摘　要：高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)，是公共財(cái)政體制下政府管理公共支出的符合市場經(jīng)濟(jì)國家慣例的間接監(jiān)督管理方式和手段，是提高高等教育財(cái)政支出效率、合理配置高等教育資源、保障高等教育目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效途徑。本文以受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論和“3E”原則為基礎(chǔ)，針對目前我國高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作中存在的問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)對策。

　　關(guān)鍵詞：高等教育；支出績效；對策分析

　　高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系的核心，就是要求高等教育財(cái)政支出逐步融入市場經(jīng)濟(jì)國家慣例的間接監(jiān)督管理方式和手段，使高校能夠按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的一些管理理念，像企業(yè)財(cái)務(wù)計(jì)劃一樣，對高校的財(cái)政資金支出進(jìn)行合理規(guī)劃和控制，強(qiáng)化支出效益觀念和責(zé)任意識，提高支出效率，合理配置高等教育財(cái)政資源，從而提高高校管理效率及與市場的協(xié)調(diào)能力，保障高等教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　一、高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的理論基礎(chǔ)和原則

　　目前，我國高等教育財(cái)政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向，政府部門的著重點(diǎn)在于每年教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的增長量和增長速度；在教育財(cái)政資金分配方面，一定程度上是通過財(cái)政部門與經(jīng)費(fèi)申請學(xué)校之間的“討價(jià)還價(jià)”來進(jìn)行的。這樣做，一方面難以避免經(jīng)驗(yàn)決策、關(guān)系決策的色彩，難以保障財(cái)政資金分配的科學(xué)性和合理性；另一方面在客觀上造成了許多部門和地區(qū)高校年復(fù)一年地進(jìn)行教育資金爭奪戰(zhàn)，而對教育投資責(zé)任和教育支出績效不夠重視。另外許多高校在申請教育經(jīng)費(fèi)時很大程度上存在著不顧國家財(cái)力可能性，盲目制定發(fā)展計(jì)劃的傾向，盡最大可能性向財(cái)政申請經(jīng)費(fèi)，財(cái)政給多少花多少。許多高校在財(cái)政資金使用過程中也存在不計(jì)成本、不講效益等問題。這種在教育財(cái)政資金撥付和使用上的權(quán)責(zé)脫節(jié)、責(zé)任不明等問題的存在，導(dǎo)致了有限財(cái)政資金比較嚴(yán)重的浪費(fèi)。由以上問題可以看出，我國高等教育財(cái)政支出的績效狀況不能不令人擔(dān)憂，這些問題的存在要求我們必須對高等教育支出進(jìn)行績效評價(jià)。

　　20世紀(jì)80年代以來，西方國家從政府支出績效評價(jià)實(shí)踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟(jì)性（Economy），是指在財(cái)政支出管理中建立有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先安排機(jī)制，克服財(cái)政支出活動中嚴(yán)重浪費(fèi)和分配苦樂不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是政府及民眾對財(cái)政支出在項(xiàng)目決策機(jī)制、實(shí)施進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等方面要求的具體體現(xiàn)；所謂有效性（Effectiveness），是財(cái)政支出所取得的最終成果的具體體現(xiàn)，需要結(jié)合當(dāng)前效益與長遠(yuǎn)效益來衡量。高等教育財(cái)政支出作為公共支出的重要組成部分，這些原則也同樣適應(yīng)高等教育財(cái)政支出績效的評價(jià)工作。鑒于目前我國高等教育財(cái)政資金使用過程中，由于資金使用單位對支出績效認(rèn)識模糊或者缺乏認(rèn)識，導(dǎo)致高等教育支出在某些支出項(xiàng)目中忽視最終的目標(biāo)和效果而單純追求支出的經(jīng)濟(jì)節(jié)約；或不顧效果單純追求效率而造成浪費(fèi)；或追求所謂“效果”而不顧財(cái)政資源情況，最終影響綜合效果等。因此，要對高等教育資金使用狀況進(jìn)行科學(xué)、客觀的績效評價(jià)，就不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要從經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性三要素進(jìn)行綜合考察、分析，從而達(dá)到綜合評價(jià)的目的。

　　二、高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)存在的問題

　　我國高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作尚處于起步階段，還未建立完善的績效評價(jià)體系。由于高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的激勵和約束機(jī)制尚未建立，高等教育財(cái)政性資金的使用效益缺乏應(yīng)有的考核、監(jiān)督和評價(jià)，加上財(cái)經(jīng)領(lǐng)域存在著“重改革，輕管理”、“重分配，輕監(jiān)督”等一些不正常現(xiàn)象，導(dǎo)致高等教育財(cái)政資金困難與損失浪費(fèi)并存，高等教育財(cái)政支出效益低下等。目前我國在高等教育財(cái)政支出的績效評價(jià)上存在的問題大致有以下四個方面。

　　1 未形成合理的高等教育財(cái)政支出講效益的制度環(huán)境，績效評價(jià)缺少應(yīng)有的法律和制度保障。我國財(cái)政支出績效評價(jià)制度建設(shè)和改革雖然取得了一定進(jìn)展，但目前我國高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)法制建設(shè)卻近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的深入開展和整體成效。從目前我國高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的具體情況來看，制訂績效評價(jià)體系及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定績效評價(jià)的有關(guān)政策、制度、辦法，組織、協(xié)調(diào)績效評價(jià)工作開展，建立相應(yīng)的報(bào)告制度和評價(jià)結(jié)果監(jiān)督制度等都需要政府相關(guān)部門制定一系列的制度或政策才能有效開展。從國外高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的發(fā)展實(shí)際來看，這項(xiàng)工作要取得實(shí)效必須得到立法的支持，而且要制度化、經(jīng)�；�。

　　2 未形成有效的高等教育財(cái)政支出講效益的監(jiān)督機(jī)制。目前高等教育財(cái)政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進(jìn)展，如一些地方開始在高校實(shí)行國庫集中支付制度，但仍然存在著一些問題。首先對高等教育財(cái)政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評價(jià)；其次對高等教育財(cái)政支出審查的目標(biāo)仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財(cái)政支出管理上存在的問題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財(cái)政支出使用效益和支出效率；另外對高等教育財(cái)政支出審查的方式仍是提供審計(jì)式的鑒證形式和財(cái)務(wù)報(bào)告的事后審查，未能形成事前確定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評價(jià)的方式。

　　3 許多高校對高等教育投資責(zé)任和支出績效不夠重視，未能將績效評價(jià)納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理的整個過程中。高等教育財(cái)政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績效評價(jià)沒有形成一個系統(tǒng)的整體�？冃ьA(yù)算管理要求以成果為導(dǎo)向，將追求最大績效作為預(yù)算管理的根本目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)既定績效目標(biāo)作為預(yù)算管理的根本要求，將財(cái)政資源配置的最終成果作為衡量管理活動的根本標(biāo)準(zhǔn)，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項(xiàng)管理活動中。但目前許多高校在預(yù)算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預(yù)算資金能夠取得的績效，更沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項(xiàng)目，在教育投資責(zé)任上也沒有形成一定的監(jiān)督和追究機(jī)制。

　　4 未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系。高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整、科學(xué)、規(guī)范和合理的評價(jià)體系。我國的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系建設(shè)主要存在以下幾個問題：首先，是如何對高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學(xué)本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設(shè)和改造項(xiàng)目、教師工資、學(xué)生補(bǔ)助、科研支出，還有人員開支、公用支出等等，同一類支出中的不同項(xiàng)目也有很大差異，這給高等教育財(cái)政支出進(jìn)一步細(xì)化帶來很多麻煩；其次是如何解決評價(jià)指標(biāo)的通用性。由于高等教育財(cái)政支出的公共性與復(fù)雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標(biāo)來覆蓋所有的項(xiàng)目，也很難找到合理的方法來對社會效益和長期效益進(jìn)行對比分析；三是如何制定合理的標(biāo)準(zhǔn)值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會計(jì)核算方法和會計(jì)核算軟件，使得高等教育財(cái)政支出缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加上各類學(xué)校的具體情況不同，其間的差異和個性特征導(dǎo)致制定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難度進(jìn)一步加大。

　　三、高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的對策分析

　　在建立健全高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)制度大框架下，構(gòu)建基于高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價(jià)過程中，積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)政支出的績效評價(jià)工作。結(jié)合具體國情，我國高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)體系的構(gòu)建可以從以下幾個方面著手。

　　1 建立健全高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)制度。建立高等教育財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)制度不僅僅是對財(cái)政支出管理改革的要求，更是對高等教育財(cái)政支出的制度約束和控制手段。目前我國高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)法制建設(shè)近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)政支出績效管理工作的深入開展和整體成效。為此，我國首先要加快高等教育財(cái)政支出績效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財(cái)政支出績效管理的要求，加強(qiáng)對高等教育財(cái)政支出管理的約束力，強(qiáng)化高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的手段，為開展高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作奠定必要的法制基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)一制定有關(guān)高等教育財(cái)政支出評價(jià)規(guī)章和制度，明確高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定等。

　　2 構(gòu)建基于高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，全面引入績效預(yù)算管理思想，建立面向績效評價(jià)的預(yù)算管理體系，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績效評價(jià)的整個過程中。有效的會計(jì)信息是高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的基礎(chǔ)，會計(jì)系統(tǒng)及其預(yù)算機(jī)制的建立是高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的信息資源平臺。但是，目前我國現(xiàn)行高校會計(jì)系統(tǒng)由于收付實(shí)現(xiàn)制的會計(jì)核算方式和過于簡單的財(cái)務(wù)報(bào)告制度等原因，無法滿足高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的需求。要有效實(shí)施高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作，就必須構(gòu)建基于績效導(dǎo)向的高校會計(jì)系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會計(jì)核算和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并在預(yù)算管理中全面引入績效預(yù)算管理思想，增強(qiáng)預(yù)算編制的績效性，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績效為目標(biāo)嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，同時加強(qiáng)預(yù)算支出的績效考核，重視預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用，切實(shí)提高預(yù)算的管理水平。

　　3 積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作�？紤]到高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的復(fù)雜性，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當(dāng)長的時間。因此，我國的高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作應(yīng)借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本著分步實(shí)施、逐步試點(diǎn)的方針來進(jìn)行。首先在評價(jià)目標(biāo)選擇上，基于高等教育項(xiàng)目支出的特殊性，應(yīng)先以高等教育項(xiàng)目支出的績效評價(jià)為切入點(diǎn)，再推廣到其他支出的績效評價(jià)。二是在績效評價(jià)的組織實(shí)施方面，應(yīng)選擇一些有代表性的重點(diǎn)高校作為試點(diǎn)單位，方案成熟后再過渡到其他高校。三是在評價(jià)方式和評價(jià)體系建立上，應(yīng)先推行高校自評或考評為主，財(cái)政和教育主管部門選擇重點(diǎn)進(jìn)行評價(jià)，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績效評價(jià)的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和方法等相關(guān)評價(jià)制度，并逐步過渡到以財(cái)政、審計(jì)以及社會中介機(jī)構(gòu)為主的評價(jià)方式。

　　4 努力做好高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的配套改革。首先財(cái)政和教育主管部門應(yīng)建立高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)工作的信息資源庫，搭建便于統(tǒng)一會計(jì)核算信息的網(wǎng)絡(luò)平臺，以便于監(jiān)測高校預(yù)算支出的完成過程，收集、查詢高校預(yù)算支出信息，反饋績效評價(jià)結(jié)果。其次財(cái)政和教育主管部門以及高校要科學(xué)合理地對高等教育財(cái)政支出進(jìn)行分類，并能形成統(tǒng)一的會計(jì)核算制度、體系，這是建立財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)體系和有效組織實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。另外要加強(qiáng)高等教育財(cái)政支出績效評價(jià)的培訓(xùn)和宣傳工作，逐步形成高等教育財(cái)政支出講績效和有績效的良好氛圍。

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