（平常）——危機(jī)——結(jié)束（平常）。這是財(cái)政運(yùn)行在時(shí)間上的程序化管理。在任何一個(gè)空間范圍內(nèi)，財(cái)政運(yùn)行都是處于這樣一個(gè)不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。這是一個(gè)客觀存在的程序化狀態(tài)，只是我們平時(shí)可能沒(méi)有意識(shí)到這一點(diǎn)，因而財(cái)政管理沒(méi)有遵循這種循環(huán)程序。在財(cái)政上建立第二層次的程序化管理，則意味著財(cái)政觀念的一種變化，也是財(cái)政運(yùn)作方式的一種變化。對(duì)于我們平時(shí)理解的財(cái)政運(yùn)行的所謂“正常狀態(tài)”，在時(shí)間上的程序化管理中，則只是一個(gè)“預(yù)備階段”而已，不是永恒的，而“危機(jī)階段”也不再是偶然的，而是必然的或必經(jīng)的一個(gè)階段。因此，所謂的財(cái)政正常狀態(tài)，應(yīng)該是包含危機(jī)狀態(tài)的一個(gè)循環(huán)或周期。按照這種認(rèn)識(shí)，財(cái)政管理就要轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政的周期管理或者時(shí)間上的程序化管理。稍微具體一點(diǎn)說(shuō)，財(cái)政在時(shí)間上的程序化管理包括如下內(nèi)容：

　　（1）預(yù)備階段（平常狀態(tài)）

　　之所以把財(cái)政運(yùn)行的平常狀態(tài)視為危機(jī)狀態(tài)的預(yù)備階段，旨在推遲危機(jī)狀態(tài)的到來(lái)，或使危機(jī)狀態(tài)變得平緩，從而延長(zhǎng)平常狀態(tài)。因此，在這一個(gè)階段的任務(wù)是探測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的公共風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)財(cái)政構(gòu)成突發(fā)性支出的壓力（亦即財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)），及時(shí)化解公共風(fēng)險(xiǎn)，防止風(fēng)險(xiǎn)累積而轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)。從這個(gè)角度來(lái)看，監(jiān)測(cè)、分析公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是公共財(cái)政管理的日常工作內(nèi)容。

　　（2）啟動(dòng)階段（危機(jī)狀態(tài)）

　　財(cái)政一旦面臨公共危機(jī)，也就意味著財(cái)政運(yùn)行進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)。此時(shí)，公共財(cái)政應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。此階段的任務(wù)是選擇合適的財(cái)政應(yīng)急工具及時(shí)地化解危機(jī)，盡可能縮短危機(jī)狀態(tài)。根據(jù)危機(jī)的起因、性質(zhì)和結(jié)構(gòu)（如利害相關(guān)者的多寡、單一性或復(fù)合性等）、可控性（如避免升級(jí)的可能性）等因素，將財(cái)政應(yīng)急工具進(jìn)行排隊(duì)，選擇最合適的財(cái)政應(yīng)急工具進(jìn)行干預(yù)。

　　（3） 結(jié)束階段（平常狀態(tài)）

　　一旦危機(jī)過(guò)去，政府便可宣告公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的部分系統(tǒng)（如應(yīng)急決策系統(tǒng)、應(yīng)急動(dòng)員系統(tǒng)）自動(dòng)解除，宣布應(yīng)急政策和措施停止實(shí)施。此時(shí)意味著財(cái)政管理程序進(jìn)入預(yù)備階段，主要任務(wù)是日常的信息收集、處理、加工、分析，同時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，作好下一輪的化解公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)的準(zhǔn)備工作。

　　長(zhǎng)期措施

　　長(zhǎng)期措施主要是指眼前一下子還做不了的事情，卻是一些治本的東西，或者說(shuō)是一些基礎(chǔ)性的工作。我們認(rèn)為，建立公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制不是形式上的一套東西，實(shí)質(zhì)是公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)能力的增強(qiáng)。這種應(yīng)急能力不完全是財(cái)力多少的問(wèn)題，還包括認(rèn)知能力、管理能力以及相應(yīng)的制度建設(shè)等方面。具體而言，可以考慮以下幾點(diǎn)：

　　1.更新觀念，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)。

　　觀念是我們各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)和前提。從財(cái)政發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)看，最重要的是要樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)，這是保持財(cái)政可持續(xù)性和穩(wěn)定性必不可少的。從財(cái)政管理的角度分析，最重要的是風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)管理不是獨(dú)立的，它蘊(yùn)含于財(cái)政運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程及其各個(gè)環(huán)節(jié)。因此，風(fēng)險(xiǎn)管理意味著整個(gè)財(cái)政管理模式的轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)，財(cái)政管理要以防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

　　2.逐步建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架。

　　這就是說(shuō)，今后要逐步打破“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”，在各級(jí)財(cái)政之間、在政府各個(gè)部門之間、在政府與企業(yè)、居民之間等等方面構(gòu)建一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架，明確各自的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，以減少道德風(fēng)險(xiǎn)和相互之間的依賴。對(duì)政府提供的各項(xiàng)擔(dān)保、政策承諾進(jìn)行事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以免政府因財(cái)政能力而導(dǎo)致言行不一，損害政府的公信力。

　　3.納入法治化軌道。

　　公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)必須納入法治化的軌道。應(yīng)急機(jī)制自然是突破常規(guī)，但這不等于不要“規(guī)矩”，而是在危機(jī)狀態(tài)下建立一種新的“規(guī)矩”，對(duì)各個(gè)法律主體在公共財(cái)政方面的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)做出新的規(guī)定。這樣，一方面可提高應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制實(shí)施的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，提高約束力，另一方面，與其他法律相銜接，避免操作中的法律障礙。

　　我國(guó)應(yīng)在總結(jié)國(guó)外緊急狀態(tài)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在《憲法》中明確規(guī)定緊急狀態(tài)制度，或者是制定統(tǒng)一的《公共危機(jī)法》，規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的政府應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，《預(yù)算法》或《財(cái)政基本法》應(yīng)對(duì)公共危機(jī)狀態(tài)下的預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行和監(jiān)督的各法律主體權(quán)限范圍作出規(guī)定，一旦發(fā)生突發(fā)事件即可啟動(dòng)，以避免不必要的法律障礙。