一、為什么提出這個(gè)問題

　　黨中央和國務(wù)院提出了我國今后l5年的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏偉目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)兩個(gè)具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變?cè)鲩L方式中，國家財(cái)政面臨兩方面的任務(wù)：一方面，是通過財(cái)稅改革并加大科技和教育投入，促進(jìn)增長方式加快轉(zhuǎn)變；另一方面，是財(cái)政本身由供給型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)樾б嫘拓?cái)政。后一方面是財(cái)政工作的一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變。

　　我國當(dāng)前國家財(cái)政特別是中央財(cái)政相當(dāng)困難，財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，債務(wù)負(fù)擔(dān)很重。為了克服當(dāng)前的財(cái)政困難，黨中央提出振興財(cái)政的號(hào)召，關(guān)鍵措施是增收節(jié)支。一方面，要完善稅制，加強(qiáng)征管，強(qiáng)調(diào)集中，糾正財(cái)力分散化的趨勢；另一方面，要嚴(yán)格控制財(cái)政支出，杜絕各種浪費(fèi)現(xiàn)象。增加收人，對(duì)克服財(cái)政困難固然重要，但控制支出和提高支出效益同等重要。

　　在財(cái)政管理中，增收與節(jié)支并重，從道理上講是沒有人反對(duì)的。但在實(shí)際工作中，重收輕支，重投人輕效益，卻是一種普遍存在的現(xiàn)象。有些人自覺或不自覺地陷入一種扭曲的思維方式，認(rèn)為財(cái)政工作首要的是多收，收人越多，支出規(guī)模就越大，工作成績也就越大，至于支出效益可以放到第二層次的次要地位。這是從供給型財(cái)政向效益型財(cái)政轉(zhuǎn)變中亟待扭轉(zhuǎn)的一種不良傾向。

　　從財(cái)政部門的職責(zé)分工看，稅務(wù)部門已從財(cái)政部門分離出去，相對(duì)獨(dú)立地專司稅收征管工作，財(cái)政部門理應(yīng)集中主要精力抓好財(cái)政支出管理工作。從中央與地方的分工看，在分稅制模式下，絕大部分收人集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理。十分明顯，提高支出效益的主要任務(wù)自然落在地方財(cái)政身上。

　　這就是為什么提出把提高財(cái)政支出效益放在地方財(cái)政管理首位的緣由。

　　二、什么是財(cái)政支出效益

　　經(jīng)濟(jì)效益是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核心問題，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本常識(shí)。

　　所謂經(jīng)濟(jì)效益，簡言之，就是指人們有目的的實(shí)踐活動(dòng)中的“所費(fèi)”與“所得”的對(duì)比關(guān)系。所謂提高經(jīng)濟(jì)效益，也就是“少花錢，多辦事，辦好事”。對(duì)一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)來說，提高經(jīng)濟(jì)效益，有著十分明確而且易于把握的標(biāo)準(zhǔn)，花了一筆錢，賺回更多的錢，實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)大再生產(chǎn)，這項(xiàng)支出即是富有效益的。由于國家財(cái)政的職能主要是用無償性稅收來滿足社會(huì)公共需要的，而且各支出項(xiàng)目在性質(zhì)上又千差萬別，所以，財(cái)政支出效益同生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)效益相比，存在著重大的差別。首先，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)效益只需考核發(fā)生在自身范圍內(nèi)的直接的有形的“所費(fèi)”與“所得”。財(cái)政支出效益的考核，“所費(fèi)”是有據(jù)可查的，而“所得”不僅要分析直接的有形的“所得”，而且要考慮間接的無形的“所得”，即所謂宏觀社會(huì)效益。其次，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的目標(biāo)是單一的，即追求利潤，絕不可以辦賠錢的事。財(cái)政支出的目標(biāo)則是整體社會(huì)效益，因而局部的虧損是必要的，是允許的。

　　財(cái)政支出項(xiàng)目的千差萬別，也給考核效益帶來復(fù)雜的問題。有一些項(xiàng)目，如電站等產(chǎn)業(yè)投資之類，其效益是可以用貨幣計(jì)算的經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)這類支出的效益可以采用“成本一效益”分析法來考核。另一些支出，如軍事、行政、公安以及義務(wù)教育之類，成本費(fèi)用是可以計(jì)量的，但效益卻不易精確計(jì)量，而且這些支出所提供的勞務(wù)不能進(jìn)入市場交換，考核這類支出效益的主要根據(jù)是定員定額和開支標(biāo)準(zhǔn)，主要看成本費(fèi)用的高低，要求用最少的錢辦好更多的事，即成本費(fèi)用最低化，服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化。還有些支出，如屬于公共設(shè)施的公路、電訊投資以及屬于社會(huì)公益性的文教、科學(xué)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)等支出，也是成本費(fèi)用可以計(jì)量而效益不易精確計(jì)量，但由這些支出提供的商品或勞務(wù)可以按政府定價(jià)或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全部或部分地進(jìn)人市場；可以全部收回成本費(fèi)用的，則視同投資類支出考核其效益，可以部分收回成本費(fèi)用的，成本費(fèi)用扣除回收部分可視為凈成本費(fèi)用，在堅(jiān)持政府收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，也要求凈成本最低化，服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化。

　　三、理財(cái)觀念的轉(zhuǎn)變——收與支的關(guān)系

　　加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高支出效益，首先要求理財(cái)觀念的轉(zhuǎn)變，而理財(cái)觀念中的一個(gè)重要問題就是如何看待收與支的關(guān)系。

　　我國從古至今崇尚“量入為出”原則。就當(dāng)期預(yù)算安排來說，當(dāng)收入規(guī)模既定時(shí)，以收定支不失為可行的原則。但不可將“量入為出”絕對(duì)化，絕對(duì)化就會(huì)導(dǎo)致理財(cái)思想的扭曲。首先，“量入為出”的“入”顯然是指經(jīng)常性收入，“量入為出”是排除政府借款的必要性和可能性。所以，我國古代的“量入為出”思想帶有濃厚的一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)色彩，也是自給自足的封閉型經(jīng)濟(jì)的反映。其次，“量入為出”意味著收人規(guī)�？梢圆皇車�家職能和法律程序的制約，多收是它的主導(dǎo)方面，支出管理屬于次要地位，至于提高支出效益的意識(shí)更是淡薄了。所以封建制國家經(jīng)常是橫征暴斂，以滿足宮廷和官吏揮霍無度的需要。

　　我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，“量入為出”原則同樣是體現(xiàn)當(dāng)時(shí)歷史背景下的理財(cái)思想。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是大一統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，大一統(tǒng)財(cái)政，國民收人是有計(jì)劃分配的，除保證居民的低消費(fèi)水平的收入外，大部分集中到國家預(yù)算，理財(cái)思想自然是以收定支。盡管黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常強(qiáng)調(diào)支出效益的重要性，但經(jīng)濟(jì)體制起著經(jīng)常性的決定性的作用，無形中在廣大干部中形成重收人輕支出、重投入輕效益的潛在意識(shí)，久而久之形成一種理財(cái)思想傾向。當(dāng)時(shí)曾有“既無內(nèi)債，又無外債，是社會(huì)主義優(yōu)越性”的提法，也是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的一種封閉型經(jīng)濟(jì)的反映。

　　我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是走向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變要求政府職能的轉(zhuǎn)變，理財(cái)思想也要有所轉(zhuǎn)變，對(duì)一向奉行“量入為出”原則所形成的慣性有必要重新加以審視。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)是在政府宏觀調(diào)控下使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。什么事由市場辦，什么事由政府辦，必須有明確的界定。所以、政府理財(cái)?shù)乃季S方式應(yīng)是先確定社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下各級(jí)政府的職責(zé)范圍，后確定各級(jí)政府的支出規(guī)模，在此基礎(chǔ)上確定收入規(guī)模并實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政管理體制。首先，這是一種法制原則�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，政府理財(cái)也必須法制化、規(guī)范化。由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過法律程序根據(jù)政府職責(zé)范圍確定國家預(yù)算支出規(guī)模，量出為入，以支制收；反之，先確定預(yù)算收入規(guī)模是無根據(jù)的。其次，這是效率原則。依據(jù)法制原則確定的支出規(guī)模當(dāng)然不是隨意性的，它是排除了使用不當(dāng)以及鋪張浪費(fèi)的虛耗，并考慮了提高支出效益的系數(shù)，政府只能根據(jù)支出規(guī)模組織收入，不得亂攤派，亂收費(fèi)，政府也只能在確定的支出規(guī)模范圍內(nèi)合理安排支出，無權(quán)多支和濫支。再次，這是市場經(jīng)濟(jì)原則。以支制收，不排除政府舉債的必要性和可能性，當(dāng)收入不足以抵補(bǔ)支出，允許通過法律程序通過適度債務(wù)規(guī)模來解決。最后，這是高層次的理財(cái)方式�！傲咳霝槌觥币馕吨�先收上來再說，收入可以不受支出的制約，這是一種原始的簡單的理財(cái)方式�！耙灾Фㄊ铡笔且蕴岣咧С鲂б鏋榱⒆泓c(diǎn)的，要求更高檔次的管理水平。

　　四、提高財(cái)政支出效益應(yīng)處理好的幾種關(guān)系

　　提高支出效益的根本途徑是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)管理。這里主要是簡略地分析一下優(yōu)化結(jié)構(gòu)涉及的幾種關(guān)系。

　　1.政府與市場

　　在市場經(jīng)濟(jì)體制下，市場是一種資源配置方式，財(cái)政也是一種資源配置方式。市場是通過市場價(jià)格滿足私人需要，財(cái)政則是一種政府行為，是通過無償性收支滿足社會(huì)公共需要。政府與市場在資源配置中的分工，從理論原則上講，可以借鑒西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于“公共產(chǎn)品”與“私人產(chǎn)品”的劃分標(biāo)準(zhǔn)。即私人需要具有競爭性和排它性，而社會(huì)公共需要具有非競爭性和排它性。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)公共需要可以大體分為兩類：一類屬于純社會(huì)公共需要，主要靠財(cái)政無償性收入來提供，如國防、行政、公安、司法、義務(wù)教育和基礎(chǔ)科學(xué)等。當(dāng)然，某些領(lǐng)域也不完全排除私人投資，如私人投資或捐贈(zèng)按國家教育方針舉辦中小學(xué)，但只能起補(bǔ)充作用。另一類是介于社會(huì)公共需要和私人需要之間在性質(zhì)上難以嚴(yán)格劃分的需要，其中大部分也要由財(cái)政通過無償性收入來滿足，有高等教育、價(jià)格補(bǔ)貼、撫恤救濟(jì)金、社會(huì)保障等，還有基礎(chǔ)性和公益性工程也可歸入這一類。在實(shí)際生活中這類需要究竟由市場提供還是由財(cái)政提供，雖然不可能徑渭分明，但也要有大體的分明。比如，公路建設(shè)本屬于“公共資本”投資，理應(yīng)由財(cái)政提供，但也允許私人或企業(yè)投資并通過收費(fèi)來補(bǔ)償，但如果收費(fèi)過高，關(guān)卡林立，勢必加大服務(wù)成本，干擾交通秩序，也會(huì)干擾市場秩序。

　　目前我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換過程中，各級(jí)政府的職責(zé)還有待于具體界定，各級(jí)財(cái)政的職責(zé)還存在交叉不清之處。在滿足社會(huì)公共需要過程中，一方面存在保障不足的問題，如有些縣連工資也不能按期發(fā)放，農(nóng)業(yè)、科技教育、公共設(shè)施投入不足。另一方面，也存在保障過度問題。如對(duì)事業(yè)單位全包的范圍過大，財(cái)政補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)過重，公費(fèi)醫(yī)療吃大鍋飯等等。當(dāng)前的主要矛盾方面是后一方面，即仍沿襲供給型財(cái)政的財(cái)政體制，大包大攬。在這方面必須加大改革力度，加快向符合市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)政體制轉(zhuǎn)變的步伐。

　　2.生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性支出

　　革命戰(zhàn)爭年代曾提出節(jié)省每一個(gè)銅板、一切為了革命戰(zhàn)爭的口號(hào)，今天應(yīng)當(dāng)提倡節(jié)省每一分錢，一切為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)。任何一個(gè)國家在其工業(yè)化初期和經(jīng)濟(jì)增長時(shí)期。財(cái)政支出中生產(chǎn)性支出的比重是上升趨勢，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)人成熟期，社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)轉(zhuǎn)向提高居民的生活質(zhì)量，于是社會(huì)福利性支出躍居首位，生產(chǎn)性支出比重相對(duì)下降。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律，生產(chǎn)性支出的比重應(yīng)是上升趨勢或起碼不應(yīng)下降，實(shí)際情況恰恰相反，這一比重是急劇下降的趨勢。因此，千方百計(jì)壓縮非生產(chǎn)性支出，增加生產(chǎn)性支出，是當(dāng)前提高整體財(cái)政支出效益中必須給子高度重視的課題。

　　壓縮非生產(chǎn)性支出，當(dāng)然包括一切生產(chǎn)性支出，而其中以行政管理費(fèi)最為典型。馬克思在100多年前曾預(yù)言：“和現(xiàn)代社會(huì)比起來，這一部分將會(huì)立即極為顯著地縮減，并將隨著新社會(huì)的發(fā)展而日益減少�！保�馬克思恩格斯選集第四卷第10頁）我們卻違背了馬克思的預(yù)測，行政管理費(fèi)的增長居各項(xiàng)支出增長之首位。1979－1994年間，財(cái)政總支出增長4.2倍，年均增長10.9％，而行政管理費(fèi)增長15倍，年均增長18.9％，占總支出的比重由1978年的4.8％上升到1994年14.6％。行政經(jīng)費(fèi)增長過快的根本原因是缺乏精簡、效率原則，機(jī)構(gòu)臃腫，吃“皇糧”人口過多，工作方式落后。其中首推“人頭費(fèi)”，許多縣（市）財(cái)政支出的70％以上用于發(fā)放工資，少數(shù)縣（市）全部財(cái)政收人用于發(fā)放工資還不夠，職工醫(yī)療費(fèi)不能報(bào)銷，辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、出差費(fèi)、招待費(fèi)增長迅猛。同時(shí)，大吃大喝，公費(fèi)旅游，超標(biāo)用車等違紀(jì)現(xiàn)象，屢禁不止。許多縣（市）財(cái)政成為“吃飯財(cái)政”，有些同志總是抱怨收入太少，不敷使用。其實(shí)，只重視收入而忽視支出效益，即是收人再多而用之無度，也會(huì)把老百姓的辛苦錢大大方方地付諸東流。行政管理費(fèi)不過是一個(gè)典型例子，忽視支出效益，鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象是普遍的，加強(qiáng)行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理的關(guān)鍵在于建立嚴(yán)格的制約機(jī)制和監(jiān)控體系。加強(qiáng)法制監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范批審程序，建立跟蹤檢查制度以及效益考核和獎(jiǎng)罰制度。

　　3.基礎(chǔ)性、公益性投資與競爭性、盈利性投資

　　生產(chǎn)性投資也存在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、提高投資效益問題。基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目主要指公共設(shè)施、生活設(shè)施。基礎(chǔ)工業(yè)、農(nóng)業(yè)也包括在內(nèi)。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，公共設(shè)施被馬克思稱為“共同生產(chǎn)條件”，生活設(shè)施則可喻“共同生活條件”，基礎(chǔ)工業(yè)屬上游產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、一般是國民經(jīng)濟(jì)中的短缺部門。不論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，基礎(chǔ)性、公益性投資都被列為政府投資的重點(diǎn)。特別是發(fā)展中國家，在經(jīng)濟(jì)起飛階段，都面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)，政府介人基礎(chǔ)性、公益性投資，加大投人，就更為迫切。

　　基礎(chǔ)性、公益性投資與競爭性、盈利性投資的差別，主要在于投資效益的體現(xiàn)和投資回報(bào)的不同。競爭件、盈利性投資，可以短期內(nèi)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，可以相應(yīng)地增加財(cái)政收人�；�礎(chǔ)性、公益性投資的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)主要體現(xiàn)為長期的、間接的社會(huì)效益，它可以克服結(jié)構(gòu)性矛盾，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展，可以培植長遠(yuǎn)的潛在財(cái)源。同時(shí)，也還可以通過本身的發(fā)展以及它的“波及效應(yīng)”和“乘數(shù)作用”，增加即期的財(cái)政收人。因此，熱衷于競爭性、盈利性投資而忽視基礎(chǔ)性。公益性投資，是扭曲政府職能并違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的短期行為。

　　我國長期以來。在產(chǎn)業(yè)布局中，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)短，加工工業(yè)長，加工工業(yè)又追求“大而全”，“小而全”，重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)引進(jìn)、地區(qū)趨同的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。為此，國務(wù)院制定的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展‘九五’計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》中要求實(shí)行投資的合理分工：中央掌握的資金集中用于全國性或跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)工程，以及科技、教育、國防等方面的重點(diǎn)項(xiàng)目；地方政府投資主要用于本地區(qū)公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目，并要求地方政府加大農(nóng)業(yè)投人。在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的同時(shí)，必須加快投資體制改革，主要是明確政府投資主體，實(shí)行項(xiàng)目資本金制度，把市場機(jī)制引進(jìn)投資領(lǐng)域。

　　4.集中與分散

　　我國財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值的比重呈下降趨勢、實(shí)行分稅制以后，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重將逐步有所上升，地方財(cái)政收入所占比重將逐步有下降，如何按“保證重點(diǎn)、壓縮一般”的方針，集中使用，充分發(fā)揮支出效益，這是提高支出效益的一個(gè)重要方面。但是，應(yīng)當(dāng)看到，預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值比重的下降，是和國民生產(chǎn)總值分配格局變化后出現(xiàn)的財(cái)力分散化直接相關(guān)。如果從政府支出的角度觀察，目前除預(yù)算內(nèi)收支外還有兩塊資金：一是已納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金，這部分資金雖放在預(yù)算外，卻已納入預(yù)算管理軌道。二是掌握在中央和地方各部門的行政事業(yè)性收費(fèi)和各種基金，這部分資金雖也可稱為預(yù)算外資金，們卻游離于“預(yù)算管理軌道之外，確切地說，是預(yù)算外之外的資金，目前已成為肢解國家預(yù)算，分散國家預(yù)算財(cái)力的主要因素。

　　近年來，一些部門和單位，從本部門利益出發(fā)，置國家法律和政府法規(guī)于不顧，擅自設(shè)立收費(fèi)、罰款項(xiàng)目、建立各種基金，隨意擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，分散國家財(cái)力，增加企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)。更為嚴(yán)重的是，這部分資金不按國家規(guī)定管理，逃避監(jiān)督，使用的隨意性很大、有的用于大吃大喝，修建樓堂館所。揮霍浪費(fèi)，甚至中飽私囊，貪污私分。這不僅違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，助長消費(fèi)膨脹和投資膨脹，而且損害國家法律尊嚴(yán)，污染黨風(fēng)政風(fēng)，因此。對(duì)這部分清理整頓納入法制化、制度化、規(guī)范化管理的軌道，已成當(dāng)前財(cái)政政策的焦點(diǎn)問題、應(yīng)當(dāng)明確，凡是政府所屬行政事業(yè)單位憑借政府權(quán)力取得的收入都屬于國家財(cái)政資金，這樣大規(guī)模的財(cái)政資金游離于國家預(yù)算之外，破壞了國家預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性和真實(shí)性，是一個(gè)法制社會(huì)絕不應(yīng)有的現(xiàn)象。因此，對(duì)這部分資金進(jìn)行清理整頓，是政府集中財(cái)力，提高財(cái)政支出效益的有力舉措。

　　加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政支出效益，是一篇大文章。這篇短文僅就理論原則提出一些看法，至于提高支出效益的措施，還有賴