公共風(fēng)險與公共危機是現(xiàn)代社會的常態(tài)，政府的使命就是盡力防范和化解公共風(fēng)險，使其最小化，避免成為公共危機。公共財政是防范和化解公共風(fēng)險的最后一道防線，也是應(yīng)對公共危機的一個必不可少的手段。構(gòu)建公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，重要的也許不在于能否馬上建成，而是現(xiàn)在就需要考慮，并列入行動計劃。

　　公共風(fēng)險與公共危機是現(xiàn)代社會的常態(tài)，政府的使命就是盡力防范和化解經(jīng)濟、社會改革和發(fā)展過程中的公共風(fēng)險，使其最小化，避免使公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化成為公共危機。但由于公共風(fēng)險具有隱蔽性特征，總是會有一些公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實，即變?yōu)楣�共危機。因此，對政府來說，需要有兩手準(zhǔn)備：一是監(jiān)測、防范和化解不斷產(chǎn)生的公共風(fēng)險；二是一旦公共風(fēng)險變成了公共危機，突發(fā)事件來臨時政府如何去沉著應(yīng)對。

　　公共財政是防范和化解公共風(fēng)險的最后一道防線，也是應(yīng)對公共危機的一個必不可少的手段。從過去我國的經(jīng)驗來看，各種公共危機一旦來臨，財政總是難以置身事外的。在這次“非典”危機中，公共財政發(fā)揮了積極作用。而現(xiàn)實中顯露出來的公共風(fēng)險在時刻提醒我們，不斷向我們發(fā)出警告，是到了該關(guān)注構(gòu)建公共財政應(yīng)急機制的時候了。

　　構(gòu)建公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，難以一蹴而就。重要的也許不在于能否馬上建成，而是現(xiàn)在就需要我們考慮，并列入我們的行動計劃。

　　理論設(shè)計

　　從理論設(shè)計的角度來看，公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制包括如下內(nèi)容：

　　1. 目標(biāo)系統(tǒng)�？偟哪繕�(biāo)是盡快地化解危機和結(jié)束危機。但針對不同公共危機來說，其具體的目標(biāo)是不同的，因而存在多個目標(biāo)，構(gòu)成目標(biāo)系統(tǒng)。公共危機分為三大類：一類是結(jié)構(gòu)良性危機，如不可抗拒的自然災(zāi)害、流行性疫病等等，社會成員之間有共同利益，有利于形成社會凝集力，共渡難關(guān)。一類是結(jié)構(gòu)不良性危機，如各種暴力沖突，恐怖活動、社會騷亂等，社會成員之間缺乏共同利益，難以通過形成共識來克服危機。再一類是介于兩者之間的危機，如金融危機、經(jīng)濟危機等，社會成員的共同利益是不確定的，存在向前兩類危機轉(zhuǎn)化的可能，視不同的條件而定。面對三類不同的危機，設(shè)定的具體目標(biāo)也應(yīng)該是不同的。

　　2. 公共財政應(yīng)急決策系統(tǒng)。主要解決在危機狀態(tài)下財政權(quán)力的界定問題，如立法機構(gòu)對行政部門的授權(quán)和國務(wù)院對財政部的授權(quán)等。如調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，平時狀態(tài)歸立法機構(gòu)，緊急狀態(tài)下應(yīng)該授予行政部門。而在行政系統(tǒng)內(nèi)部，危機狀態(tài)下的財政權(quán)力無論是縱向還是橫向的都應(yīng)趨向集中。

　　3. 公共財政應(yīng)急動員系統(tǒng)。在危機狀態(tài)可用的公共財政手段或工具，針對不同的危機或根據(jù)不同的目標(biāo)選擇不同的工具，并做不同的使用。一般地說，可供選擇的應(yīng)急工具有以下10種：預(yù)備費。依據(jù)緊急狀態(tài)下的權(quán)力動用。稅費。依據(jù)不同性質(zhì)的危機實行緊急減稅（費）或增稅。內(nèi)債。緊急增發(fā)內(nèi)債，以應(yīng)付突發(fā)性支出。轉(zhuǎn)移支付。緊急狀態(tài)下的轉(zhuǎn)移支付是全方位的，例如中央向地方轉(zhuǎn)移；地方向中央轉(zhuǎn)移；地區(qū)之間橫向轉(zhuǎn)移；政府向居民轉(zhuǎn)移。征用。主要針對實物，如征用土地、房產(chǎn)、人員等。政府資產(chǎn)。動用政府資產(chǎn)，如拍賣、抵押、租讓等。透支。向中央銀行借款。擔(dān)保。外匯儲備。外債。向國際金融機構(gòu)借款。

　　除了動用預(yù)備費以外，使用其他的應(yīng)急工具都意味著調(diào)整預(yù)算。在抗擊“非典”過程中，財政部就選擇使用了預(yù)備費、稅費、轉(zhuǎn)移支付等應(yīng)急工具，取得了良好效果。

　　4. 公共財政應(yīng)急反饋系統(tǒng)。對公共危機狀態(tài)及其變化過程中的政府收支進行及時的監(jiān)測、分析和反饋，包括政府資金流動過程；企業(yè)、單位和居民等各行為主體的反應(yīng)；政府救助的效果；政府財政行為的社會評價等等。針對不同的公共危機，需要監(jiān)測、分析和反饋的對象是不一樣的，如面對社會危機，社會各方的反應(yīng)和評價是主要的監(jiān)測分析對象，而對金融危機，則主要監(jiān)測和分析居民心理和主要經(jīng)濟參數(shù)的變化。情況不同，財政應(yīng)急反饋系統(tǒng)的運行方式也是不同的。

　　近期對策

　　在近期，可以著手考慮以下幾個方面的問題：

　　1.增強預(yù)備費的穩(wěn)定功能。

　　預(yù)備費是最常規(guī)的應(yīng)急手段，尤其對數(shù)額不大的突發(fā)性支出，一般動用預(yù)備費即可解決。在公共危機的初始階段，預(yù)備費是首位的應(yīng)急手段，只有當(dāng)危急狀態(tài)超出了預(yù)備費的能力時才需要動用其他的應(yīng)急手段。在某種意義上說，預(yù)備費這個應(yīng)急手段的強弱決定了是否需要啟用其他應(yīng)急手段，以及其他應(yīng)急手段啟用的時間。在預(yù)備費很少的情況下，可能一有風(fēng)吹草動就需要全面調(diào)整預(yù)算，這不利于財政運行的穩(wěn)定，而且由此帶來的操作成本也很高。因此，我們建議強化預(yù)備費的功能。

　　一是在《預(yù)算法》修改以前，按照法律規(guī)定的上限提取預(yù)備費，而不論預(yù)算是赤字還是盈余。二是對預(yù)備費實行基金式管理。每年安排的預(yù)備費，在當(dāng)年沒有突發(fā)性支出的情況下，或者用于突發(fā)性支出后的余額，不得用于其他預(yù)算開支，應(yīng)進入預(yù)備費基金。在性質(zhì)上，預(yù)備費基金屬于風(fēng)險準(zhǔn)備金，與銀行的準(zhǔn)備金功能類似。三是擴大預(yù)備費基金的來源，如預(yù)算盈余、預(yù)算超收收入，原則上應(yīng)進入預(yù)備費基金，不應(yīng)用于追加其他的預(yù)算支出。

　　2.建立應(yīng)急預(yù)算。

　　換句話說，就是建立財政的應(yīng)急計劃。其內(nèi)容是公共危機狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來源。應(yīng)急預(yù)算的編制應(yīng)建立在深入分析和謹(jǐn)慎評估未來一個時期可能的突發(fā)性支出基礎(chǔ)上。應(yīng)急預(yù)算在性質(zhì)上屬于預(yù)案，不是在公共危機到來的時候才編制，在形式上也屬于滾動預(yù)算，每年編制，滾動修改。平時所說的滾動預(yù)算主要側(cè)重于支出項目的連續(xù)性和年度之間的銜接。而應(yīng)急預(yù)算偏重于可能的公共危機狀態(tài)下的特殊安排。其實，兩者可以結(jié)合起來，按照兩種情形（平常狀態(tài)和危機狀態(tài)）來編制預(yù)算即可。也就是兩手準(zhǔn)備、兩套方案，出現(xiàn)不同的情況，執(zhí)行不同的計劃。因此，也可以說，建立應(yīng)急預(yù)算是滾動預(yù)算的進一步完善。

　　3. 實施程序化管理。

　　這分為兩個層次：一是指目標(biāo)——決策——執(zhí)行（動員）——反饋——修正目標(biāo)。這是財政運行在空間上的程序化管理。在任何一個時間段內(nèi)，財政運行都應(yīng)處于這樣一個不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。在危機狀態(tài)下（特定時間段）不過是加入了一些新的要求和內(nèi)容，這個循環(huán)的程序不會改變。對財政整體來說是如此，對財政的某一個局部或某一個方面來說也應(yīng)是如此。二是指預(yù)備（平常）——危機——結(jié)束（平常）。這是財政運行在時間上的程序化管理。在任何一個空間范圍內(nèi)，財政運行都是處于這樣一個不斷循環(huán)的程序化狀態(tài)。這是一個客觀存在的程序化狀態(tài)，只是我們平時可能沒有意識到這一點，因而財政管理沒有遵循這種循環(huán)程序。在財政上建立第二層次的程序化管理，則意味著財政觀念的一種變化，也是財政運作方式的一種變化。對于我們平時理解的財政運行的所謂“正常狀態(tài)”，在時間上的程序化管理中，則只是一個“預(yù)備階段”而已，不是永恒的，而“危機階段”也不再是偶然的，而是必然的或必經(jīng)的一個階段。因此，所謂的財政正常狀態(tài)，應(yīng)該是包含危機狀態(tài)的一個循環(huán)或周期。按照這種認(rèn)識，財政管理就要轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦�的周期管理或者時間上的程序化管理。稍微具體一點說，財政在時間上的程序化管理包括如下內(nèi)容：

　　（1）預(yù)備階段（平常狀態(tài)）

　　之所以把財政運行的平常狀態(tài)視為危機狀態(tài)的預(yù)備階段，旨在推遲危機狀態(tài)的到來，或使危機狀態(tài)變得平緩，從而延長平常狀態(tài)。因此，在這一個階段的任務(wù)是探測經(jīng)濟社會發(fā)展中的公共風(fēng)險和對財政構(gòu)成突發(fā)性支出的壓力（亦即財政風(fēng)險），及時化解公共風(fēng)險，防止風(fēng)險累積而轉(zhuǎn)化為公共危機。從這個角度來看，監(jiān)測、分析公共風(fēng)險和財政風(fēng)險是公共財政管理的日常工作內(nèi)容。

　　（2）啟動階段（危機狀態(tài)）

　　財政一旦面臨公共危機，也就意味著財政運行進入危機狀態(tài)。此時，公共財政應(yīng)及時啟動應(yīng)急反應(yīng)機制。此階段的任務(wù)是選擇合適的財政應(yīng)急工具及時地化解危機，盡可能縮短危機狀態(tài)。根據(jù)危機的起因、性質(zhì)和結(jié)構(gòu)（如利害相關(guān)者的多寡、單一性或復(fù)合性等）、可控性（如避免升級的可能性）等因素，將財政應(yīng)急工具進行排隊，選擇最合適的財政應(yīng)急工具進行干預(yù)。

　　（3） 結(jié)束階段（平常狀態(tài)）

　　一旦危機過去，政府便可宣告公共財政應(yīng)急機制的部分系統(tǒng)（如應(yīng)急決策系統(tǒng)、應(yīng)急動員系統(tǒng)）自動解除，宣布應(yīng)急政策和措施停止實施。此時意味著財政管理程序進入預(yù)備階段，主要任務(wù)是日常的信息收集、處理、加工、分析，同時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，作好下一輪的化解公共風(fēng)險和公共危機的準(zhǔn)備工作。

　　長期措施

　　長期措施主要是指眼前一下子還做不了的事情，卻是一些治本的東西，或者說是一些基礎(chǔ)性的工作。我們認(rèn)為，建立公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制不是形式上的一套東西，實質(zhì)是公共財政的應(yīng)急反應(yīng)能力的增強。這種應(yīng)急能力不完全是財力多少的問題，還包括認(rèn)知能力、管理能力以及相應(yīng)的制度建設(shè)等方面。具體而言，可以考慮以下幾點：

　　1.更新觀念，樹立風(fēng)險意識和憂患意識。

　　觀念是我們各項工作的基礎(chǔ)和前提。從財政發(fā)展戰(zhàn)略來看，最重要的是要樹立風(fēng)險意識和憂患意識，這是保持財政可持續(xù)性和穩(wěn)定性必不可少的。從財政管理的角度分析，最重要的是風(fēng)險管理。風(fēng)險管理不是獨立的，它蘊含于財政運行的整個過程及其各個環(huán)節(jié)。因此，風(fēng)險管理意味著整個財政管理模式的轉(zhuǎn)變，也就是說，財政管理要以防范和化解公共風(fēng)險和財政風(fēng)險為出發(fā)點和歸宿。

　　2.逐步建立風(fēng)險分擔(dān)的制度框架。

　　這就是說，今后要逐步打破“風(fēng)險大鍋飯”，在各級財政之間、在政府各個部門之間、在政府與企業(yè)、居民之間等等方面構(gòu)建一個風(fēng)險分擔(dān)的制度框架，明確各自的風(fēng)險責(zé)任，以減少道德風(fēng)險和相互之間的依賴。對政府提供的各項擔(dān)保、政策承諾進行事前的風(fēng)險評估，以免政府因財政能力而導(dǎo)致言行不一，損害政府的公信力。

　　3.納入法治化軌道。

　　公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制的啟動必須納入法治化的軌道。應(yīng)急機制自然是突破常規(guī)，但這不等于不要“規(guī)矩”，而是在危機狀態(tài)下建立一種新的“規(guī)矩”，對各個法律主體在公共財政方面的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)做出新的規(guī)定。這樣，一方面可提高應(yīng)急反應(yīng)機制實施的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，提高約束力，另一方面，與其他法律相銜接，避免操作中的法律障礙。

　　我國應(yīng)在總結(jié)國外緊急狀態(tài)立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在《憲法》中明確規(guī)定緊急狀態(tài)制度，或者是制定統(tǒng)一的《公共危機法》，規(guī)定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的政府應(yīng)急機構(gòu)和應(yīng)急機制。在此基礎(chǔ)上，《預(yù)算法》或《財政基本法》應(yīng)對公共危機狀態(tài)下的預(yù)算調(diào)整、執(zhí)行和監(jiān)督的各法律主體權(quán)限范圍作出規(guī)定，一旦發(fā)生突發(fā)事件即可啟動，以避免不必要的法律障礙。