在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，我國(guó)面臨著挑戰(zhàn)，雖然在政府職能轉(zhuǎn)變上已經(jīng)取得了較大進(jìn)展，但也存在不少的問(wèn)題，其中中央與地方的分配關(guān)系尚未理順，已經(jīng)成為一個(gè)亟待研究和解決的重大難題。本文借鑒美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)三國(guó)在這方面的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，具體分析三個(gè)國(guó)家在財(cái)政體制上的內(nèi)容及其特點(diǎn)，并對(duì)改進(jìn)和完善我國(guó)的財(cái)政體制提出若干個(gè)人的看法。

　　一、 美國(guó)的財(cái)政體制

　　美國(guó)財(cái)政實(shí)行聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政和地方財(cái)政三級(jí)管理體制。三級(jí)財(cái)政各有其相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政稅收制度和專(zhuān)門(mén)法，各自編制、審批和執(zhí)行本級(jí)預(yù)算，且程序復(fù)雜。上下級(jí)預(yù)算之間的主要聯(lián)系為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的補(bǔ)助和撥款。

　　轉(zhuǎn)移支付與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系重大的事務(wù)集中在聯(lián)邦政府，而區(qū)域性和地方性極強(qiáng)的事務(wù)則主要由州和地方政府承擔(dān)。按照美國(guó)憲法，聯(lián)邦政府的主要經(jīng)濟(jì)職責(zé)是保持宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，同時(shí)也要向州和地方政府提供撥款、貸款和稅收補(bǔ)貼。州和地方政府的主要職責(zé)是提供公共服務(wù)，如公共教育、法律實(shí)施、公路、供水和污水處理。美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政支出由國(guó)防開(kāi)支、人力資源經(jīng)費(fèi)、物力資源開(kāi)支、其他用途、未分配沖減性收入等項(xiàng)目組成。其中人力資源分教育、衛(wèi)生、收入保障、社會(huì)保障和退伍軍人福利與服務(wù)等內(nèi)容。物質(zhì)資源項(xiàng)目中分能源、自然資源與環(huán)境、商務(wù)與住宅、交通和地區(qū)發(fā)展支出等內(nèi)容；其他用途中分國(guó)際事務(wù)、一般科技、農(nóng)業(yè)、司法管理以及一般政府項(xiàng)目支出。州和地方政府財(cái)政支出主要包括教育、醫(yī)療補(bǔ)貼、福利與社會(huì)服務(wù)、高速公路、警察與消防、監(jiān)獄、供水、排水與衛(wèi)生以及其他項(xiàng)目支出。但一些支出項(xiàng)目也存在交叉內(nèi)容。如百分之百由聯(lián)邦政府支出的項(xiàng)目有：國(guó)防、社會(huì)保障與醫(yī)療保險(xiǎn)、退伍軍人福利、郵政服務(wù)等。其他的項(xiàng)目則承擔(dān)支出的一定比例，如教育支出占7.6％，高速公路占1.2％，公共福利占23.6％，自然資源占80.9％，警察占16.3％，監(jiān)獄占7.8％，政府職員退休金占42.3％。州和地方政府各自負(fù)擔(dān)的支出項(xiàng)目及其比例分別是：教育支出為24.5％、67.95％；高速公路為59.8％、39％；公共福利為62.l％、14.2％；自然資源為14.2％、4.9％；警察為11.8％、71.9％；監(jiān)獄為59％、33.2％；排水為6.9％、93.l％；火災(zāi)消防地方政府為100％；政府職員退休金為45％、 12.7％；失業(yè)救濟(jì)為99.3％、0.4％。如果把聯(lián)邦向州和地方政府的轉(zhuǎn)移支付計(jì)入聯(lián)邦賬戶(hù)，那么聯(lián)邦支出所占的比重一直保持在70％左右。

　　在劃分稅收權(quán)限上，美國(guó)憲法授予聯(lián)邦政府建立并征收稅收的法律權(quán)力。同時(shí)規(guī)定任何籌集財(cái)政收入的提案只有眾議院才能提出。還規(guī)定各州必須實(shí)行統(tǒng)一的無(wú)歧視性的稅率；除非與人口比例完全相稱(chēng)，否則不許征收直接稅；不許對(duì)各州的出口商品征稅。聯(lián)邦和州擁有征稅權(quán)，由于美國(guó)憲法沒(méi)有授予地方政府征稅權(quán)，所以地方政府的征稅權(quán)是由州政府授予的，自主性很小。聯(lián)邦政府開(kāi)征的稅種有個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅、公司所得稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、消費(fèi)稅以及關(guān)稅。州政府開(kāi)征的稅種主要有銷(xiāo)售稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、資源稅以及社會(huì)保障稅。地方政府開(kāi)征的稅種主要有財(cái)產(chǎn)稅、銷(xiāo)售稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅以及社會(huì)保障稅。1998年三級(jí)政府稅收收入所占稅收總收入的比重分別為67％、22％、11％。

　　在美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政支出中有一部分是采取撥款給州和地方政府的方式，1994年州和地方政府財(cái)政支出的23％來(lái)自聯(lián)邦撥款。美國(guó)聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付采取有條件補(bǔ)助（根據(jù)條件限制的嚴(yán)格程度，可分為專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助和廣泛基礎(chǔ)補(bǔ)助）及無(wú)條件補(bǔ)助。廣泛基礎(chǔ)補(bǔ)助的主要形式是整筆補(bǔ)助，無(wú)條件補(bǔ)助的主要形式是一般收入分成，其特點(diǎn)是補(bǔ)助形式多樣化，聯(lián)邦補(bǔ)助的重點(diǎn)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變化。

　　二、 英國(guó)的財(cái)政體制

　　英國(guó)的基本法對(duì)中央政府和地方政府的財(cái)政職能作了具體規(guī)定。中央財(cái)政職能包括資源配置職能、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能、提供公共勞務(wù)職能。國(guó)防、外交、對(duì)外援助、教育、空間開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、海洋開(kāi)發(fā)、尖端科技、衛(wèi)生保健、社會(huì)保險(xiǎn)以及全國(guó)性的交通運(yùn)輸、通訊和能源開(kāi)發(fā)等，都由中央政府提供和管理。地方政府的財(cái)政職能主要有：從事公共建設(shè)事業(yè)；維護(hù)公共安全；發(fā)展社會(huì)福利；改良社會(huì)設(shè)施。在中央政府與郡政府的事權(quán)劃分上，中央預(yù)算支出主要擔(dān)負(fù)國(guó)防、外交、高等教育、社會(huì)保障、國(guó)民健康和醫(yī)療、中央政府債務(wù)還本付息以及對(duì)地方的補(bǔ)助�？ふ�府的預(yù)算支出主要用于中小學(xué)、地方治安、消防、公路維護(hù)、住房建筑、預(yù)防災(zāi)害、地區(qū)規(guī)劃、對(duì)個(gè)人的社會(huì)服務(wù)和少量投資等。在預(yù)算管理體制上有“兩面三刀”特點(diǎn)：一是實(shí)行嚴(yán)格的分稅制。中央和郡的預(yù)算收入完全按稅種劃分，不設(shè)共享稅，由各自所屬的稅務(wù)征收機(jī)關(guān)征收。二是中央高度集權(quán)。中央預(yù)算收入通常要占到整個(gè)預(yù)算收入的80％左右。

　　在劃分稅收權(quán)限上，英國(guó)是一個(gè)稅權(quán)高度集中的國(guó)家，稅收立法權(quán)完全屬于中央，只有中央政府有權(quán)決定開(kāi)征稅收，地方政府無(wú)稅收立法權(quán)，不能設(shè)置稅種、開(kāi)征稅收。中央政府征收的稅種有：個(gè)人所得稅、公司稅、資本利得稅、印花稅、石油收入稅、遺產(chǎn)稅、增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、機(jī)動(dòng)車(chē)輛稅、博彩稅等。地方征收的稅種有市政稅和營(yíng)業(yè)房產(chǎn)稅。在1995－1996年度中，英國(guó)政府總收入為2719億英磅，但地方稅僅有92億英磅。

　　英國(guó)中央預(yù)算對(duì)郡預(yù)算的補(bǔ)助形式有兩種：一是定額補(bǔ)助撥款即中央對(duì)核定的郡級(jí)政府的總收入與總支出的差額進(jìn)行補(bǔ)助。二是專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助撥款。在補(bǔ)助程序上，財(cái)政部將補(bǔ)助款撥給環(huán)境部等，由環(huán)境部等負(fù)責(zé)下?lián)堋?/p>

　　三、 法國(guó)的財(cái)政體制

　　法國(guó)過(guò)去實(shí)行高度集中的財(cái)政管理體制。1982年推行中央與地方分權(quán)，較多地?cái)U(kuò)大了地方的自主權(quán)。實(shí)行中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四級(jí)財(cái)政體制。各級(jí)預(yù)算相對(duì)獨(dú)立，它們有各自的收入與支出。中央預(yù)算支出，分為費(fèi)用支出（經(jīng)常性事務(wù)開(kāi)支）、資本支出（固定資產(chǎn)購(gòu)置支出）以及軍費(fèi)支出。它包括國(guó)防、外交、國(guó)家行政經(jīng)費(fèi)支出和重大建設(shè)投資（如鐵路、公路、國(guó)營(yíng)企業(yè)等）。省和市鎮(zhèn)支出主要包括行政管理經(jīng)費(fèi)、道理、文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、地方房屋建筑費(fèi)、警察、司法、社會(huì)福利支出以及地方債務(wù)還本付息等。法國(guó)在事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分上十分清楚。在支出上，有歸國(guó)家支出的，有歸地方支出的。比如教育，小學(xué)一般屬于市鎮(zhèn)管理，中學(xué)歸省管，大學(xué)歸國(guó)家管。公路也是如此，一般分國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市鎮(zhèn)級(jí)實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)投資。高速公路聯(lián)接大城市的公路歸國(guó)家管理，算國(guó)家公路；聯(lián)接各省的公路歸省管理，算省公路；聯(lián)接市鎮(zhèn)的歸市鎮(zhèn)管理，算市鎮(zhèn)公路。三級(jí)地方財(cái)政之間不存在隸屬關(guān)系，其財(cái)政預(yù)算由各級(jí)議會(huì)決定，但國(guó)家對(duì)地方的三級(jí)財(cái)政都有事后的法律監(jiān)督權(quán)。

　　中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付形式有：一是一般性補(bǔ)助。這種補(bǔ)助金一般是按市鎮(zhèn)人口的比例進(jìn)行分配的，人口越多，得到的補(bǔ)助金就越多。二是專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。即對(duì)地方興修的專(zhuān)項(xiàng)工程給予的補(bǔ)助。法國(guó)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支出大約占地方財(cái)政收入的25％。三是減免退稅。

　　四、 三個(gè)國(guó)家財(cái)政體制的若干特點(diǎn)

　　從以上三個(gè)西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政體制的情況看，有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，財(cái)政級(jí)次劃分明確。三個(gè)國(guó)家的財(cái)政級(jí)次劃分都很明確。美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦財(cái)政、州財(cái)政、地方財(cái)政三級(jí)管理體制。三級(jí)政府各有其相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政稅收制度和法律。法國(guó)三級(jí)財(cái)政建立了相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，三級(jí)財(cái)政之間不存在隸屬關(guān)系。第二，各級(jí)政府事權(quán)和支出范圍的劃分明確。三個(gè)國(guó)家實(shí)行事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，什么事由中央辦，什么事由地方辦，劃分得十分清楚，在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定與之相適應(yīng)的財(cái)權(quán)。第三，稅權(quán)劃分明確。三個(gè)國(guó)家有兩種模式：一是分權(quán)式，主要是美國(guó)和法國(guó)。其特點(diǎn)是將稅收立法權(quán)在各級(jí)政權(quán)之間進(jìn)行分配。二是集權(quán)式，英國(guó)是一個(gè)稅權(quán)高度集中的國(guó)家，稅收立法權(quán)完全屬于中央。第四，政府轉(zhuǎn)移支付制度完備。三個(gè)國(guó)家以均等化為目標(biāo)，以公式化為基礎(chǔ)，具有透明度和穩(wěn)定性，對(duì)財(cái)政體制的公平性和運(yùn)行效率有重大影響。

　　五、 我國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)狀及其評(píng)析

　　1994年我國(guó)正式推行分稅制財(cái)政體制。這是建國(guó)以來(lái)規(guī)模和范圍較大、利益格局調(diào)整明顯、影響深遠(yuǎn)的一次重大制度創(chuàng)新。分稅制規(guī)范了各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系和分配秩序，初步確立了具有中國(guó)特色的分稅制財(cái)政體制的基本框架；建立了收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制；促進(jìn)了中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重的提高，強(qiáng)化了中央宏觀調(diào)控能力；出臺(tái)了過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，初步建立了地區(qū)間財(cái)力均衡的機(jī)制。

　　但是實(shí)行分稅制后，仍有幾個(gè)重大問(wèn)題需要研究解決。

　　第一，政府間事權(quán)劃分不明晰，財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。我國(guó)實(shí)行的分稅制，是在中央與地方的事權(quán)劃分和支出范圍不很明晰的基礎(chǔ)上進(jìn)行的；中央和地方政府職能尚未得到重新界定，政府間的事權(quán)劃分基本上保持了原體制的范圍。最為關(guān)鍵的是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資權(quán)尚未能做出清晰的規(guī)定，實(shí)際上各級(jí)政府仍然都在搞一般營(yíng)利性項(xiàng)目；企業(yè)所得稅仍接行政隸屬關(guān)系劃分。由于事權(quán)劃分不明，財(cái)政在職能上是缺位與越位并存。

　　第二，中央與地方收入特別是稅權(quán)劃分不科學(xué)、不規(guī)范。2000年我國(guó)財(cái)政收人占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值以及中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重分別為15%、52.2％，與我國(guó)各級(jí)政府特別是中央政府承擔(dān)的職能和責(zé)任不相稱(chēng)。突出的是國(guó)家稅權(quán)過(guò)于集中于中央，稅權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定的法制基礎(chǔ)，難免導(dǎo)致地方政府變通國(guó)家稅法、越級(jí)減免稅和濫用收費(fèi)權(quán)。由于我國(guó)是存在很大財(cái)政壓力的發(fā)展中國(guó)家，集中稅權(quán)特別是稅收立法權(quán)有其現(xiàn)實(shí)必要性，但是如果過(guò)于集權(quán)，不承認(rèn)地方政府為行使職能而追求財(cái)力的合理性，就會(huì)使稅權(quán)以一種變相的形式被分割，稅權(quán)的集中在客觀上也難達(dá)到目的。實(shí)行分稅制后，劃定了地方16個(gè)稅種，但結(jié)構(gòu)不合理，體系不完備，稅制老化嚴(yán)重，總體稅負(fù)低，收入彈性差，不利于調(diào)動(dòng)地方政府組織收入的積極性。

　　第三，支出范圍的劃分不科學(xué)、不規(guī)范。財(cái)政支出是政府活動(dòng)的成本，也是政府履行職能的代價(jià)。由于政府職能界定不夠明晰，因而財(cái)政支出的規(guī)模也難以確定。無(wú)論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政都存在這個(gè)問(wèn)題。反映在投資性支出和公共需要支出方面，中央和地方的支出范圍有待明確。

　　第四，中央財(cái)政實(shí)施轉(zhuǎn)移支付的能力不足，調(diào)節(jié)功能微弱。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制在很大程度上還保留著承包制的特征，其構(gòu)成復(fù)雜，幾個(gè)主要組成部分的目標(biāo)不一致，體制設(shè)計(jì)以保證既得利益為主旨，在緩解地區(qū)差異方面的功能微弱。加上退稅的影響，中央財(cái)政實(shí)施轉(zhuǎn)移支付能力明顯不足，而且缺乏足夠的透明度和穩(wěn)定性。據(jù)云南省調(diào)查，上交中央收入由“八五”時(shí)期占財(cái)政收入的38.5％增長(zhǎng)到“九五”時(shí)期的59.3％，而同時(shí)轉(zhuǎn)移支付額卻由0.55％下降為0.44％。

　　六、 對(duì)完善我國(guó)財(cái)政體制的若干看法

　　完善我國(guó)的財(cái)政體制，其指導(dǎo)思想是：按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立公共財(cái)政的要求，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，及加入世貿(mào)組織的需要，加快轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)界定中央與地方事權(quán)關(guān)系及支出范圍，科學(xué)劃分中央與地方收入范圍，合理確定地方稅權(quán)；建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　第一，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，按社會(huì)公共需要確定財(cái)政支出范圍。要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，不直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的投資決策權(quán)真正交給企業(yè)；把社會(huì)自我調(diào)節(jié)的管理和職能交給中介機(jī)構(gòu)；把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己依法辦理；精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)和人員。要圍繞社會(huì)公共需要確定財(cái)政支出范圍，即包括三個(gè)方面的支出：一是維持性支出，包括國(guó)防、財(cái)政機(jī)關(guān)、公檢法司、基礎(chǔ)教育、科研、衛(wèi)生保健等支出；二是轉(zhuǎn)移性支出，主要包括價(jià)格補(bǔ)貼、補(bǔ)貼支出等；三是公共工程性支出，指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。財(cái)政要逐步從建設(shè)性支出中退出來(lái)，只涉及從事國(guó)計(jì)民生的大型公益基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。對(duì)維持性支出，財(cái)政只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)性支出，對(duì)公益性支出則由社會(huì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)試行部門(mén)預(yù)算辦法。

　　第二，科學(xué)劃分中央與地方支出范圍。中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)國(guó)防、外交以及實(shí)施宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及中央直屬機(jī)關(guān)行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出等。地方財(cái)政負(fù)責(zé)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)以及公共事業(yè)所需支出。應(yīng)借鑒法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，中央財(cái)政和地方財(cái)政還應(yīng)共同負(fù)擔(dān)教育、農(nóng)業(yè)、科學(xué)、社會(huì)保障、公共投資性支出。要采取以支定收的辦法，確定中央與地方的支出規(guī)模。中央本級(jí)財(cái)政支出大體上應(yīng)占30％；地方財(cái)政支出大體上應(yīng)占70％；中央在集中財(cái)力后，應(yīng)將30％的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付給地方。

　　第三，改革和完善稅制，適度擴(kuò)大地方稅權(quán)。主要是推進(jìn)稅費(fèi)改革，規(guī)范政府收入分配體系；完善增值稅制度，逐步推進(jìn)消費(fèi)型增值稅制；改進(jìn)和完善消費(fèi)稅制，強(qiáng)化消費(fèi)稅調(diào)節(jié)功能；完善個(gè)人所得稅制，加大對(duì)居民收入分配的調(diào)節(jié)功能；統(tǒng)一企業(yè)稅制，促進(jìn)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)；實(shí)行所得稅由中央與地方分享的制度。特別是目前我國(guó)稅權(quán)高度集中，應(yīng)適度分權(quán)。中央稅、共享稅和地方稅的主要稅種，其稅收立法權(quán)和稅收政策的制定權(quán)要集中在中央，在這一前提下，應(yīng)將對(duì)影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行較小的地方稅種，向地方適當(dāng)分權(quán)。中央只制定這些地方稅的基本稅法，其實(shí)施辦法、稅目稅率、減免、管理權(quán)限等交給地方確定，以利于地方政府因地制宜地運(yùn)用國(guó)家稅收政策。同時(shí)，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，地方可以新開(kāi)征一些新稅種，當(dāng)然，中央要加大對(duì)其監(jiān)督力度。

　　第四，建立和完善規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付辦法。要逐步將現(xiàn)行多種轉(zhuǎn)移支付形式歸并為均等化和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類(lèi)；逐步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法，盡快制定和頒布財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法規(guī)；建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付評(píng)估監(jiān)督和考核體系。