縮小地區(qū)差距，促進(jìn)中西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)的基本要求。近年來，由于西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)和一系列積極財(cái)政政策的實(shí)施，我國(guó)中西部地區(qū)發(fā)展較快，但地區(qū)發(fā)展差距過大的問題還沒有從根本上解決。充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，通過財(cái)政體制創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，是加快中西部地區(qū)發(fā)展的有效途徑。

　　財(cái)政是調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政政策是政府宏觀調(diào)控最基本的手段之一。財(cái)政具有資源征集的強(qiáng)制性與使用方式的非市場(chǎng)性特點(diǎn)。財(cái)政資金的流入流出可以直接改變和調(diào)整經(jīng)濟(jì)資源在地區(qū)、產(chǎn)業(yè)間的分配，因而對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可替代的調(diào)控作用。改革開放初期，中央對(duì)地方實(shí)行財(cái)政包干體制，沿海等地區(qū)財(cái)政資金凈流出量比改革開放前下降了68.9％，促進(jìn)了這些地區(qū)的快速發(fā)展。與此同時(shí)，中西部地區(qū)地方財(cái)政資金凈流入減少，與東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來越大。以湖南為例，1953—1979年財(cái)政資金凈流入65.03億元，占到同期全國(guó)凈流入地區(qū)總量的14.8％；而1981—1991年財(cái)政資金凈流入量?jī)H為8.04億元，只占到同期全國(guó)凈流入地區(qū)總量的0.5％。財(cái)政資金凈流入所占比重的顯著減少，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同沿海地區(qū)發(fā)展差距拉大也與此有關(guān)。近年來國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策和推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，湖南財(cái)政資金凈流入量有所增加，1994—2001年占到了全國(guó)凈流入地區(qū)的4.24％，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯加快。因此，充分發(fā)揮財(cái)政的調(diào)控功能，才能逐步扭轉(zhuǎn)地區(qū)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。

　　財(cái)政是社會(huì)財(cái)富再分配的主要手段。初次分配注重效率，再次分配注重公平，這是我國(guó)收入分配的基本原則。財(cái)政是再分配的主體。目前收入分配和地區(qū)差距過大，在很大程度上是由于財(cái)政再分配還沒能很好地體現(xiàn)社會(huì)公平原則所致。比如，實(shí)行分稅制體制之后，中央財(cái)政用于地方轉(zhuǎn)移支付的資金逐年增多，但由于考慮地區(qū)差距不夠，用于均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付資金不足2％，而用于基數(shù)返還等保地方既得利益的資金占到了98％以上，削弱了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)差距方面應(yīng)有的積極作用。又如，現(xiàn)行體制“只調(diào)增量，不調(diào)存量”，對(duì)發(fā)展滯后和財(cái)力拮據(jù)的中西部地區(qū)較為不利，造成其可用財(cái)力與東部地區(qū)差距越拉越大。同時(shí)，由于消費(fèi)稅增量部分全部歸中央財(cái)政，導(dǎo)致以煙酒稅為稅收大頭的湘、豫、云、貴、川等中西部省份財(cái)力更加緊張。因此，有必要進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革，理順中央與地方的關(guān)系，強(qiáng)化財(cái)政再分配的功能，使中西部地區(qū)與東部地區(qū)的財(cái)力差距得到合理調(diào)節(jié)。

　　財(cái)政是實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)力平衡的主要手段。目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家的地區(qū)差距并不大。比如20世紀(jì)80年代，在美日及歐洲各國(guó)，人均GDP最高與最低之比介于1.13到2.30之間，德國(guó)、日本和加拿大分別為1.93、1.47和2.30，這與我國(guó)目前地區(qū)差高達(dá)10倍以上的狀況形成強(qiáng)烈反差。他們的基本經(jīng)驗(yàn)，就是重視并運(yùn)用財(cái)政手段來調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。德國(guó)工業(yè)以魯爾能源、原材料業(yè)為中心，起源于北方，二戰(zhàn)后南方機(jī)械工業(yè)的興起超越了北方；東、西德統(tǒng)一后，東部地區(qū)相對(duì)落后。但德國(guó)通過實(shí)施財(cái)政收入平衡法，采取調(diào)節(jié)法人稅分配、稅款轉(zhuǎn)移和聯(lián)邦特別撥款等辦法，達(dá)到全國(guó)各州人均財(cái)力基本均衡，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　因此，在西部大開發(fā)和中部地區(qū)培育增長(zhǎng)點(diǎn)的過程中，必須加快財(cái)政體制改革，逐步建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共財(cái)政新體制。

　　一要進(jìn)一步增強(qiáng)財(cái)政協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的調(diào)控能力。按照全面實(shí)現(xiàn)小康的要求，縮小中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，財(cái)政必須要有足夠的宏觀調(diào)控能力。上世紀(jì)80年代，西方七國(guó)財(cái)政收入占GDP的平均比重為28％，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重平均為69％；而我國(guó)2001年這兩個(gè)比重還只有17.07％和52.38％。顯然，不提高財(cái)政收入占GDP和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入這兩個(gè)比重，財(cái)政協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小地區(qū)差距的調(diào)控能力就會(huì)下降。目前，應(yīng)把重點(diǎn)放到調(diào)節(jié)高收入人群和東部發(fā)達(dá)地區(qū)。一方面應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一的稅法和稅政，依率計(jì)征，強(qiáng)化征管和監(jiān)督，堅(jiān)決做到應(yīng)收盡收。另一方面，應(yīng)加快稅費(fèi)改革，開征遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅和社會(huì)保障稅，增強(qiáng)收入透明度和強(qiáng)化個(gè)人所得稅征管，深化所得稅收入分享改革，加強(qiáng)非稅收入管理等，多渠道有效增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力。

　　二要進(jìn)一步加大財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付力度。一是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。以縮小地區(qū)間財(cái)政差距為目標(biāo)，改“基數(shù)法”為均等化轉(zhuǎn)移支付，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，保證各地區(qū)享有較為統(tǒng)一的公共服務(wù)水平。同時(shí)，削減稅收返還、體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助等非均等化支付，嚴(yán)格轉(zhuǎn)移支付范圍，使之真正成為調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距的有效手段。二是規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付。完善按標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出核定各地標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力的制度，對(duì)低于標(biāo)準(zhǔn)人均財(cái)力的地區(qū)，通過一般性轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)償。進(jìn)一步完善預(yù)算法規(guī)，確定各級(jí)政府之間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、框架和具體形式，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的資金來源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配程序和計(jì)算公式等做出明確規(guī)定，以法律的形式固定下來，消除現(xiàn)行體制中轉(zhuǎn)移支付的隨意性。三是探索地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付辦法。當(dāng)前，企業(yè)跨國(guó)跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)重組、注冊(cè)地與生產(chǎn)銷售地分離等，導(dǎo)致稅源大量向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)和轉(zhuǎn)移，可考慮借鑒德國(guó)法人稅分配辦法，將稅收調(diào)歸中西部財(cái)力弱省，防止因生產(chǎn)要素的正常流動(dòng)，造成地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。同樣，針對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)力嚴(yán)重不足，通過橫向轉(zhuǎn)移支付逐級(jí)實(shí)行財(cái)政均等化分配，縮小地區(qū)貧富差距。

　　三要科學(xué)界定各級(jí)政府的事權(quán)范圍。按照建立公共財(cái)政和兼顧公平的要求，打破現(xiàn)行按行政隸屬關(guān)系簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地劃分政府事權(quán)的做法，科學(xué)界定政府與市場(chǎng)、中央與地方的事權(quán)范圍。政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，能由市場(chǎng)解決的讓市場(chǎng)去辦。同時(shí)，根據(jù)公共產(chǎn)品受益度原則，公平合理地劃分政府間的事權(quán)。對(duì)受益范圍為全體國(guó)民的全國(guó)性公共產(chǎn)品，由中央財(cái)政供給；具有跨地區(qū)“外部效應(yīng)”的公共產(chǎn)品，中央財(cái)政程度不同地合理參與，該集中的集中，該分散的分散，真正做到“誰家的孩子誰家抱”，該誰管的事就由誰管。比如，國(guó)家法律規(guī)定公民享有義務(wù)教育的權(quán)利，接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)人人平等，為防止因地方財(cái)力問題造成義務(wù)教育權(quán)利和機(jī)會(huì)的不落實(shí)和不平等，其事權(quán)理所當(dāng)然應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)。又如，根據(jù)西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)保障覆蓋范圍越大、統(tǒng)籌面越廣，其效率就越高，越有利于消除地區(qū)差距，因而需逐步擴(kuò)大社會(huì)保障統(tǒng)籌范圍，最終建立以中央政府為主體的社會(huì)保障體系。

　　四要切實(shí)加大對(duì)中西部地區(qū)的投融資力度。改革開放的歷史使人們深刻地認(rèn)識(shí)到，環(huán)境也是生產(chǎn)力。中西部地區(qū)發(fā)展滯后，很大程度上是由于投融資不足，軟硬環(huán)境建設(shè)受到制約，形成不了環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。在實(shí)施現(xiàn)代化建設(shè)第一、二步戰(zhàn)略時(shí)期，為讓東部沿海地區(qū)率先發(fā)展起來，國(guó)家在投融資、財(cái)稅政策、體制等方面予以重點(diǎn)傾斜支持，對(duì)營(yíng)造東南沿海地區(qū)的發(fā)展環(huán)境起到了很好的作用。因此，要加快中西部地區(qū)發(fā)展步伐，縮小與東部地區(qū)的巨大差距，必須加大財(cái)政投融資對(duì)中西部地區(qū)的支持力度，幫助中西部地區(qū)切實(shí)改善發(fā)展環(huán)境。應(yīng)加大對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)、科技、教育、衛(wèi)生、公共安全、社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境等公共需要的投入，進(jìn)一步支持能源、水利、交通、通訊等基礎(chǔ)建設(shè)和供電、供水、供氣、供熱等城市設(shè)施建設(shè)，支持國(guó)有企業(yè)改革、改制和國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高公共服務(wù)能力，為資本、人才和項(xiàng)目進(jìn)入中西部地區(qū)創(chuàng)造良好的環(huán)境平臺(tái)和保障機(jī)制。

　　與此同時(shí)，中西部地區(qū)要以體制改革為突破口，擴(kuò)大開放，創(chuàng)造好的環(huán)境，吸引人才，吸引投資，練好內(nèi)功，使好鋼用在刀刃上，加快發(fā)展，盡快縮小與東部的差距。在這方面，尤其要加快地方財(cái)政體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)支出管理、非稅收入管理和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理的改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和良性循環(huán)。

　　一要以支出管理改革為核心，加快地方公共財(cái)政體系建設(shè)。進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改革支出管理方式，提高財(cái)政資金使用效率。按照“有所為、有所不為”的原則，在逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的同時(shí)，將地方財(cái)政的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來，充分保證地方政府提供基本公共服務(wù)的能力，營(yíng)造必備的發(fā)展環(huán)境。應(yīng)以提高資金使用效率為核心，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，建立和完善財(cái)政支出效率的考核評(píng)價(jià)體系。同時(shí)，積極推進(jìn)部門預(yù)算改革和國(guó)庫(kù)集中支出改革，完善政府采購(gòu)制度。通過制定科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)體系、增強(qiáng)預(yù)算的透明度等方式，不斷擴(kuò)大國(guó)庫(kù)集中支付范圍和規(guī)范支出行為。進(jìn)一步發(fā)揮政府采購(gòu)在引導(dǎo)和支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　二要建立非稅收入管理機(jī)制，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境。非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，由于過去將其定義為預(yù)算外資金，導(dǎo)致其長(zhǎng)期游離于財(cái)政預(yù)算管理體系之外，人為地肢解了財(cái)政職能，降低了資金的使用效率。應(yīng)按照建設(shè)公共財(cái)政的要求，采取“改”、“轉(zhuǎn)”、“減”、“留”等措施，完善非稅收入征收方式和管理機(jī)制。所謂“改”，就是將其具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金項(xiàng)目改為稅收項(xiàng)目：“轉(zhuǎn)”，就是將其中不體現(xiàn)政府職能的行政事業(yè)性收費(fèi)，轉(zhuǎn)由市場(chǎng)運(yùn)作的服務(wù)性經(jīng)營(yíng)，政府實(shí)行稅收調(diào)節(jié)：“減”，就是對(duì)不合法、不合規(guī)、不合理的收費(fèi)予以取消，切實(shí)減輕企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)：“留”，就是將那些體現(xiàn)政府職能的必不可少的收費(fèi)予以保留，并按照“征收、預(yù)算、支付”三分離方式進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范管理。湖南省配合農(nóng)村稅費(fèi)改革工作試點(diǎn)，在全省實(shí)行非稅收入管理改革，促使非稅收入逐步納入了各級(jí)財(cái)政規(guī)范化管理的軌道。三年來的實(shí)踐表明，這不僅有效地增加了地方可用財(cái)力，而且從根本上遏止了亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款、亂檢查的“四亂”行為，有效地改善和優(yōu)化了投資環(huán)境。

　　三要以完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制為重點(diǎn)，加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)在農(nóng)村、在基層。應(yīng)調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，打破簡(jiǎn)單地按一級(jí)政府設(shè)置一級(jí)財(cái)政的做法，從財(cái)政分配的具體措施上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，財(cái)政收入較少，不具備設(shè)置一級(jí)財(cái)政條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)，實(shí)行縣鄉(xiāng)財(cái)政合一的體制，減少機(jī)構(gòu)和人員開支，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。特別要建立財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，通過加大對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和改進(jìn)支付方式，完善“村財(cái)鄉(xiāng)管村用”和村務(wù)公開等措施，鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)立足資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，努力增強(qiáng)造血功能和自我發(fā)展能力，促進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，從而推動(dòng)中西部地區(qū)加快發(fā)展。