在政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作中，利用財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)是一項(xiàng)非常重要的工作。那么如何利用財政政策，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的同時，促進(jìn)就業(yè)實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造一個條件，就成為擺在人們面前一個很值得研究的課題。

　　財政政策目標(biāo)設(shè)定的理論分析

　　這里所說的財政政策，并非政府的一切財政收支行為，而是特指政府宏觀調(diào)控的一種政策工具，其職能是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，也就是保證國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，避免失業(yè)和通脹等經(jīng)濟(jì)病癥。

　　設(shè)計(jì)一個財政政策首先遇到的問題就是設(shè)定政策目標(biāo)。只有正確設(shè)定政策目標(biāo)，才能真正達(dá)到政策目的。首屆諾獎得主丁伯根在其《經(jīng)濟(jì)與政策：原理與設(shè)計(jì)》一書中指出：政策目標(biāo)的設(shè)定取決于政策目的，財政政策目的可分為直接目的和最終目的（如圖所示）。直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，常用四個目標(biāo)來表示。最終目的則是促進(jìn)社會進(jìn)步和發(fā)展，可用體現(xiàn)社會總目標(biāo)的四個方面來表示。顯然這四個方面實(shí)際上也反映了和諧社會的基本要求，缺一不可。按照注重經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)：它們也是政府工作努力的最重要目標(biāo)�？梢�，考慮到政策的最終目的，作為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的政策本身是肩負(fù)著構(gòu)建和諧社會重任的。這一點(diǎn)往往被我國經(jīng)濟(jì)學(xué)者所忽視。由于體現(xiàn)社會和諧的總目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，依賴于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，因此，政策目標(biāo)的設(shè)定非常重要，它決定著政策總目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。

　　經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定雖說常用四個目標(biāo)來衡量，但不幸的是這四個目標(biāo)很難同時實(shí)現(xiàn)，往往是顧此失彼。究其原因主要有兩個：一是政策目標(biāo)的矛盾性。由于四個目標(biāo)之間相互牽扯，類似一個魔方?jīng)_突在所難免，這種沖突最為典型就是充分就業(yè)與物價穩(wěn)定，菲利普斯曲線清楚的揭示了這一點(diǎn)。目標(biāo)間沖突的存在，說明企圖通過一個政策同時實(shí)現(xiàn)四個目標(biāo)是不可能的。二是政策作用的有限性。實(shí)際上即使四個目標(biāo)不沖突，由于政策作用的經(jīng)濟(jì)變量是有限的，一個政策本身也不能同時實(shí)現(xiàn)四個目標(biāo)。丁伯根最早認(rèn)識到這點(diǎn)，他在《關(guān)于政策的理論》一書中指出：你可以安然的接受這樣一個命題，為實(shí)現(xiàn)N個目標(biāo)，就必須有N個政策。政策作用的有限性存在，說明一個政策在實(shí)現(xiàn)一個目標(biāo)時就不能顧及其它三個目標(biāo)。

　　正是政策目標(biāo)的矛盾性和作用的有限性的客觀存在，使得一個政策根本就不可能同時實(shí)現(xiàn)兩個以上的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，如此也就存在一個最適目標(biāo)設(shè)定的問題。那么如何設(shè)定一個最好的目標(biāo)，以便最大程度的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會和諧呢？對此應(yīng)從政策的目的來考慮：

　　首先，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的設(shè)定要有利于社會和諧。雖說財政政策的直接目的是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，但最終目的還是促進(jìn)社會進(jìn)步和發(fā)展，構(gòu)建一個和諧社會。按照德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈德斯的觀點(diǎn)：對于處于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之上的社會總目標(biāo)來說，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定只具有工具性含義，它只是實(shí)現(xiàn)社會總目標(biāo)的階段性目標(biāo)。因此政府在設(shè)定財政政策目標(biāo)時，一定要選擇一個最能實(shí)現(xiàn)社會總目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。四個經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中各自對社會總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的促進(jìn)作用是不一樣的。例如：如果目標(biāo)設(shè)定為充分就業(yè)，則有利于減少失業(yè)，從而可提高貧困，者的收入，減少收入分配差距和貧困人口。從社會總目標(biāo)來說，這些又有利于社會安定、公正和富裕的實(shí)現(xiàn)，有利于社會和諧。如果目標(biāo)設(shè)定為經(jīng)濟(jì)增長，則只要增加政府投資，就可容易的刺激GDP增長，但這種增長會對政府政策產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴性，一旦政策停止，政策的乘數(shù)效應(yīng)也就終止，由于這種增加政府投資的政策不可能長期實(shí)施，所以增加投資導(dǎo)致的更多的是GDP短期快速的增長，其長期穩(wěn)定效果并不理想，這期間盡管就業(yè)也會增加，但增加幅度不大，穩(wěn)定性也差。因此，經(jīng)濟(jì)增長對社會總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或和諧社會的構(gòu)建，其作用遠(yuǎn)不如充分就業(yè)。

　　其次，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的設(shè)定要有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。盡管穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)有四個，但實(shí)際上無論是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論，還是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)踐都表明：決定經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)只有兩個：即充分就業(yè)和物價穩(wěn)定。這不僅因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不穩(wěn)定是借用這兩個目標(biāo)來衡量的（如衰退的癥狀就是失業(yè)，高漲的癥狀就是通脹），而且經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定也是根據(jù)這兩個目標(biāo)來調(diào)整的。薩繆爾森明確指出：只有它們才是公認(rèn)的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的可調(diào)整目標(biāo)。政府政策的目標(biāo)只有設(shè)定在可調(diào)整目標(biāo)上，政策的調(diào)控作用才能發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)也才能穩(wěn)定。在一個政策工具只能實(shí)現(xiàn)一個目標(biāo)的情況下，為了達(dá)到更好的穩(wěn)定效果，就應(yīng)依據(jù)不同政策工具的特性進(jìn)行政策分工，一般常用財政政策增加就業(yè)，用貨幣政策穩(wěn)定物價。而另外兩個目標(biāo)——經(jīng)濟(jì)增長和國際收支平衡并非可調(diào)整目標(biāo)。因此政策若錯誤的以其為目標(biāo)，即使目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了，經(jīng)濟(jì)也難以穩(wěn)定。國際收支平衡難以成為政策目標(biāo)很好理解，難以理解的是很多人誤以經(jīng)濟(jì)增長為政策目標(biāo)。其實(shí)經(jīng)濟(jì)增長不能成為可調(diào)整目標(biāo)，其原因主要如下：

　　第一，經(jīng)濟(jì)增長只是一個中間目標(biāo)。美國的凱恩斯主義者漢森對此作了最好的解釋：在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，由于政策手段和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間存在很長的傳輸鏈，產(chǎn)出增加只是經(jīng)濟(jì)過程中的一個中間目標(biāo)，它可能會危及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)，但其本身絕非可調(diào)整目標(biāo)，所以政策不能以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)。

　　第二，經(jīng)濟(jì)增長很難控制。在一個市場經(jīng)濟(jì)體系里，決定經(jīng)濟(jì)增長的廠商投資和個人消費(fèi)決策是分散的，由此政府很難對于經(jīng)濟(jì)增長做出一個準(zhǔn)確的預(yù)測。如果此時政府堅(jiān)持設(shè)定一個增長目標(biāo)或出于宣傳需要，單純把增長作為責(zé)任，則必然與分散的市場決策體系相違背。如此自然會抑制市場作用的發(fā)揮，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)忽冷忽熱。

　　第三，經(jīng)濟(jì)增長被包括在充分就業(yè)中。宏觀生產(chǎn)函數(shù)Y=f（N·K）表明：充分就業(yè)之前，就業(yè)量N增加，產(chǎn)業(yè)Y必然增加，GDP相應(yīng)也會增加。充分就業(yè)之后，產(chǎn)出Y的增加則取決于競爭導(dǎo)致的要素生產(chǎn)率的提高。這里值得指出的是，針對反映增長和就業(yè)關(guān)系的奧肯定理，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱斯對美國的增長和產(chǎn)出關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)：產(chǎn)出增加引起的就業(yè)增加之間存在著嚴(yán)重的損耗，兩者關(guān)系并非奧肯定理那般。其實(shí)這里損耗的原因著實(shí)簡單，隨著收入增長，勞動要素價格的提高，廠商必然會更多的用資本替代勞動，顯然增長帶動就業(yè)的作用有限。

　　第四，增長無法說明經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。一國經(jīng)濟(jì)增長多少或快慢為穩(wěn)定，是4％還是9％，無從判定。任何速度下的增長，只要存在非自然失業(yè)率，經(jīng)濟(jì)就難以穩(wěn)定。按多恩布什的觀點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的過程也就是穩(wěn)定物價和增加就業(yè)的過程。只有在實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和物價穩(wěn)定基礎(chǔ)上的增長才是穩(wěn)定的增長，如果此時增長出現(xiàn)波動，只能說明增長不正常，應(yīng)該調(diào)整的是增長而不是物價和就業(yè)。

　　第五，經(jīng)濟(jì)增長也沒有充分就業(yè)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的效果好。就業(yè)增加，低收入者的收入增加，社會邊際消費(fèi)傾向自然會提高。由此會引起兩方面效果：其一，邊際消費(fèi)傾向提高，財政政策的乘數(shù)效應(yīng)大，政策效果好。其二，邊際消費(fèi)傾向提高，消費(fèi)需求增加，消費(fèi)需求是總需求中最為主要和穩(wěn)定的部分，它的增加特別有利于總需求的穩(wěn)定和增加，從而保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。由于經(jīng)濟(jì)增長對邊際消費(fèi)傾向提高的作用不如增加就業(yè)，因而對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)效果也差。

　　由此可見經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的可調(diào)整目標(biāo)只有兩個——充分就業(yè)和物價穩(wěn)定，只有實(shí)現(xiàn)物價穩(wěn)定和充分就業(yè)，經(jīng)濟(jì)才可穩(wěn)定的增長，才是適度的增長。

　　考慮到政策分工，顯然無論是從社會總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)——社會和諧來看，還是從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的設(shè)定——經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定來看，財政政策目標(biāo)都應(yīng)設(shè)定在充分就業(yè)之上，惟有如此，才能達(dá)到財政政策的本來目的。

　　財政政策目標(biāo)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)選擇

　　市場化改革以來，我國的財政政策已經(jīng)實(shí)施了多年，其間也積累了不少經(jīng)驗(yàn)，取得了不小成績。然而如果運(yùn)用經(jīng)濟(jì)理論對我國現(xiàn)實(shí)進(jìn)行一番審視的話，依然可發(fā)現(xiàn)一些值得完善之處，其中特別突出的就是目標(biāo)設(shè)定欠合理，政策始終是以經(jīng)濟(jì)增長多少為目標(biāo)，結(jié)果經(jīng)濟(jì)是增長了，但財政政策的直接目的和最終目的并來完全達(dá)到。

　　一方面，從經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定看，經(jīng)濟(jì)并未穩(wěn)定。多年來政府的財政政策始終是以增長為目標(biāo)，而且目標(biāo)值還訂得很高，實(shí)際通過政策實(shí)施每年的增長也都在7％以上（見表一），增長目標(biāo)確實(shí)是實(shí)現(xiàn)了，但與此同時失業(yè)率卻呈逐年上升之勢（同見表一），一般認(rèn)為由于統(tǒng)計(jì)上的原因，實(shí)際失業(yè)率比上述數(shù)字還要高。這表明增長與就業(yè)脫節(jié)，產(chǎn)出增加并未帶動就業(yè)相應(yīng)的增加，這點(diǎn)也可用描述產(chǎn)出和就業(yè)關(guān)系的就業(yè)彈性變化來證明。據(jù)夏麗的研究：1986～2000年間我國就業(yè)彈性不斷下降。1986～1990年間GDP年均增長為7.9％，就業(yè)彈性為0.308，經(jīng)濟(jì)增長1％帶動就業(yè)的增加為360萬人。而1996—2000年間GDP平均增長8.3％，就業(yè)彈性為0.138，也就是說經(jīng)濟(jì)增長帶動的就業(yè)增加僅為97萬人，增長對就業(yè)的貢獻(xiàn)非常有限，這種實(shí)證分析也表明增長帶動就業(yè)的增加呈遞減之勢。因此，企圖單純通過增加GDP來解決就業(yè)問題是不符合理論和實(shí)際的。經(jīng)濟(jì)增長不僅未能解決失業(yè)問題，而且導(dǎo)致商品市場上80％的商品生產(chǎn)過剩，說明我國經(jīng)濟(jì)自身還缺乏穩(wěn)定性。

　　另一方面，從社會和諧來看，隨著我國經(jīng)濟(jì)高速增長，國民也從中獲益不少，但由于增長與就業(yè)不同步，實(shí)際失業(yè)率居高不下，相應(yīng)也引發(fā)許多社會問題，嚴(yán)重的影響了社會安定。據(jù)李欣欣的研究：由于近年失業(yè)率逐年上升，導(dǎo)致社會治安形勢嚴(yán)峻，涉及財產(chǎn)的犯罪率不斷上升�；�尼系數(shù)早以突破國際警戒線，收入分配差距懸殊，社會公眾心理嚴(yán)重失衡。貧困階層中，因失業(yè)而自殺、離婚、精神失常人數(shù)大幅增加，特別是近年來大學(xué)生就業(yè)率越來越低，若這些精力充沛的年輕人畢業(yè)就失業(yè)的話，將對社會安定產(chǎn)生嚴(yán)重影響。這些都說明財政政策的效果距離社會總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有較大差距，經(jīng)濟(jì)增長并未導(dǎo)致社會和諧。

　　鑒于上述問題的存在，為了更好的發(fā)揮財政政策的作用，我國的財政政策目標(biāo)急需調(diào)整。

　　首先，財政政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)只能設(shè)定在充分就業(yè)——這個可調(diào)整目標(biāo)上，而非經(jīng)濟(jì)增長——這個被我國很多學(xué)者誤認(rèn)為政策目標(biāo)的中間目標(biāo)上。

　　其次，由于失業(yè)問題日趨嚴(yán)重。我國作為一個人口大國，較之其它國家而言，就業(yè)問題無疑顯得更為突出和重要，特別是目前正在著手構(gòu)建和諧社會，它的基本要求就是社會安定，而失業(yè)率過高無疑會影響社會安定。因此，現(xiàn)實(shí)也要求政府應(yīng)給予就業(yè)問題最大可能的關(guān)注，這既符合國情又滿足民意�？梢姡�我國的財政政策目標(biāo)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)增長調(diào)整到充分就業(yè)上來，如此既是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的要求，也是社會和諧的呼喚，切不可怠慢，需要政府做出大量的工作。

　　那么，財政政策工具如何在充分就業(yè)目標(biāo)下，通過具體的財政收支手段來實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)呢？這方面還有許多問題需要研究，重點(diǎn)應(yīng)從勞動供求兩方面著手。

　　首先，從勞動需求方面來看：在經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定出現(xiàn)衰退時，政府可通過積極的財政政策增支減收來刺激廠商投資，從而引起總需求增加，進(jìn)而帶動勞動需求增加。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定時，政府則可通過穩(wěn)健的財政政策努力做好以下三項(xiàng)工作：

　　一是加強(qiáng)對小型企業(yè)創(chuàng)辦和經(jīng)營的扶持。支持自我創(chuàng)業(yè)有利于減少失業(yè)。據(jù)調(diào)查：美國高中生中，想自主創(chuàng)業(yè)當(dāng)老板的占到了學(xué)生人數(shù)的70％，而英國只占33％。這種差距可在一定程度解釋為何美國的失業(yè)率比英國低。一個社會愿意當(dāng)老板的人越多，自我就業(yè)的人越多，失業(yè)率自然就低。支持小企業(yè)經(jīng)營也有利于增加就業(yè)。中外經(jīng)驗(yàn)都表明：小企業(yè)占一國總產(chǎn)出的比重不大，但吸收的勞力卻占一國總就業(yè)中的比重非常大。因此從實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會和諧的角度出發(fā)，增加就業(yè)要求政府應(yīng)該“抓小放大”。在美國小企業(yè)人員就業(yè)占整個就業(yè)的70％，美國《財富》挑出的500強(qiáng)企業(yè)自1970年開始，提供的就業(yè)崗位就開始逐年下降，其減少的崗位大多被小企業(yè)所彌補(bǔ)，因此政府解決就業(yè)的重點(diǎn)就是“抓小放大”。就業(yè)問題并不突出的發(fā)達(dá)國家尚且如此，就業(yè)問題嚴(yán)重的我國，政府更應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念做到“抓小放大”。

　　二是加強(qiáng)對服務(wù)業(yè)的支持。由于服務(wù)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)不明顯，大多也屬勞動密集型生產(chǎn)，資本難以替代勞動，因此可吸收大量勞力，而且服務(wù)業(yè)的產(chǎn)品需求較為穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期的影響較小，因而對穩(wěn)定一國就業(yè)特別是減少周期性失業(yè)效果更好。因此無論是出于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定還是社會和諧，政府都應(yīng)該給予更多的支持。

　　三是加強(qiáng)制造業(yè)資本的就業(yè)。減少資本閑置短期就可吸收更多的勞力，而且從長遠(yuǎn)看，由于資本就業(yè)率高，提高了資本的收益率，如此又會導(dǎo)致未來更多的投資，從而吸收更多的勞力。這里不能依靠高科技企業(yè)解決就業(yè)問題，這一方面是高科技企業(yè)大多壽命較短，在美國一般為5年，另一方面是吸收勞力較少，其就業(yè)人數(shù)還不到全部就業(yè)人數(shù)的1/8.而且發(fā)展也不比制造業(yè)快，據(jù)美國《企業(yè)》雜志每年100家盈利最好企業(yè)的評選，一半以上是制造業(yè)，只有不到1/4的是高科技企業(yè)。

　　其次，從勞動供給方看：政府可通過財政收支，保證勞動的有效供給。具體表現(xiàn)為：一是提供免費(fèi)的職業(yè)培訓(xùn)和教育，使勞動者掌握一門符合市場需求的就業(yè)技能。二是向勞動者提供就業(yè)信息，建立免費(fèi)的勞動力市場。加強(qiáng)供求雙方的信息溝通，使技能與崗位相適應(yīng)，從而最大程度的減少結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)。

　　政府只有在勞動供求兩方面雙管齊下，才可更好的實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，才可真正的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，才可切實(shí)的構(gòu)建出一個和諧社會——一個大多數(shù)人能夠分享社會進(jìn)步和發(fā)展，自由、公正、安定、富裕的社會。