在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，公共支出結(jié)構(gòu)不是一成不變的，而是不斷調(diào)整和變化的。在一定的時(shí)間和空間條件下，一國(guó)具體的公共支出結(jié)構(gòu)不是某一個(gè)因素決定的，而要受到多種客觀因素的影響和制約，如政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、制度因素等，是諸因素共同作用的結(jié)果。歸納起來，影響公共支出結(jié)構(gòu)的因素主要包括：政府職能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、財(cái)政支出規(guī)模、制度變遷和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策等。

　　一、政府職能與公共支出結(jié)構(gòu)

　　政府職能一般包括三個(gè)方面：（1）政治職能，主要是運(yùn)用政治手段（包括專政機(jī)關(guān)和軍事手段），維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治地位和基本利益，維護(hù)本國(guó)在國(guó)際上的主權(quán)和利益；（2）經(jīng)濟(jì)職能，主要是通過經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀政策目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)；（3）公共職能，主要是管理社會(huì)公共事務(wù)和發(fā)展社會(huì)文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等事業(yè)，以適應(yīng)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的需要。從長(zhǎng)期歷史進(jìn)程來看，隨著人類社會(huì)的演進(jìn)和生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高，政府職能出現(xiàn)了明顯的發(fā)展變化趨勢(shì)，其基本特征是：政府的政治職能處于相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，而政府的經(jīng)濟(jì)職能、公共職能不斷上升。也就是說，從廣義上講，政府的職能作用伴隨時(shí)代節(jié)拍處于擴(kuò)大化的趨勢(shì)，這與不同社會(huì)歷史時(shí)期的生產(chǎn)力發(fā)展水平及在此基礎(chǔ)上形成的一定生產(chǎn)關(guān)系存在密不可分的聯(lián)系。同時(shí)，政府職能的擴(kuò)大，對(duì)于加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)人類社會(huì)的文明進(jìn)步，起到了重要作用。眾所周知，政府職能的范圍不是一成不變的，而是不斷變化的，因此，公共支出結(jié)構(gòu)也處于不斷調(diào)整和變化之中。

　　1.自由競(jìng)爭(zhēng)時(shí)期。這一時(shí)期，三大理論體系支撐著市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用：（1）供給自動(dòng)創(chuàng)造需求，因此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不會(huì)發(fā)生需求不足問題，生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)不會(huì)發(fā)生；（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過價(jià)格、供求、競(jìng)爭(zhēng)三大機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，會(huì)自動(dòng)趨于充分就業(yè)均衡；（3）利息率能夠自發(fā)調(diào)節(jié)儲(chǔ)蓄和投資達(dá)到均衡。在這種背景下，市場(chǎng)機(jī)制被認(rèn)為是萬能的，政府的作用受到否定和排斥，政府與市場(chǎng)的關(guān)系被完全對(duì)立起來，政府職能范圍被局限于極端微小的領(lǐng)域。廉價(jià)政府決定了財(cái)政的職能作用是弱小的、無足輕重的，因此，公共支出的范圍和結(jié)構(gòu)非常狹窄。在這一時(shí)期，古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人亞當(dāng)·斯密在他的《國(guó)富淪》中，對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能和公共支出結(jié)構(gòu)作了典型限定，政府職能僅限于以下三項(xiàng)：一是保護(hù)社會(huì)，使其不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯；二是保護(hù)個(gè)人，使其免受其他人的迫害或壓迫；三是建設(shè)某些公共設(shè)施。與政府三項(xiàng)職能相對(duì)應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)為：國(guó)防義務(wù)——國(guó)防支出，司法行政義務(wù)——司法支出，公共設(shè)備及土木工程義務(wù)——公共土木事業(yè)支出。從1870年至第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，美國(guó)聯(lián)邦政府支出占GNP的比重平均低于3%；第一次世界大戰(zhàn)后至1930年，聯(lián)邦政府支出仍保持在接近3%的水平上。在1825年資本主義世界爆發(fā)第一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后的一百多年里，資本主義經(jīng)濟(jì)基本上能夠依靠市場(chǎng)機(jī)制自身的調(diào)節(jié)保持經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

　　2.1929年大蕭條后的全面干預(yù)階段。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)達(dá)，制度演進(jìn)產(chǎn)生的內(nèi)在矛盾也在日漸累積和深化。到1929年經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大蕭條爆發(fā)時(shí)，其嚴(yán)重程度已直接威脅到資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生存。凱恩斯將資本主義國(guó)家普遍存在的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和大量失業(yè)定義為一種由有效需求不足而導(dǎo)致的短期非均衡狀態(tài)，主張政府通過財(cái)政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達(dá)到充分就業(yè)的均衡，市場(chǎng)機(jī)制得以重新恢復(fù)。財(cái)政政策實(shí)施效果的核心在于消費(fèi)傾向，其政策傳導(dǎo)過程表現(xiàn)為財(cái)政政策手段→收入分配變化→社會(huì)總需求改變→財(cái)政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。這一階段“市場(chǎng)失靈”的范圍除了傳統(tǒng)內(nèi)容外，更主要的是新出現(xiàn)的部分，包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的外部性、壟斷、分配不公、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、信息不對(duì)稱等。這些缺陷的彌補(bǔ)客觀上需要政府介入，以效率準(zhǔn)則為主導(dǎo)，加強(qiáng)收入再分配和宏觀調(diào)控，通過政策調(diào)控穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。公共財(cái)政在這一階段逐漸形成三大職能，即有效配置資源、公平收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。財(cái)政活動(dòng)的范圍隨著政府職能的擴(kuò)展而迅速擴(kuò)大，政府支出隨之急劇擴(kuò)張，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府支出從 1960年占GDP的28%迅速上升到1994年的 50%.隨著對(duì)“市場(chǎng)失靈”認(rèn)識(shí)的深化，以及公共產(chǎn)品理論的確立，政府行為與市場(chǎng)活動(dòng)形成了一體化和相互替代的關(guān)系，公共支出廣泛進(jìn)入新的“市場(chǎng)失靈”領(lǐng)域，傳統(tǒng)的支出結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生演變。從美國(guó)聯(lián)邦支出的變動(dòng)情況來看，1945-1975年，國(guó)防支出占聯(lián)邦支出的比重從89.49%下降到26.03%，而健康、醫(yī)療、收入保障、社會(huì)保障等轉(zhuǎn)移性支出卻在不斷上漲，其中收入保障從1.23%上升到15.09%，社會(huì)保障從0.29%上升到19.46%，整個(gè)轉(zhuǎn)移性支出的比重從1.75%上升到42.21%.由此可見，聯(lián)邦支出應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”的領(lǐng)域發(fā)生了根本性變化。

　　公共支出結(jié)構(gòu)的以上變動(dòng)，尤其是轉(zhuǎn)移性支出在公共支出中地位的上升，是政府運(yùn)用財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)的直接表現(xiàn)，也是政府直接實(shí)施公平社會(huì)收入政策的表現(xiàn)。

　　3.“滯脹”之后的適度調(diào)整。凱恩斯之后，新古典綜合派的“混合經(jīng)濟(jì)”思想居于主流地位，公共財(cái)政范圍的擴(kuò)大促成了第二次世界大戰(zhàn)后二十多年的繁榮。但是由于財(cái)政政策只能通過心理因素的調(diào)節(jié)解決流通環(huán)節(jié)的疏導(dǎo)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)問題，并不能解決生產(chǎn)環(huán)節(jié)資本與勞動(dòng)的內(nèi)在矛盾；只能緩解問題、暫時(shí)解決問題或使問題以被扭曲的方式出現(xiàn)，而不能真正消除經(jīng)濟(jì)危機(jī)的周期性出現(xiàn)；并且政府作用的濫用也帶來了“政府失效”問題。20世紀(jì)60年代中期以后，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家出現(xiàn)的滯脹就是一個(gè)例證。隨著政府大量干預(yù)經(jīng)濟(jì)所造成的失靈問題的出現(xiàn)，20世紀(jì)80年代以來，政府與市場(chǎng)的關(guān)系又進(jìn)入了新的調(diào)整階段，貨幣主義、公共選擇學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派向新古典主義復(fù)歸，西方社會(huì)出現(xiàn)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)私有化的浪潮。20世紀(jì)90年代以后，私有化已突破了原先被認(rèn)為自然壟斷的領(lǐng)域，如電力、電信行業(yè)等。在這一背景下，政府支出占GDP的比重普遍有所回落，尤其是在歐洲，美國(guó)政府支出的比重也停止了繼續(xù)攀升的勢(shì)頭，趨于平穩(wěn)。

　　與此相適應(yīng)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一些新的變化。從2000年美國(guó)聯(lián)邦支出來看，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，國(guó)防支出的比重進(jìn)一步下降到 16.46%；轉(zhuǎn)移性支出總體上呈持續(xù)上升趨勢(shì)，已達(dá)到56.73%；但有關(guān)收入分配方面的支出比重已逐漸趨于穩(wěn)定；有關(guān)社會(huì)保障、醫(yī)療等福利性支出比重繼續(xù)上升；隨著債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，凈利息支出的比重已上升到12.46%.財(cái)政活動(dòng)范圍的逐步趨于穩(wěn)定，公共支出的效率、公共產(chǎn)品的私人供應(yīng)受到重視（如福利制度從公共生產(chǎn)轉(zhuǎn)向私人生產(chǎn)），資源的公共使用受到更嚴(yán)格的管理和調(diào)整。

　　總之，政府職能范圍以及與之相適應(yīng)的公共支出結(jié)構(gòu)總是不斷變化的，一些舊的職能退出去，一些新的職能又加進(jìn)來，這就是政府職能變化的法則。因此，公共支出范圍和結(jié)構(gòu)隨政府職能的變化而變化，也就成為一種客觀必然結(jié)果。

　　具體到我國(guó)來看，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，政府和財(cái)政的主要職能是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足社會(huì)公共需要。具體來說主要包括：維護(hù)政權(quán)建設(shè)，保衛(wèi)國(guó)家和領(lǐng)土安全，提供公共基礎(chǔ)設(shè)施，支持文化教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，調(diào)節(jié)收入分配等。但在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，我國(guó)財(cái)政支出的重點(diǎn)卻是競(jìng)爭(zhēng)性的生產(chǎn)建設(shè)領(lǐng)域。因此，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的需要，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要作出大幅度調(diào)整，在重新界定財(cái)政支出范圍的前提下，削減經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和補(bǔ)貼性支出，相應(yīng)增加基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、教育支出、科技支出、衛(wèi)生保健支出和社會(huì)保障支出等。

　　二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與公共支出結(jié)構(gòu)

　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與公共支出結(jié)構(gòu)的關(guān)系方面，羅斯托作出了有益的嘗試，邁出了積極的一步。他根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為五個(gè)階段：傳統(tǒng)社會(huì)、為起飛創(chuàng)造條件階段、起飛階段、成熟階段、高消費(fèi)時(shí)代。他以生產(chǎn)的動(dòng)態(tài)理論為基礎(chǔ)，圍繞經(jīng)濟(jì)起飛來分析各個(gè)發(fā)展階段的基本特征，強(qiáng)調(diào)投資率的提高對(duì)經(jīng)濟(jì)起飛和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的至關(guān)重要的作用。他認(rèn)為，在起飛階段，有效投資應(yīng)從占國(guó)民收入的5%提高到10%以上；在成熟階段，國(guó)民收入的10%-20%應(yīng)經(jīng)常作投資之用。

　　在此基礎(chǔ)上，馬斯格雷夫走得更遠(yuǎn)，他對(duì)不同發(fā)展階段下各類財(cái)政支出的增減變化作了詳盡的闡述。他把公共支出劃分為軍用支出和民用支出兩大類，而民用支出按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)又進(jìn)一步劃分為公共積累支出、公共消費(fèi)支出和轉(zhuǎn)移性支出。在此基礎(chǔ)上，他把人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展劃分為三個(gè)階段，即初級(jí)階段、中級(jí)階段和成熟階段，并認(rèn)為在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，公共支出結(jié)構(gòu)各異。

　　1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段。在此階段，由于生產(chǎn)力水平較低，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，生產(chǎn)的環(huán)境和條件都比較差，直接影響私人部門生產(chǎn)性投資的效益。同時(shí)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資往往具有投資大、周期長(zhǎng)、收益小、見效慢等特點(diǎn)，私人部門一般不愿投資或沒有能力投資，從而造成投資不足，這是該階段的主要特征。為了緩解投資不足的矛盾，這就需要政府介入，通過增加公共投資支持道路、交通運(yùn)輸、水利、通訊等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為生產(chǎn)性投資創(chuàng)造良好的公共環(huán)境和條件，以刺激投資，克服可能出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”效應(yīng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外，在這一階段，由于私人資本積累是有限的，這就使得某些資本品必須實(shí)行公共生產(chǎn)和公共提供。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的公共投資支出在總支出中所占的比重較高。

　　2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段。在此階段，政府已為社會(huì)提供了大量便于資本積累的基礎(chǔ)設(shè)施，公共投資環(huán)境和條件有了很大改善，因此，公共投資支出比重開始逐步下降。但是作為經(jīng)濟(jì)起飛的基礎(chǔ)，在這一時(shí)期，公共投資支出仍要保持一定的規(guī)模和水平。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷——市場(chǎng)失靈問題日益顯露，并成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。為了解決市場(chǎng)失靈問題，政府逐步介入，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，從而導(dǎo)致用于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷等方面的公共支出大幅度增加，如公共產(chǎn)品支出、正外部性補(bǔ)貼支出、社會(huì)保障支出和宏觀調(diào)控性支出，等等。

　　3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段。在此階段，隨著人均收入的大幅度提高，按照推廣的恩格爾法則，衣、食、住等基本需要方面的消費(fèi)支出在整個(gè)消費(fèi)支出中的份額會(huì)隨著人均收入的上升而下降，資源可能更多地被用于滿足更高層次需要，如教育、衛(wèi)生、保健、安全、福利、娛樂等。因此，該時(shí)期公共事業(yè)支出和社會(huì)保障支出的比重會(huì)提高。此外，伴隨經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，將會(huì)出現(xiàn)日益復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織，要求政府提供各種管理服務(wù)來協(xié)調(diào)和處理增長(zhǎng)所引起的各種矛盾和問題，如交通警力、控制污染、反托拉斯等問題的增加。這將引起政府各種管理支出的增加，從而導(dǎo)致整個(gè)公共消費(fèi)支出的增長(zhǎng)。

　　從我國(guó)目前情況來看，按照羅斯托的理論，我國(guó)正處于從第二階段向第三階段的過渡之中。這不僅是因?yàn)槲覈?guó)大多數(shù)人的生活水平已達(dá)到溫飽，正奔向小康；而且因?yàn)橹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)已發(fā)生轉(zhuǎn)變，第二階段的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)——輕紡產(chǎn)業(yè)已急劇下滑，不能扮演主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的角色，需要以新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)代替它。第三階段的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是鐵路、公路等公共交通和廉價(jià)住房及郵電通信等部門。從目前來看，我國(guó)的鐵路運(yùn)輸比較落后，平均每人擁有的鐵路遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸；而且，人均住房面積也很低。因此，政府必須加大對(duì)鐵路、公路、住房、郵電通信等部門的投入力度，使其成為真正的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的旺盛勢(shì)頭。這就必然引起政府支出中公共投資支出的增加，從而導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)的變化。同時(shí)，我國(guó)目前尚有八千多萬貧困人口，他們的生活比較困難，這說明我國(guó)第二階段的任務(wù)尚未全部完成。因此，從總體看，我國(guó)正在向第三階段過渡；從局部看，我國(guó)還需要補(bǔ)第二階段的課，幫助貧困地區(qū)人民走上富裕之路。這就需要政府相應(yīng)增加扶貧支出和農(nóng)業(yè)發(fā)展支出，幫助貧困人民致富奔小康。

　　三、公共支出規(guī)模與公共支出結(jié)構(gòu)

　　公共支出規(guī)模與公共支出結(jié)構(gòu)之間有著密切的聯(lián)系，二者相互作用，相互影響。公共支出總量的大小直接影響著公共支出是否能夠滿足公共物品和服務(wù)的供應(yīng)需要，從而影響公共支出結(jié)構(gòu)的變化。

　　1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然伴隨著公共支出規(guī)模的提高——“瓦格納法則”。19世紀(jì)80年代，德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家瓦格納考察了英國(guó)產(chǎn)業(yè)革命和當(dāng)時(shí)美、法、德、日等國(guó)的工業(yè)化狀況之后，認(rèn)為一國(guó)工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與本國(guó)財(cái)政支出之間存在著一種函數(shù)關(guān)系，即隨著現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的發(fā)展，“對(duì)社會(huì)進(jìn)步的政治壓力”增大以及在工業(yè)經(jīng)營(yíng)方面因 “社會(huì)考慮”而要求增加政府支出，后人稱之為“瓦格納法則”�！巴吒窦{法則”可以作如下表述：隨著人均國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）的提高，財(cái)政支出占GNP的比重相應(yīng)提高。

　　瓦格納認(rèn)為，財(cái)政支出比率上升趨勢(shì)最基本的原因是工業(yè)化，其傳導(dǎo)機(jī)制是：工業(yè)化→人均收入增加→政府活動(dòng)擴(kuò)張→財(cái)政支出比率提高。 （1）市場(chǎng)失靈的存在需要政府活動(dòng)增加。瓦格納認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化，不斷擴(kuò)張的市場(chǎng)與這些市場(chǎng)中行為主體之間的關(guān)系更加復(fù)雜化，這就需要建立司法體系和管理制度，以規(guī)范行為主體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。（2）政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)以及從事的生產(chǎn)性活動(dòng)也會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化而不斷擴(kuò)大。這是因?yàn)殡S著工業(yè)化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)更加突出，市場(chǎng)機(jī)制不可能完全有效地配置整個(gè)社會(huì)資源，需要政府對(duì)資源進(jìn)行再配置，實(shí)現(xiàn)資源配置的高效率。 （3）城市化以及高居住密度會(huì)導(dǎo)致外部性和擁擠現(xiàn)象，這些都需要政府出面進(jìn)行干預(yù)和管制。 （4）教育、娛樂、文化、保健以及福利服務(wù)的需求收入彈性較大。也就是說，隨著人均收入的增加，人們對(duì)上述服務(wù)的需求增加得更快，要求政府為此增加支出。

　　2.財(cái)政支出總量的擴(kuò)大必然引起公共支出結(jié)構(gòu)的變化。財(cái)政支出規(guī)模的提高，使得西方工業(yè)化國(guó)家公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的變化，公共財(cái)政突破了傳統(tǒng)的支出范圍，社會(huì)性支出不斷增加，比重不斷上升。其中，最典型的當(dāng)屬公共事業(yè)支出和社會(huì)保障支出。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的收入水平迅速提高，從而導(dǎo)致政府公共收支規(guī)模擴(kuò)大。在雄厚的財(cái)力基礎(chǔ)保障下，政府為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，大幅度增加公共服務(wù)性支出，既包括以文化教育、衛(wèi)生保健為核心的公共事業(yè)支出，也包括由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助等構(gòu)成的社會(huì)保障支出。第二次世界大戰(zhàn)以后，特別是進(jìn)入20世紀(jì)60年代以來，社會(huì)保障制度在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍推行和強(qiáng)化，加之人力資本和技術(shù)進(jìn)步在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要作用，從而使公共事業(yè)支出與社會(huì)保障支出的規(guī)模日益提高。截至20世紀(jì)90年代，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障支出占總支出的比重大多高于30%，有的國(guó)家，如瑞典已達(dá)50%以上；公共事業(yè)支出占總支出的比重也在不斷上升，并已成為政府公共支出的主要組成部分，從而導(dǎo)致這些國(guó)家的公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化。

　　四、制度變遷與公共支出結(jié)構(gòu)

　　公共支出結(jié)構(gòu)不是孤立存在的，它總是與一定的財(cái)政經(jīng)濟(jì)制度聯(lián)系在一起，并受其影響和制約。財(cái)政經(jīng)濟(jì)制度的任何變革，都會(huì)引起財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化與調(diào)整。也就是說，制度變遷是造成公共支出結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要因素。

　　1.制度變遷的含義。制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。作為一種“公共物品”，制度同其他物品一樣，其替代、轉(zhuǎn)換與交易活動(dòng)也都存在著種種技術(shù)的、社會(huì)的約束條件。制度變遷可以被理解為一種效益更高的制度（即所謂“目標(biāo)模式”）對(duì)另一種制度（即所謂“起點(diǎn)模式”）的替代過程。在這個(gè)過程中，實(shí)際制度需求的約束條件是制度的邊際替代成本（即機(jī)會(huì)成本）。

　　根據(jù)變遷主體的不同，制度變遷可分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩類。誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織而實(shí)現(xiàn)的制度變遷。誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機(jī)會(huì)引起。強(qiáng)制性制度變遷由政府命令和法律引入而實(shí)現(xiàn)。與誘致性制度變遷不同，強(qiáng)制性制度變遷可以純粹因在不同選民集團(tuán)之間對(duì)現(xiàn)有收入進(jìn)行再分配而發(fā)生。在社會(huì)實(shí)際生活中，誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷是很難劃分開的，它們相互聯(lián)系、相互制約，共同推動(dòng)著社會(huì)的制度變遷。

　　2.制度變遷的機(jī)理分析。在長(zhǎng)期的社會(huì)演進(jìn)中，當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系嚴(yán)重阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展時(shí)，要求對(duì)生產(chǎn)關(guān)系整體以至上層建筑進(jìn)行大的調(diào)整，制度結(jié)構(gòu)將發(fā)生大的變遷，以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。不同制度具有不同的制度效率，促進(jìn)或阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。人們對(duì)具有不同效率的制度進(jìn)行選擇、替代，就引起制度的變遷。也就是說由于現(xiàn)存制度缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)的有效激勵(lì)，對(duì)于大多數(shù)人來說這種現(xiàn)在制度是一個(gè)缺乏效率的不利制度，不能有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加社會(huì)福利，在此情況下進(jìn)行制度的變遷才是有意義的，因?yàn)橐环N可供選擇的新制度的收益大于現(xiàn)存制度的收益，制度的變遷才可能發(fā)生。只有當(dāng)社會(huì)再也無力承擔(dān)低效率制度的高昂成本，制度本身已沒有改進(jìn)余地，并且被統(tǒng)治階級(jí)和主導(dǎo)型利益集團(tuán)認(rèn)可時(shí)，它才會(huì)被新制度替代。

　　3.制度變遷與公共支出結(jié)構(gòu)調(diào)整。制度作為一種公共物品，其收益是不排他的，一經(jīng)確立就可以為所有人共享。但建立一個(gè)制度是要花費(fèi)成本的，作為個(gè)人一般都不愿意去創(chuàng)立新制度，雖然這個(gè)制度較之舊的制度具有明顯的收益上的優(yōu)勢(shì)。制度的公共物品屬性使得“搭便車”問題產(chǎn)生，一旦制度變遷完成，每一位生活在新制度中的個(gè)人，不管是否承擔(dān)了創(chuàng)新和初期的成本，他都可以得到相同的服務(wù)。由于外部效應(yīng)和“搭便車”問題的存在，市場(chǎng)對(duì)“制度”的配置將是無效的。為此，制度這種公共物品應(yīng)由政府來提供或具有公共利益的個(gè)人以集體的形式來提供，以推進(jìn)制度變遷。制度變遷也是一個(gè)打破舊格局，重新分配財(cái)產(chǎn)、收入和政治權(quán)利的過程，因此制度的變革可能會(huì)使一些人的利益受到損害，而另一些人的利益得到改善。對(duì)于在制度變遷中的利益改善者來說，他們會(huì)贊成并積極推進(jìn)這項(xiàng)制度變革；而對(duì)于利益受損者來說，如果其在制度變遷中的受損利益得不到補(bǔ)償，他們會(huì)反對(duì)這種制度變革，從而成為制度變遷的阻力，延緩制度變遷的進(jìn)程，甚至使制度變遷停止進(jìn)而失敗。為此，對(duì)利益受損者進(jìn)行補(bǔ)償是必須的。而這種補(bǔ)償由私人部門實(shí)施是不可能的，只能由政府承擔(dān)，從而必然增加轉(zhuǎn)移支付支出。因此，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)變不可避免。

　　我國(guó)自1978年以來推行的經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，該制度變遷的方式采取的是漸進(jìn)式道路。在制度變遷中，并不是簡(jiǎn)單地否定原有制度利益上的不合理，而是將原有制度作為一個(gè)既定的存在，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行利益的調(diào)整。因此，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)際上是一個(gè)利益調(diào)整與均衡的過程，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的每一步變革，都是對(duì)利益關(guān)系的調(diào)整。在利益均衡上，我國(guó)采取的方法是進(jìn)行利益補(bǔ)償，也就是在創(chuàng)新集團(tuán)獲得了新增的市場(chǎng)收益之后，對(duì)于仍在原有制度框架內(nèi)的集團(tuán)實(shí)行計(jì)劃式補(bǔ)貼，以使其利益受損的一部分得以補(bǔ)償。這種補(bǔ)償換來的成效是，整個(gè)社會(huì)都允許創(chuàng)新的進(jìn)行。因此，這種漸進(jìn)式的制度變遷，在既有制度上進(jìn)行利益調(diào)整，使得政府除了要維持原有的支出項(xiàng)目外，還要增加支持經(jīng)濟(jì)體制順利轉(zhuǎn)軌的一些必要支出（如各種補(bǔ)貼），從而使政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地發(fā)生著變動(dòng)。

　　五、國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策與公共支出結(jié)構(gòu)

　　財(cái)政支出反映著政府的活動(dòng)范圍和方向，反映著政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。任何國(guó)家的政府在不同的歷史時(shí)期或不同的發(fā)展階段，都會(huì)制定出與自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，要求財(cái)政按經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的輕重緩急對(duì)各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行程度不同的支持，從而財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地發(fā)生變化，具體表現(xiàn)為或是支出項(xiàng)目的調(diào)整，或是支出數(shù)量的增減。一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政資金的流向及比例，必須同一定時(shí)期政府的工作重心及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)，這樣才能保證政府所承擔(dān)的任務(wù)的完成及發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，政府在一定時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策直接影響著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)狀況，如可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施必然引起公共支出中用于人口、資源和環(huán)境等方面的支出增加，扶貧政策的實(shí)施必然引起扶貧支出和支農(nóng)支出的增加，“科教興國(guó)”戰(zhàn)略的實(shí)施必然引起公共事業(yè)支出的上升等。

　　我國(guó)從1998年下半年開始，針對(duì)亞洲金融危機(jī)后出現(xiàn)的國(guó)內(nèi)有效需求不足的情況，黨中央、國(guó)務(wù)院果斷作出決策，實(shí)施了積極的財(cái)政政策。其主要措施包括：增發(fā)國(guó)債，專項(xiàng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以刺激投資需求；調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力大幅度提高城鎮(zhèn)低收入者的收入和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資，以刺激消費(fèi)需求。截至2004年底，積極的財(cái)政政策實(shí)施了7年，從效果來看，極大地推動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為亞洲金融危機(jī)后中國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫通貨緊縮的困境，重新走上健康穩(wěn)定的軌道作出了突出貢獻(xiàn)。

　　近兩年來，隨著積極財(cái)政政策、西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地等國(guó)家政策作用的有效發(fā)揮，國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐步擺脫了通貨緊縮的困境，呈現(xiàn)出良性發(fā)展的態(tài)勢(shì)。針對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，黨中央、國(guó)務(wù)院于2004年底及時(shí)調(diào)整了財(cái)政政策，于2005年年初全面實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策。與政策轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整：繼續(xù)運(yùn)用國(guó)債投資等政策手段，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)；運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付等政策手段，支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展；增加農(nóng)業(yè)支出和科教投入，支持農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)教育、科技進(jìn)步與創(chuàng)新等產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域的發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)科技化與科技產(chǎn)業(yè)化，加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。