[摘要]結(jié)合陜西省實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度試點(diǎn)中的基本做法，論述了現(xiàn)階級(jí)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度應(yīng)遵循的原則，以及實(shí)施此項(xiàng)制度在提高財(cái)政資金使用效益，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，防止擠占、挪用、截留財(cái)政資金，推進(jìn)部門預(yù)算改革等方面的重要意義。

　　[關(guān)鍵詞]國(guó)庫(kù)集中支付制度；會(huì)計(jì)集中核算；財(cái)政預(yù)算管理

　　1998年6月，全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)改革預(yù)算編制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督提出了很高的要求，社會(huì)各界關(guān)于改革財(cái)政支出管理制度的呼聲也十分強(qiáng)烈。李嵐清副總理在2000年1月省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)稅專題研討會(huì)上指出，要建立嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算管理制度，必須實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度。2001年，財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在全國(guó)人大會(huì)議的工作報(bào)告中，將實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革確定為我國(guó)“十五”期間財(cái)政支出改革的重點(diǎn)。陜西省在財(cái)政支出領(lǐng)域的改革方面，近年來一直走在全國(guó)的前面，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革做了有益的探索和嘗試，先后進(jìn)行了一系列單項(xiàng)支出的改革。如1996年實(shí)行政府統(tǒng)一采購(gòu)結(jié)算制度，1997年對(duì)省級(jí)會(huì)議費(fèi)實(shí)行財(cái)政統(tǒng)一結(jié)算，1999年實(shí)行省級(jí)單位工資統(tǒng)一發(fā)放制度等。特別是2000年7月1日在全國(guó)率先實(shí)行省級(jí)單位會(huì)計(jì)集中核算，2001年4月1日又在全國(guó)率先實(shí)行省級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度試點(diǎn)，把國(guó)內(nèi)多年來的國(guó)庫(kù)管理理論搬上了實(shí)踐大舞臺(tái)。筆者作為陜西省會(huì)計(jì)核算中心的工作人員和陜西省國(guó)庫(kù)集中支付制度試點(diǎn)方案的主要起草者，在這里結(jié)合自己的工作談一些體會(huì)，與大家共同探討，以促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的全面實(shí)施。

　　一、國(guó)庫(kù)集中支付制度的涵義

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的一種財(cái)政資金支出管理模式，由于各國(guó)的實(shí)際情況不同，其具體形式也有差異。在我國(guó)，這還是一個(gè)新的課題，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付的概念尚無一個(gè)規(guī)范的表述。筆者認(rèn)為，國(guó)庫(kù)集中支付制度的涵義需要從以下幾個(gè)方面去認(rèn)識(shí)：首先，國(guó)庫(kù)集中支付制度是國(guó)庫(kù)集中收付制度的組成部分。其次，國(guó)庫(kù)集中支付制度是相對(duì)于現(xiàn)行的財(cái)政國(guó)庫(kù)資金分散支付而言的�，F(xiàn)行的財(cái)政資金撥付，是由單位按照預(yù)算級(jí)次層層上報(bào)用款計(jì)劃，再由財(cái)政按下達(dá)的預(yù)算，將資金從國(guó)庫(kù)撥付到一級(jí)單位，一級(jí)單位按照預(yù)算級(jí)次層層下?lián)艿交鶎訂挝�，基層單位再根�?jù)有關(guān)規(guī)定及業(yè)務(wù)需要，購(gòu)買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)，形成財(cái)政資金實(shí)際支出。國(guó)庫(kù)集中支付方式就是改變現(xiàn)行的財(cái)政資金層層撥付程序，由國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)在指定銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)集中支付專戶，單位在需要購(gòu)買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人。再次，國(guó)庫(kù)集中支付制度是以計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用為基礎(chǔ)的，是歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的必然產(chǎn)物。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的主要控制目標(biāo)和依據(jù)是財(cái)政預(yù)算指標(biāo)，沒有功能強(qiáng)大、快速的財(cái)政預(yù)算管理和信息反饋系統(tǒng)是無法實(shí)現(xiàn)的。另外，還要求有一個(gè)準(zhǔn)確、及時(shí)的銀行結(jié)算系統(tǒng)作保障。隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用的普及，現(xiàn)在已完全能夠滿足這一改革的需要。

　　綜上所述，筆者認(rèn)為，國(guó)庫(kù)集中支付制度是國(guó)庫(kù)集中收付制度的重要組成部分，它是改變現(xiàn)行的財(cái)政資金層層撥付程序，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，以提高財(cái)政資金使用效益為目的，由國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)在指定銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)集中支付專戶，將所有財(cái)政資金存入國(guó)庫(kù)集中支付專戶，單位在需要購(gòu)買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)時(shí)提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給收款人的國(guó)庫(kù)資金管理制度。

　　二、陜西省實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度試點(diǎn)的基本做法

　　陜西省是在2000年實(shí)行省級(jí)會(huì)計(jì)集中核算的基礎(chǔ)上推行國(guó)庫(kù)集中支付制度的，具體實(shí)施辦法也是在會(huì)計(jì)集中核算程序上進(jìn)行的進(jìn)一步改革和完善。試點(diǎn)的范圍為納入會(huì)計(jì)中心進(jìn)行會(huì)計(jì)集中核算單位的省級(jí)財(cái)政資金撥款。

　�。ㄒ唬╆兾魇�會(huì)計(jì)集中核算制度簡(jiǎn)介

　　陜西省會(huì)計(jì)集中核算制度是在總結(jié)各地會(huì)計(jì)委派制優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上確定的，具體由省財(cái)政廳成立省級(jí)機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)核算中心（以下簡(jiǎn)稱會(huì)計(jì)中心），在納入會(huì)計(jì)中心集中核算單位的資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的情況下，由會(huì)計(jì)中心集中辦理各單位的具體會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)。會(huì)計(jì)中心對(duì)各單位的財(cái)務(wù)收支采取“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”的辦法，納入集中核算的單位一律取消會(huì)計(jì)崗位，注銷銀行賬戶，其各項(xiàng)資金的收付、結(jié)算及日常會(huì)計(jì)核算監(jiān)督、會(huì)計(jì)報(bào)表編制、會(huì)計(jì)檔案管理等工作，統(tǒng)一由會(huì)計(jì)中心辦理和承擔(dān)。各單位的經(jīng)費(fèi)支出由單位審核批準(zhǔn)后，到會(huì)計(jì)中心報(bào)賬，零星支出由會(huì)計(jì)中心核定備用金周轉(zhuǎn)使用。會(huì)計(jì)中心在具體辦理單位支付申請(qǐng)時(shí)，行使會(huì)計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督職能。

　　會(huì)計(jì)中心采取“一廳式辦公、柜組式作業(yè)”的組織形式，公開辦公。同時(shí)，在核算廳設(shè)立銀行專柜，代行中心出納職能，方便各試點(diǎn)單位轉(zhuǎn)賬和辦理現(xiàn)金業(yè)務(wù)。

　�。ǘ�）在會(huì)計(jì)集中核算基礎(chǔ)上實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的方法

　　1、銀行賬戶體系設(shè)置。（1）會(huì)計(jì)核算中心在指定銀行開設(shè)一個(gè)國(guó)庫(kù)集中支付專戶，用于記錄省級(jí)國(guó)庫(kù)撥入資金和向各單位零余額賬戶的撥出資金。（2）由會(huì)計(jì)中心為各單位在指定銀行新開設(shè)零余額賬戶，用于記錄單位國(guó)庫(kù)集中支付范圍內(nèi)的資金收入和支出。單位在支付款項(xiàng)的同時(shí)，由集中支付專戶向其撥入等額資金。有支出退回時(shí)，將退回資金于收款當(dāng)日交回集中支付專戶，該賬戶每日結(jié)算后余額為零。（3）單位原來在會(huì)計(jì)核算中心指定銀行開設(shè)的存款賬戶繼續(xù)保留，用于國(guó)庫(kù)集中支付試點(diǎn)范圍以外的資金收支結(jié)算。（4）對(duì)單位的零星現(xiàn)金支出，實(shí)行發(fā)放備用金辦法，不開設(shè)小額現(xiàn)金賬戶。

　　2、機(jī)構(gòu)設(shè)置。根據(jù)陜西省已經(jīng)成立省級(jí)會(huì)計(jì)中心，并于2000年7月1日開始實(shí)行省級(jí)會(huì)計(jì)集中核算制度的實(shí)際情況，陜西省實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度不再成立專門的國(guó)庫(kù)集中支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而由會(huì)計(jì)中心代行國(guó)庫(kù)集中支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能。會(huì)計(jì)中心在原有內(nèi)部機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上增設(shè)一個(gè)資金部，負(fù)責(zé)登記管理各單位預(yù)算指標(biāo)，進(jìn)行會(huì)計(jì)中心集中支付專戶資金收支的會(huì)計(jì)核算。會(huì)計(jì)中心原有各核算部負(fù)責(zé)審核單位的各項(xiàng)支出，控制預(yù)算執(zhí)行，簽發(fā)支付令。

　　3.業(yè)務(wù)流程。國(guó)庫(kù)集中支付制度以財(cái)政下達(dá)的年度預(yù)算和單位月度用款計(jì)劃為控制中心，單位辦理支付業(yè)務(wù)必須在用款計(jì)劃指標(biāo)內(nèi)進(jìn)行。單位每月在規(guī)定時(shí)間向財(cái)政廳報(bào)送用款計(jì)劃，經(jīng)廳內(nèi)各有關(guān)業(yè)務(wù)處和國(guó)庫(kù)處審定后送會(huì)計(jì)中心。會(huì)計(jì)中心資金部及時(shí)分單位在預(yù)算指標(biāo)管理軟件中登記月度用款計(jì)劃，由各核算部在單位用款計(jì)劃指標(biāo)結(jié)余數(shù)以內(nèi)審核，并辦理單位支付申請(qǐng)。

　　會(huì)計(jì)中心資金部根據(jù)當(dāng)月各單位用款計(jì)劃總額和集中支付專戶實(shí)際支出進(jìn)度，及時(shí)向國(guó)庫(kù)處提出集中支付專戶用款申請(qǐng)，國(guó)庫(kù)處批準(zhǔn)后直接將資金撥入會(huì)計(jì)中心集中支付專戶。國(guó)庫(kù)向會(huì)計(jì)中心集中支付專戶撥款次數(shù)不限，每次撥入金額根據(jù)實(shí)際支出進(jìn)度確定。

　　單位發(fā)生國(guó)庫(kù)集中支付范圍內(nèi)資金支出或向下屬單位撥付經(jīng)費(fèi)時(shí)，將有關(guān)憑證送會(huì)計(jì)中心核算部，核算部按規(guī)定進(jìn)行審核后，在其用款計(jì)劃指標(biāo)以內(nèi)同時(shí)填開零余額賬戶支付憑證和集中支付專戶預(yù)算撥款憑證，一起送銀行進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn)和支款。銀行依據(jù)集中支付專戶預(yù)算撥款憑證，先將資金轉(zhuǎn)入單位零余額賬戶，再依據(jù)零余額賬戶支付憑證，將款付給收款人（詳見圖1）。

　　當(dāng)發(fā)生支出退回和退票時(shí)，由核算部根據(jù)銀行回單，于當(dāng)日下班前填開零余額賬戶轉(zhuǎn)賬支票，將退回資金交回集中支付專戶。資金部在收到銀行收款通知后，相應(yīng)沖減單位用款計(jì)劃使用數(shù)。

　　單位用款計(jì)劃指標(biāo)管理和各種銀行支付票據(jù)的填開全部實(shí)行現(xiàn)代化的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)管理，用款計(jì)劃指標(biāo)在網(wǎng)上實(shí)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)控制，單位隨時(shí)可以看到本單位的最新用款計(jì)劃結(jié)余情況。對(duì)超計(jì)劃辦理的支出，計(jì)算機(jī)拒絕保存。

　　三、現(xiàn)階段實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度應(yīng)遵循的原則

　　其一，制定具體辦法要盡量避免與有關(guān)法律、法規(guī)相沖突。

　　其二，堅(jiān)持節(jié)約財(cái)政資金，提高資金使用效益的原則。

　　其三，堅(jiān)持簡(jiǎn)便易行，不影響各部門、各單位正常資金使用的原則。

　　其四，正確處理國(guó)庫(kù)集中支付與單位財(cái)務(wù)管理關(guān)系的原則。

　　其五，堅(jiān)持理論與實(shí)際相結(jié)合的原則。制定具體辦法要在財(cái)政部改革方案的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地的改革實(shí)際進(jìn)行。

　　其六，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥，分類實(shí)施，逐步到位的原則。國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各方的利益關(guān)系，必須做充分的調(diào)研和宣傳工作，取得各方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實(shí)施時(shí)，要先易后難，對(duì)各種資金合理分類，分步實(shí)行集中支付。

　　四、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的意義

　�。ㄒ唬�從根本上解決了財(cái)政資金多環(huán)節(jié)撥付、多頭管理、多戶頭存放的弊端，提高了財(cái)政資金使用效益

　　過去單位用款計(jì)劃批準(zhǔn)后，國(guó)庫(kù)要一次將資金撥入單位銀行賬戶，一方面形成財(cái)政資金結(jié)余多戶頭分散存放，另一方面卻造成國(guó)庫(kù)資金不足，調(diào)度困難。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，實(shí)現(xiàn)了單位用款計(jì)劃與資金撥付相分離，使單位形成的結(jié)余體現(xiàn)為用款計(jì)劃指標(biāo)結(jié)余，而實(shí)際資金結(jié)余卻在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)集中支付專戶。從陜西省2001年4月份的實(shí)際數(shù)據(jù)看，省級(jí)國(guó)庫(kù)向會(huì)計(jì)中心集中支付專戶撥款數(shù)占實(shí)際用款計(jì)劃的57％，財(cái)政可緩撥經(jīng)費(fèi)達(dá)43％，較以前國(guó)庫(kù)結(jié)余資金增加7677萬元，加上會(huì)計(jì)中心集中支付專戶資金余額，實(shí)際增加國(guó)庫(kù)結(jié)余資金9533萬元，占用款計(jì)劃數(shù)的53％。

　�。ǘ�）降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本

　　首先，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，單位未使用資金全部結(jié)余在國(guó)庫(kù)，可減少短期借款或發(fā)行國(guó)債數(shù)量。其次，由過去向多個(gè)戶頭撥款變?yōu)橄蛞粋�(gè)戶頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本。從陜西省2001年4月實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的運(yùn)行結(jié)果來看，國(guó)庫(kù)實(shí)際撥款次數(shù)僅7次，而在實(shí)施前，國(guó)庫(kù)每月要對(duì)170多個(gè)賬戶開出撥款憑證300多張。

　�。ㄈ�）強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，推進(jìn)了部門預(yù)算改革步伐

　　過去是將資金直接撥入預(yù)算單位銀行賬戶，而單位是否按既定的預(yù)算執(zhí)行，執(zhí)行進(jìn)度如何，只能在事后檢查監(jiān)督，容易形成預(yù)算和執(zhí)行兩張皮�，F(xiàn)在每筆支出都處應(yīng)在相預(yù)算指標(biāo)控制之下，財(cái)政可隨時(shí)掌握各項(xiàng)預(yù)算的實(shí)際支出進(jìn)度，為制定更加合理的部門預(yù)算提供準(zhǔn)確資料。

　�。ㄋ模┱鎸�(shí)反映了財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)，使財(cái)政部門對(duì)財(cái)經(jīng)形勢(shì)做出及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷

　　按現(xiàn)行總預(yù)算會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，財(cái)政資金的支出數(shù)以財(cái)政撥款數(shù)列報(bào)支出。由于財(cái)政資金是層層下?lián)�，而單位往往是先把資金要到自己賬戶上后才開展業(yè)務(wù)，造成大量資金分散于各部門、各單位在商業(yè)銀行的賬戶上，各項(xiàng)支出的實(shí)際形成有一定的滯后期，財(cái)政總預(yù)算列報(bào)的支出并不反映財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)，而且兩者差距很大。財(cái)政部門和中央銀行無法全面了解整個(gè)財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，給財(cái)政預(yù)算編制等項(xiàng)工作帶來一定困難，甚至造成資金的浪費(fèi)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政總預(yù)算支出和單位支出實(shí)際上是同時(shí)形成的，財(cái)政總預(yù)算支出能真實(shí)反映財(cái)政資金的實(shí)際支出數(shù)，有利于財(cái)政部門對(duì)財(cái)經(jīng)形勢(shì)做出及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷。

　�。ㄎ澹┯行Х乐沽藢�(duì)財(cái)政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗

　　實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，所有財(cái)政資金不再預(yù)撥到預(yù)算單位賬戶，在預(yù)算執(zhí)行前就對(duì)其進(jìn)行審核，結(jié)余都以指標(biāo)體現(xiàn)，所以擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能性大大降低，特別是截留財(cái)政資金已不可能。由于預(yù)算單位每筆支出均要通過財(cái)政的審核，隨著部門預(yù)算改革的實(shí)施，預(yù)算更加細(xì)化，從而起到預(yù)防和遏制腐敗的作用。

　�。�六）提高了資金到位速度

　　實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，對(duì)各預(yù)算單位來說，省去了國(guó)庫(kù)向單位撥款程序，國(guó)庫(kù)處批準(zhǔn)單位用款計(jì)劃后，直接通過電子網(wǎng)絡(luò)傳送到會(huì)計(jì)中心，會(huì)計(jì)中心收到用款計(jì)劃，單位即可使用資金，可提前資金到位時(shí)間3—5天。