一、促進(jìn)中部崛起相關(guān)稅收政策面臨的主要挑戰(zhàn)

　　在我國(guó)西部地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)和東北地區(qū)的四大區(qū)域戰(zhàn)略劃分中，“中部崛起”戰(zhàn)略是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局板塊輪動(dòng)中的重大決策。作為我國(guó)區(qū)域板塊輪動(dòng)中最后啟動(dòng)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域，促進(jìn)中部崛起稅收政策的運(yùn)用，既具有后發(fā)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，也面臨著諸多挑戰(zhàn)。

　�。ㄒ唬└母镩_(kāi)放已經(jīng)走過(guò)了以減稅讓利支持區(qū)域發(fā)展的歷史時(shí)期

　　改革開(kāi)放30年來(lái)，以深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)為基礎(chǔ)、浦東開(kāi)發(fā)為引導(dǎo)，珠三角、長(zhǎng)三角已迅速躍升為中國(guó)經(jīng)濟(jì)最活躍的地區(qū)。這兩個(gè)地區(qū)在20世紀(jì)90年代中期以前的跨越式發(fā)展，相當(dāng)程度上受益于稅收優(yōu)惠等政府減稅讓利的扶持政策。但這一特殊歷史時(shí)期已基本結(jié)束。

　　例如，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2006]20號(hào)）中，給予天津?yàn)I海新區(qū)的稅收扶持政策主要包括兩條：一是，對(duì)天津?yàn)I海新區(qū)所轄規(guī)定范圍內(nèi)、符合條件的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；二是，比照東北等老工業(yè)基地的所得稅優(yōu)惠政策，對(duì)天津?yàn)I海新區(qū)的內(nèi)資企業(yè)予以提高計(jì)稅工資標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)惠，對(duì)企業(yè)固定資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)予以加速折舊的優(yōu)惠。在“兩法合并”前，中國(guó)的稅收優(yōu)惠政策向地區(qū)傾斜，沿海開(kāi)放地區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)受惠最多，而“兩法合并”后濱海新區(qū)在未來(lái)吸引投資方面卻沒(méi)有特別的優(yōu)勢(shì)。這從一個(gè)側(cè)面表明，在21世紀(jì)初期謀劃區(qū)域經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略布局的調(diào)整中，區(qū)域性稅收政策的地位已日益淡化。

　　中部地區(qū)作為我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊輪動(dòng)中最后啟動(dòng)的區(qū)域，對(duì)其給予類(lèi)似于珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)改革開(kāi)放初期，大規(guī)模特定區(qū)域稅收優(yōu)惠和財(cái)政體制傾斜的可能性，已大大降低。中部地區(qū)的崛起將難以單純（或主要）依靠減稅讓利的歷史發(fā)展模式，而需要從稅收政策促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化、承接國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角，嘗試探求包括治稅理念創(chuàng)新在內(nèi)的公共管理制度創(chuàng)新。

　　中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)薄弱，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域板塊橫向比較中，整體競(jìng)爭(zhēng)力偏低。即便是相對(duì)有限的稅收優(yōu)惠扶持政策，對(duì)于中部地區(qū)企業(yè)而言，其刺激作用仍較東部地區(qū)顯著。

　�。ǘ�）中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊發(fā)展的高速輪動(dòng)，制約了后發(fā)地區(qū)稅收調(diào)控的政策空間

　　從世界范圍看，區(qū)域發(fā)展不均衡是一個(gè)普遍性問(wèn)題，各國(guó)縮小地區(qū)差距大都需要相對(duì)漫長(zhǎng)的過(guò)程。即使如美國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家，其南部崛起也經(jīng)歷了從二戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代中后期大約30年的時(shí)間才總體完成。

　　我國(guó)自20世紀(jì)90年代末期提出西部開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，到2002年黨的十六大提出支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調(diào)整和改造，再到2004年政府工作報(bào)告中首次明確提出促進(jìn)中部地區(qū)崛起。在不到10年的時(shí)間跨度里，三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊的重點(diǎn)發(fā)展輪番啟動(dòng)，板塊輪動(dòng)的間隔周期較短，政策著力點(diǎn)的變遷速度相對(duì)較快。這種制度變遷的頻率，自然是基于我國(guó)幅員廣闊且區(qū)域發(fā)展不均衡問(wèn)題較為嚴(yán)重的理性選擇。但是，對(duì)于作為最后一個(gè)啟動(dòng)板塊的中部地區(qū)而言，其可供選擇的稅收政策，大多是其他經(jīng)濟(jì)區(qū)域已采行激勵(lì)措施的普適性推廣，而較少具有獨(dú)特的先導(dǎo)性激勵(lì)政策，使稅收政策調(diào)控工具的選擇空間較為有限。

　　例如，2007年7月1日起中部地區(qū)26個(gè)城市參與的增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，就是在此前東北地區(qū)普遍試點(diǎn)基礎(chǔ)上試點(diǎn)范圍的轉(zhuǎn)移。盡管可以對(duì)于中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成一定的“政策洼地”效應(yīng)，但與東北地區(qū)相比，中部六省納入試點(diǎn)范圍的市縣，比東北地區(qū)少了10個(gè)市和62個(gè)區(qū)縣，試點(diǎn)政策對(duì)中部地區(qū)的惠及面相對(duì)狹小。

　�。ㄈ�）總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及大型企業(yè)集團(tuán)匯總合并納稅，導(dǎo)致中部地區(qū)稅源凈流出問(wèn)題日趨嚴(yán)重

　　總部經(jīng)濟(jì)是近年興起的一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，體現(xiàn)了未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)企業(yè)區(qū)域集群布局的發(fā)展趨勢(shì)。總部對(duì)于所在區(qū)域的稅收貢獻(xiàn)主要包括：一是，由于結(jié)算中心通常設(shè)在總部，企業(yè)的部分稅收會(huì)在總部所在地納稅：二是總部員工的個(gè)人所得稅貢獻(xiàn)。2005年底發(fā)布的第一部《中國(guó)總部經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)》中，對(duì)全國(guó)35個(gè)主要城市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，中部地區(qū)只有湖北省武漢市進(jìn)入總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力前十名……并且，在總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了中小城市的企業(yè)總部向大城市遷移，大城市的企業(yè)生產(chǎn)基地向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移的流動(dòng)趨勢(shì)……

　　在中部崛起的過(guò)程中，中部地區(qū)面臨著承接國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的歷史機(jī)遇。這些生產(chǎn)基地引入中部地區(qū)，并呈現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)張的趨勢(shì)。但是，在總部經(jīng)濟(jì)實(shí)行匯總納稅的情況下，這難免會(huì)加劇中部地區(qū)稅源的轉(zhuǎn)出。以中部地區(qū)的河南省為例，據(jù)測(cè)算，在2002～2005年間，該省企業(yè)所得稅凈轉(zhuǎn)出呈現(xiàn)日趨遞增的態(tài)勢(shì)，分別凈移出稅收收入12.12億元、19.48億元、29.62億元和41.53億元。

　　需要進(jìn)一步指出的是，2008年起實(shí)行的《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》，判定所得稅納稅人的標(biāo)準(zhǔn)由原來(lái)的“獨(dú)立核算”改為“法人”標(biāo)準(zhǔn)。在法人所得稅制下，原來(lái)“獨(dú)立核算”的分支機(jī)構(gòu)因不具有法人資格而由總機(jī)構(gòu)匯總納稅的情況，將會(huì)有所增加。而中部地區(qū)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，這種匯總或合并納稅將進(jìn)一步加劇稅收收入與稅源區(qū)域間的背離，影響中部地區(qū)政府可支配財(cái)力水平。

　　二、促進(jìn)中部崛起稅收政策的近中期建議

　�。ㄒ唬┩怀龆愂照�策的中長(zhǎng)期導(dǎo)向，探索在中部地區(qū)率先推行稅制改革試點(diǎn)

　　稅收制度安排作為一個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）整體經(jīng)濟(jì)環(huán)境的重要組成部分，其調(diào)整和變動(dòng)，不僅涉及企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)主體短期盈利能力的變化，更體現(xiàn)為企業(yè)對(duì)于未來(lái)中長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)環(huán)境的預(yù)期。在制定促進(jìn)中部崛起相關(guān)稅收政策的過(guò)程中，需要從中長(zhǎng)期制度安排的層面入手，突出促進(jìn)中部崛起稅收政策體系的整體性色彩，盡可能減少政策運(yùn)行中的非規(guī)范調(diào)整，穩(wěn)定納稅人對(duì)于未來(lái)相當(dāng)時(shí)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的理性預(yù)期。

　　同時(shí)，在新一輪稅制改革的啟動(dòng)過(guò)程中，可以充分發(fā)揮中部地區(qū)在區(qū)域板塊輪動(dòng)中的后發(fā)啟動(dòng)優(yōu)勢(shì)，結(jié)合在中部地區(qū)實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，嘗試把中部地區(qū)構(gòu)建成全國(guó)性稅制改革“試驗(yàn)窗口”的政策洼地，將未來(lái)稅制改革的可能舉措（如增值稅的擴(kuò)圍、物業(yè)稅改革等），在中部地區(qū)擇機(jī)率先推行。

　�。ǘ�）鼓勵(lì)中部地區(qū)結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，因地制宜地制定相應(yīng)稅收激勵(lì)措施

　　在統(tǒng)一稅政的前提下，明確界定稅權(quán)，賦予地方政府和立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)必要的稅收管理權(quán)，既是我國(guó)新一輪稅制改革的重要目標(biāo)之一，也體現(xiàn)了世界性稅制改革的發(fā)展趨勢(shì)。在制定促進(jìn)中部崛起的稅收政策過(guò)程中，可適當(dāng)考慮賦予中部地區(qū)適當(dāng)?shù)亩愂兆灾鳈?quán)，鼓勵(lì)中部地區(qū)結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，因地制宜地制定相應(yīng)的稅收激勵(lì)措施。具體的稅收制度安排如下：

　　第一，農(nóng)產(chǎn)品加工方面。中部地區(qū)是我國(guó)重要的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地，為全國(guó)提供了37.9%的稻谷和小麥，農(nóng)副產(chǎn)品深加工既是中部地區(qū)實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收、做強(qiáng)農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的必由之路，也是完善國(guó)家糧食安全保障體系的現(xiàn)實(shí)要求。可以結(jié)合中部地區(qū)自身產(chǎn)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢(shì)的特點(diǎn)，對(duì)中部地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品深加工行業(yè)給予必要的優(yōu)惠扶持政策，對(duì)新辦從事農(nóng)副產(chǎn)品加工、畜牧業(yè)產(chǎn)品加工和深加工的企業(yè)，給予一定年限的減免稅照顧。

　　第二，賦予中部地區(qū)必要的資源優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)獨(dú)立稅收管理權(quán)。中部六省大多是資源大省，該地區(qū)擁有全國(guó)30%左右的礦產(chǎn)資源，其中貴重金屬、有色金屬、稀有金屬、能源礦產(chǎn)等占全國(guó)礦產(chǎn)資源總量的1／3以上。就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，中部多數(shù)省份的主導(dǎo)行業(yè)分布在原料工業(yè)、燃料動(dòng)力工業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工等領(lǐng)域，只有少數(shù)省份形成了一些附加值高、技術(shù)含量高的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)�？煽紤]賦予中部地區(qū)在資源開(kāi)采行業(yè)稅負(fù)水平的確定上以較大的自主權(quán)，使得中部地區(qū)可以更多地分享相應(yīng)的資源級(jí)差地租收益，為中部崛起籌集更多財(cái)力支持。

　　第三，允許中部地區(qū)在現(xiàn)行個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等主要稅種的基準(zhǔn)稅率上，擁有在一定區(qū)間浮動(dòng)的權(quán)力（如30%）。同時(shí)，對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的新辦企業(yè)，比照?qǐng)?zhí)行西部地區(qū)優(yōu)惠稅收政策（如新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)，給予一定的稅收優(yōu)惠政策）。

　�。ㄈ�）通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，合理補(bǔ)償中部地區(qū)的稅源轉(zhuǎn)移損失，探索鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展的稅收管理模式

　　總部經(jīng)濟(jì)和大型企業(yè)匯總合并納稅，作為企業(yè)集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)中部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅源轉(zhuǎn)出的影響，在短期內(nèi)難以完全消除，并且這種趨勢(shì)隨著東部發(fā)達(dá)地區(qū)鼓勵(lì)企業(yè)集中納稅舉措的不斷出臺(tái)，可能呈現(xiàn)進(jìn)一步強(qiáng)化的態(tài)勢(shì)。由于我國(guó)政體結(jié)構(gòu)和稅權(quán)配置結(jié)構(gòu)的特征，我們不具備采用類(lèi)似美國(guó)那樣組建跨州稅收委員會(huì)、實(shí)行橫向稅收分配的客觀基礎(chǔ)。因此，需要結(jié)合推進(jìn)中的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法，在科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上，以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，適當(dāng)補(bǔ)償中部地區(qū)的稅源轉(zhuǎn)移損失。

　　現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史的發(fā)展和演進(jìn)表明，中小企業(yè)是一國(guó)經(jīng)濟(jì)體中最具有活力的因素，也是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力所在。單純依靠組建大企業(yè)集團(tuán)和支柱產(chǎn)業(yè)，而忽視扶持中小企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，不僅蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)主體結(jié)構(gòu)單一化的風(fēng)險(xiǎn)，也容易誘發(fā)壟斷與尋租等非效率行為。中部地區(qū)的崛起，也需要從促進(jìn)中小企業(yè)蓬勃發(fā)展入手來(lái)加以謀劃。

　　在制定促進(jìn)中部地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展稅收政策的過(guò)程中，作為稅權(quán)配置適當(dāng)下放的試點(diǎn)，可以給予中部地區(qū)對(duì)中小企業(yè)實(shí)行稅收靈活管理的權(quán)力。在具體操作中，可以結(jié)合當(dāng)前我國(guó)稅收征管實(shí)踐中，對(duì)于小型企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)根據(jù)純收益率確定綜合征收率的做法，并參考20世紀(jì)90年代以來(lái)，東歐和俄羅斯成功實(shí)行的單一稅改革，對(duì)于中部地區(qū)的中小企業(yè)實(shí)行具有單一稅色彩的稅制調(diào)整。既可以發(fā)揮單一稅便于操作，征收便利，甚至“納稅申報(bào)表只有一張明信片大小”的優(yōu)點(diǎn)，簡(jiǎn)化稅收征管程序，又可以較大幅度降低中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。通過(guò)這種稅收洼地效應(yīng)，將極大地促進(jìn)中部地區(qū)中小企業(yè)的發(fā)展，帶來(lái)更多的稅源增長(zhǎng)。

　�。ㄋ模┨剿鲗�(shí)行國(guó)內(nèi)稅收饒讓原則，確保區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的真正落實(shí)

　　稅收饒讓原本是指國(guó)際稅收實(shí)踐中，協(xié)調(diào)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家稅收關(guān)系的重要原則。但當(dāng)一國(guó)國(guó)內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間也存在著較為明顯的稅收差異問(wèn)題時(shí)，“國(guó)內(nèi)稅收饒讓”原則也同樣需要引起足夠的重視。

　　所謂“國(guó)內(nèi)稅收饒讓”原則，是指在一國(guó)國(guó)內(nèi)存在低稅地區(qū)和高稅地區(qū)的情況下，由于低稅地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策是稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一制定的，對(duì)于從低稅地區(qū)分回高稅地區(qū)的利潤(rùn)，就不應(yīng)再實(shí)行稅率差額補(bǔ)稅（主要就企業(yè)所得稅而言）。為加快中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，有必要實(shí)行國(guó)內(nèi)稅收饒讓原則，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)從中部地區(qū)分回的稅后利潤(rùn)不再補(bǔ)稅，從而使中部崛起的稅收優(yōu)惠政策真正落到實(shí)處。