一、為什么提出這個問題

　　黨中央和國務院提出了我國今后l5年的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏偉目標。要實現(xiàn)這個目標，關鍵是實現(xiàn)兩個具有全局意義的根本性轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。在轉(zhuǎn)變增長方式中，國家財政面臨兩方面的任務：一方面，是通過財稅改革并加大科技和教育投入，促進增長方式加快轉(zhuǎn)變；另一方面，是財政本身由供給型財政轉(zhuǎn)變?yōu)樾б嫘拓斦�。后一方面是財政工作的一個根本性轉(zhuǎn)變。

　　我國當前國家財政特別是中央財政相當困難，財政赤字不斷擴大，債務負擔很重。為了克服當前的財政困難，黨中央提出振興財政的號召，關鍵措施是增收節(jié)支。一方面，要完善稅制，加強征管，強調(diào)集中，糾正財力分散化的趨勢；另一方面，要嚴格控制財政支出，杜絕各種浪費現(xiàn)象。增加收人，對克服財政困難固然重要，但控制支出和提高支出效益同等重要。

　　在財政管理中，增收與節(jié)支并重，從道理上講是沒有人反對的。但在實際工作中，重收輕支，重投人輕效益，卻是一種普遍存在的現(xiàn)象。有些人自覺或不自覺地陷入一種扭曲的思維方式，認為財政工作首要的是多收，收人越多，支出規(guī)模就越大，工作成績也就越大，至于支出效益可以放到第二層次的次要地位。這是從供給型財政向效益型財政轉(zhuǎn)變中亟待扭轉(zhuǎn)的一種不良傾向。

　　從財政部門的職責分工看，稅務部門已從財政部門分離出去，相對獨立地專司稅收征管工作，財政部門理應集中主要精力抓好財政支出管理工作。從中央與地方的分工看，在分稅制模式下，絕大部分收人集中在中央，而絕大部分支出下放到地方使用和管理。十分明顯，提高支出效益的主要任務自然落在地方財政身上。

　　這就是為什么提出把提高財政支出效益放在地方財政管理首位的緣由。

　　二、什么是財政支出效益

　　經(jīng)濟效益是經(jīng)濟活動的核心問題，這是經(jīng)濟學的基本常識。

　　所謂經(jīng)濟效益，簡言之，就是指人們有目的的實踐活動中的“所費”與“所得”的對比關系。所謂提高經(jīng)濟效益，也就是“少花錢，多辦事，辦好事”。對一個生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)來說，提高經(jīng)濟效益，有著十分明確而且易于把握的標準，花了一筆錢，賺回更多的錢，實現(xiàn)了擴大再生產(chǎn)，這項支出即是富有效益的。由于國家財政的職能主要是用無償性稅收來滿足社會公共需要的，而且各支出項目在性質(zhì)上又千差萬別，所以，財政支出效益同生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)效益相比，存在著重大的差別。首先，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)效益只需考核發(fā)生在自身范圍內(nèi)的直接的有形的“所費”與“所得”。財政支出效益的考核，“所費”是有據(jù)可查的，而“所得”不僅要分析直接的有形的“所得”，而且要考慮間接的無形的“所得”，即所謂宏觀社會效益。其次，生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的目標是單一的，即追求利潤，絕不可以辦賠錢的事。財政支出的目標則是整體社會效益，因而局部的虧損是必要的，是允許的。

　　財政支出項目的千差萬別，也給考核效益帶來復雜的問題。有一些項目，如電站等產(chǎn)業(yè)投資之類，其效益是可以用貨幣計算的經(jīng)濟效益，對這類支出的效益可以采用“成本一效益”分析法來考核。另一些支出，如軍事、行政、公安以及義務教育之類，成本費用是可以計量的，但效益卻不易精確計量，而且這些支出所提供的勞務不能進入市場交換，考核這類支出效益的主要根據(jù)是定員定額和開支標準，主要看成本費用的高低，要求用最少的錢辦好更多的事，即成本費用最低化，服務質(zhì)量最優(yōu)化。還有些支出，如屬于公共設施的公路、電訊投資以及屬于社會公益性的文教、科學、衛(wèi)生事業(yè)費等支出，也是成本費用可以計量而效益不易精確計量，但由這些支出提供的商品或勞務可以按政府定價或收費標準全部或部分地進人市場；可以全部收回成本費用的，則視同投資類支出考核其效益，可以部分收回成本費用的，成本費用扣除回收部分可視為凈成本費用，在堅持政府收費標準的前提下，也要求凈成本最低化，服務質(zhì)量最優(yōu)化。

　　三、理財觀念的轉(zhuǎn)變——收與支的關系

　　加強財政支出管理，提高支出效益，首先要求理財觀念的轉(zhuǎn)變，而理財觀念中的一個重要問題就是如何看待收與支的關系。

　　我國從古至今崇尚“量入為出”原則。就當期預算安排來說，當收入規(guī)模既定時，以收定支不失為可行的原則。但不可將“量入為出”絕對化，絕對化就會導致理財思想的扭曲。首先，“量入為出”的“入”顯然是指經(jīng)常性收入，“量入為出”是排除政府借款的必要性和可能性。所以，我國古代的“量入為出”思想帶有濃厚的一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟色彩，也是自給自足的封閉型經(jīng)濟的反映。其次，“量入為出”意味著收人規(guī)�？梢圆皇車�家職能和法律程序的制約，多收是它的主導方面，支出管理屬于次要地位，至于提高支出效益的意識更是淡薄了。所以封建制國家經(jīng)常是橫征暴斂，以滿足宮廷和官吏揮霍無度的需要。

　　我國實行計劃經(jīng)濟體制時期，“量入為出”原則同樣是體現(xiàn)當時歷史背景下的理財思想。計劃經(jīng)濟是大一統(tǒng)經(jīng)濟，大一統(tǒng)財政，國民收人是有計劃分配的，除保證居民的低消費水平的收入外，大部分集中到國家預算，理財思想自然是以收定支。盡管黨政領導經(jīng)常強調(diào)支出效益的重要性，但經(jīng)濟體制起著經(jīng)常性的決定性的作用，無形中在廣大干部中形成重收人輕支出、重投入輕效益的潛在意識，久而久之形成一種理財思想傾向。當時曾有“既無內(nèi)債，又無外債，是社會主義優(yōu)越性”的提法，也是當時計劃經(jīng)濟下的一種封閉型經(jīng)濟的反映。

　　我國經(jīng)濟體制改革的目標是走向社會主義市場經(jīng)濟體制。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變要求政府職能的轉(zhuǎn)變，理財思想也要有所轉(zhuǎn)變，對一向奉行“量入為出”原則所形成的慣性有必要重新加以審視。社會主義市場經(jīng)濟是在政府宏觀調(diào)控下使市場在資源配置中起基礎性作用。什么事由市場辦，什么事由政府辦，必須有明確的界定。所以、政府理財?shù)乃季S方式應是先確定社會主義市場經(jīng)濟體制下各級政府的職責范圍，后確定各級政府的支出規(guī)模，在此基礎上確定收入規(guī)模并實行分稅分級財政管理體制。首先，這是一種法制原則�，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，政府理財也必須法制化、規(guī)范化。由人民代表大會及其常委會通過法律程序根據(jù)政府職責范圍確定國家預算支出規(guī)模，量出為入，以支制收；反之，先確定預算收入規(guī)模是無根據(jù)的。其次，這是效率原則。依據(jù)法制原則確定的支出規(guī)模當然不是隨意性的，它是排除了使用不當以及鋪張浪費的虛耗，并考慮了提高支出效益的系數(shù)，政府只能根據(jù)支出規(guī)模組織收入，不得亂攤派，亂收費，政府也只能在確定的支出規(guī)模范圍內(nèi)合理安排支出，無權多支和濫支。再次，這是市場經(jīng)濟原則。以支制收，不排除政府舉債的必要性和可能性，當收入不足以抵補支出，允許通過法律程序通過適度債務規(guī)模來解決。最后，這是高層次的理財方式�！傲咳霝槌觥币馕吨�先收上來再說，收入可以不受支出的制約，這是一種原始的簡單的理財方式�！耙灾Фㄊ铡笔且蕴岣咧С鲂б鏋榱⒆泓c的，要求更高檔次的管理水平。

　　四、提高財政支出效益應處理好的幾種關系

　　提高支出效益的根本途徑是優(yōu)化支出結構，加強管理。這里主要是簡略地分析一下優(yōu)化結構涉及的幾種關系。

　　1.政府與市場

　　在市場經(jīng)濟體制下，市場是一種資源配置方式，財政也是一種資源配置方式。市場是通過市場價格滿足私人需要，財政則是一種政府行為，是通過無償性收支滿足社會公共需要。政府與市場在資源配置中的分工，從理論原則上講，可以借鑒西方經(jīng)濟學中關于“公共產(chǎn)品”與“私人產(chǎn)品”的劃分標準。即私人需要具有競爭性和排它性，而社會公共需要具有非競爭性和排它性。根據(jù)這個標準，社會公共需要可以大體分為兩類：一類屬于純社會公共需要，主要靠財政無償性收入來提供，如國防、行政、公安、司法、義務教育和基礎科學等。當然，某些領域也不完全排除私人投資，如私人投資或捐贈按國家教育方針舉辦中小學，但只能起補充作用。另一類是介于社會公共需要和私人需要之間在性質(zhì)上難以嚴格劃分的需要，其中大部分也要由財政通過無償性收入來滿足，有高等教育、價格補貼、撫恤救濟金、社會保障等，還有基礎性和公益性工程也可歸入這一類。在實際生活中這類需要究竟由市場提供還是由財政提供，雖然不可能徑渭分明，但也要有大體的分明。比如，公路建設本屬于“公共資本”投資，理應由財政提供，但也允許私人或企業(yè)投資并通過收費來補償，但如果收費過高，關卡林立，勢必加大服務成本，干擾交通秩序，也會干擾市場秩序。

　　目前我國處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)換過程中，各級政府的職責還有待于具體界定，各級財政的職責還存在交叉不清之處。在滿足社會公共需要過程中，一方面存在保障不足的問題，如有些縣連工資也不能按期發(fā)放，農(nóng)業(yè)、科技教育、公共設施投入不足。另一方面，也存在保障過度問題。如對事業(yè)單位全包的范圍過大，財政補貼的負擔過重，公費醫(yī)療吃大鍋飯等等。當前的主要矛盾方面是后一方面，即仍沿襲供給型財政的財政體制，大包大攬。在這方面必須加大改革力度，加快向符合市場經(jīng)濟的財政體制轉(zhuǎn)變的步伐。

　　2.生產(chǎn)性支出與非生產(chǎn)性支出

　　革命戰(zhàn)爭年代曾提出節(jié)省每一個銅板、一切為了革命戰(zhàn)爭的口號，今天應當提倡節(jié)省每一分錢，一切為了經(jīng)濟建設。任何一個國家在其工業(yè)化初期和經(jīng)濟增長時期。財政支出中生產(chǎn)性支出的比重是上升趨勢，當經(jīng)濟發(fā)展進人成熟期，社會發(fā)展的主要目標轉(zhuǎn)向提高居民的生活質(zhì)量，于是社會福利性支出躍居首位，生產(chǎn)性支出比重相對下降。我國是一個發(fā)展中國家，按經(jīng)濟規(guī)律，生產(chǎn)性支出的比重應是上升趨勢或起碼不應下降，實際情況恰恰相反，這一比重是急劇下降的趨勢。因此，千方百計壓縮非生產(chǎn)性支出，增加生產(chǎn)性支出，是當前提高整體財政支出效益中必須給子高度重視的課題。

　　壓縮非生產(chǎn)性支出，當然包括一切生產(chǎn)性支出，而其中以行政管理費最為典型。馬克思在100多年前曾預言：“和現(xiàn)代社會比起來，這一部分將會立即極為顯著地縮減，并將隨著新社會的發(fā)展而日益減少�！保�馬克思恩格斯選集第四卷第10頁）我們卻違背了馬克思的預測，行政管理費的增長居各項支出增長之首位。1979－1994年間，財政總支出增長4.2倍，年均增長10.9％，而行政管理費增長15倍，年均增長18.9％，占總支出的比重由1978年的4.8％上升到1994年14.6％。行政經(jīng)費增長過快的根本原因是缺乏精簡、效率原則，機構臃腫，吃“皇糧”人口過多，工作方式落后。其中首推“人頭費”，許多縣（市）財政支出的70％以上用于發(fā)放工資，少數(shù)縣（市）全部財政收人用于發(fā)放工資還不夠，職工醫(yī)療費不能報銷，辦公費、會議費、出差費、招待費增長迅猛。同時，大吃大喝，公費旅游，超標用車等違紀現(xiàn)象，屢禁不止。許多縣（市）財政成為“吃飯財政”，有些同志總是抱怨收入太少，不敷使用。其實，只重視收入而忽視支出效益，即是收人再多而用之無度，也會把老百姓的辛苦錢大大方方地付諸東流。行政管理費不過是一個典型例子，忽視支出效益，鋪張浪費現(xiàn)象是普遍的，加強行政事業(yè)經(jīng)費管理的關鍵在于建立嚴格的制約機制和監(jiān)控體系。加強法制監(jiān)督，強化預算約束，規(guī)范批審程序，建立跟蹤檢查制度以及效益考核和獎罰制度。

　　3.基礎性、公益性投資與競爭性、盈利性投資

　　生產(chǎn)性投資也存在優(yōu)化投資結構、提高投資效益問題�；�礎性、公益性項目主要指公共設施、生活設施�；�礎工業(yè)、農(nóng)業(yè)也包括在內(nèi)。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，公共設施被馬克思稱為“共同生產(chǎn)條件”，生活設施則可喻“共同生活條件”，基礎工業(yè)屬上游產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、一般是國民經(jīng)濟中的短缺部門。不論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，基礎性、公益性投資都被列為政府投資的重點。特別是發(fā)展中國家，在經(jīng)濟起飛階段，都面臨嚴峻的經(jīng)濟結構調(diào)整任務，政府介人基礎性、公益性投資，加大投人，就更為迫切。

　　基礎性、公益性投資與競爭性、盈利性投資的差別，主要在于投資效益的體現(xiàn)和投資回報的不同。競爭件、盈利性投資，可以短期內(nèi)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效應，可以相應地增加財政收人�；�礎性、公益性投資的經(jīng)濟效應主要體現(xiàn)為長期的、間接的社會效益，它可以克服結構性矛盾，推動經(jīng)濟的穩(wěn)定、持續(xù)、健康發(fā)展，可以培植長遠的潛在財源。同時，也還可以通過本身的發(fā)展以及它的“波及效應”和“乘數(shù)作用”，增加即期的財政收人。因此，熱衷于競爭性、盈利性投資而忽視基礎性。公益性投資，是扭曲政府職能并違反經(jīng)濟規(guī)律的短期行為。

　　我國長期以來。在產(chǎn)業(yè)布局中，基礎產(chǎn)業(yè)短，加工工業(yè)長，加工工業(yè)又追求“大而全”，“小而全”，重復投資、重復建設、重復引進、地區(qū)趨同的現(xiàn)象十分嚴重。為此，國務院制定的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展‘九五’計劃和2010年遠景目標》中要求實行投資的合理分工：中央掌握的資金集中用于全國性或跨地區(qū)的基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)重點工程，以及科技、教育、國防等方面的重點項目；地方政府投資主要用于本地區(qū)公益性、基礎性項目，并要求地方政府加大農(nóng)業(yè)投人。在優(yōu)化投資結構的同時，必須加快投資體制改革，主要是明確政府投資主體，實行項目資本金制度，把市場機制引進投資領域。

　　4.集中與分散

　　我國財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重呈下降趨勢、實行分稅制以后，中央財政收入占全部財政收入的比重將逐步有所上升，地方財政收入所占比重將逐步有下降，如何按“保證重點、壓縮一般”的方針，集中使用，充分發(fā)揮支出效益，這是提高支出效益的一個重要方面。但是，應當看到，預算內(nèi)財政收入占國民生產(chǎn)總值比重的下降，是和國民生產(chǎn)總值分配格局變化后出現(xiàn)的財力分散化直接相關。如果從政府支出的角度觀察，目前除預算內(nèi)收支外還有兩塊資金：一是已納入預算管理的預算外資金，這部分資金雖放在預算外，卻已納入預算管理軌道。二是掌握在中央和地方各部門的行政事業(yè)性收費和各種基金，這部分資金雖也可稱為預算外資金，們卻游離于“預算管理軌道之外，確切地說，是預算外之外的資金，目前已成為肢解國家預算，分散國家預算財力的主要因素。

　　近年來，一些部門和單位，從本部門利益出發(fā)，置國家法律和政府法規(guī)于不顧，擅自設立收費、罰款項目、建立各種基金，隨意擴大收費范圍，提高收費標準，分散國家財力，增加企業(yè)和群眾負擔。更為嚴重的是，這部分資金不按國家規(guī)定管理，逃避監(jiān)督，使用的隨意性很大、有的用于大吃大喝，修建樓堂館所。揮霍浪費，甚至中飽私囊，貪污私分。這不僅違反財經(jīng)紀律，助長消費膨脹和投資膨脹，而且損害國家法律尊嚴，污染黨風政風，因此。對這部分清理整頓納入法制化、制度化、規(guī)范化管理的軌道，已成當前財政政策的焦點問題、應當明確，凡是政府所屬行政事業(yè)單位憑借政府權力取得的收入都屬于國家財政資金，這樣大規(guī)模的財政資金游離于國家預算之外，破壞了國家預算的統(tǒng)一性、完整性和真實性，是一個法制社會絕不應有的現(xiàn)象。因此，對這部分資金進行清理整頓，是政府集中財力，提高財政支出效益的有力舉措。

　　加強財政支出管理，提高財政支出效益，是一篇大文章。這篇短文僅就理論原則提出一些看法，至于提高支出效益的措施，還有賴