長(zhǎng)期以來人們對(duì)經(jīng)濟(jì)生活中的風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行了廣泛研究，其目的是為了在自己的活動(dòng)過程中盡量減少風(fēng)險(xiǎn)，增加確定性，以便節(jié)約活動(dòng)成本并提高其價(jià)值。不過，應(yīng)該看到，經(jīng)濟(jì)科學(xué)目前所取得的成就，遠(yuǎn)不足以使人們認(rèn)識(shí)全部風(fēng)險(xiǎn)，它只能對(duì)人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中所采取的各種方法、所使用的各種手段進(jìn)行有限的科學(xué)評(píng)價(jià)。

　　一、經(jīng)濟(jì)生活中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

　　目前，理論界對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有不同定義：一種提法是，一般而言，所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)（1）是指政府不適當(dāng)?shù)呢?cái)政活動(dòng)或財(cái)政行為（作為事件）給政府本身，給政府進(jìn)一步的財(cái)政活動(dòng)以及給社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的各種潛在危害的可能性。另一種提法是，“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是專指財(cái)政領(lǐng)域中因各種不確定因素的綜合影響而導(dǎo)致財(cái)政資金遭受損失和財(cái)政運(yùn)行遭到破壞的可能性�！保�2）比較兩種說法，不難看出，前一種提法是假定特定行為主體（政府、公眾等）的特定行動(dòng)（財(cái)政活動(dòng)）引發(fā)了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，那么減少或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的途徑主要在于改變行為主體的活動(dòng)范圍、方式、方法。后一種提法是假定行為主體的活動(dòng)是合理的，但該活動(dòng)的最終結(jié)果要受各種客觀存在的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性因素影響，而不受行為主體控制。那么，減少或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的主要途徑就是改善環(huán)境因素以減輕其對(duì)人們行為的不利影響。

　　據(jù)此，人們通常可以把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)劃分為兩個(gè)大類：內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和外生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我認(rèn)為，內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有理論意義上的風(fēng)險(xiǎn)屬性，而外生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上屬于財(cái)政活動(dòng)過程中的不確定性。更重要的是，財(cái)政過程中人們最有可能有效防范、化解的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也就是內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)。只要找到誘發(fā)內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的比較具體的原因，然后采取有針對(duì)性的制度手段、技術(shù)手段，特定財(cái)政活動(dòng)受內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)影響的程度完全可以降低到最低限度。

　　外生性風(fēng)險(xiǎn)是指源于財(cái)政系統(tǒng)外部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，如經(jīng)濟(jì)運(yùn)行因素、政治因素、自然因素、技術(shù)因素等導(dǎo)致的財(cái)政資源浪費(fèi)或效率下降的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)則是指源于財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，該風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致財(cái)政資源浪費(fèi)或效率下降。這些因素主要包括：（1）政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場(chǎng)關(guān)系不協(xié)調(diào)。（2）財(cái)政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不盡合理。（3）財(cái)政管理制度與專項(xiàng)管理制度不健全。（4）缺乏必要的公共決策過程。（5）事前、事后財(cái)政監(jiān)督不力。（6）政府官員道德問題和職業(yè)技術(shù)問題。如前所述，相比之下，內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)比較容易化解，而外生性風(fēng)險(xiǎn)更難于控制。

　　在我國(guó)，人們通常傾向于按照具體財(cái)政活動(dòng)類型劃分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)主要包括以下幾類并且都屬于內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)：（1）源于收入方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如中央政府可調(diào)控財(cái)力不足，主要收入來源不穩(wěn)定，財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占國(guó)家總財(cái)政收入的比重（國(guó)際比較）均偏低，預(yù)算外資金膨脹、增長(zhǎng)過快的勢(shì)頭尚未得到有效控制，稅基被侵蝕問題長(zhǎng)期得不到解決，等等。（2）源于支出方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如支出體制的慣性及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中產(chǎn)生的新問題使財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，在民間投資尚未成功的啟動(dòng)情況下，財(cái)政投資也仍面臨著繼續(xù)擴(kuò)張的壓力，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不甚合理，財(cái)政“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，等等。（3）源于公共投資的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)財(cái)政支出中有相當(dāng)部分用于生產(chǎn)性投資，或資本性投資，這種投資與私人投資在風(fēng)險(xiǎn)影響方面具有大體相同的性質(zhì)。（4）源于預(yù)算赤字的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)的財(cái)政赤字存在著長(zhǎng)期化、數(shù)額大、增長(zhǎng)快的問題，盡管我國(guó)赤字率（3）與國(guó)際安全警戒線標(biāo)準(zhǔn)相比，仍存在一定的擴(kuò)大空間，但赤字依存度（4）較高則相應(yīng)增加了政府財(cái)政的脆弱性。（5）源于國(guó)債管理的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。雖然從債務(wù)負(fù)擔(dān)率指標(biāo)看，我國(guó)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，但這并不意味著我國(guó)債務(wù)量偏小，債務(wù)發(fā)行余地大。由于在我國(guó)明顯存在著國(guó)債資金使用缺乏經(jīng)濟(jì)效益、稅收結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的變化等問題，導(dǎo)致大部分國(guó)債幾乎都要通過發(fā)新債還舊債的方式運(yùn)作。這樣，在財(cái)政困難未能 扭轉(zhuǎn)的情況下，國(guó)債規(guī)模會(huì)像滾雪球一樣越滾越大。（6）政府財(cái)政的公共風(fēng)險(xiǎn)。由于在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革本質(zhì)上屬于政府主導(dǎo)型，這就決定了改革中方方面面的矛盾和問題都會(huì)直接、間接地反映到財(cái)政上來，都對(duì)財(cái)政提出了財(cái)力上的要求，因而我國(guó)財(cái)政所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是全方位的，且呈擴(kuò)大趨勢(shì)。（7）政府財(cái)政的制度風(fēng)險(xiǎn)。目前我國(guó)財(cái)政體制改革相對(duì)滯后，各級(jí)政府財(cái)政行為中還有很多盲目的、不規(guī)范的行為，比較突出的制度風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：財(cái)政體制建設(shè)不穩(wěn)定，各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算約束軟化，政府財(cái)政決策機(jī)制不科學(xué)，財(cái)政法規(guī)建設(shè)滯后，等等。（8）政府財(cái)政的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政政策系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)主要是指源于政府原因?qū)е碌墓�眾心理預(yù)期變化，進(jìn)而自發(fā)地采取“理性”或“非理性”行為給政府財(cái)政活動(dòng)帶來的不利影響。（9）官員道德風(fēng)險(xiǎn)與職業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)。由于政府的權(quán)力實(shí)際上是通過政府官員行使的，如果政府官員不能正確地使用權(quán)力，就會(huì)把國(guó)民賦予的用以謀求公共福利的權(quán)力改變?yōu)楣賳T們謀取私利或集團(tuán)利益的工具。此外，即使人們相信政府官員的職業(yè)道德是可靠的，也沒有足夠的理由把處理重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)事物的決策權(quán)力集中在少數(shù)人手中。因?yàn)檎�府官員與普通社會(huì)成員一樣，不可能保證個(gè)人所做出的各種決策總是正確的，而權(quán)力則有助于產(chǎn)生實(shí)際上是按照個(gè)人性格、作風(fēng)制定的“政府決策”，推行這種決策往往在濫用權(quán)力的同時(shí)還給經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成效率損失。

　　上述風(fēng)險(xiǎn)提法不一定準(zhǔn)確，但內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要涉及這些方面。對(duì)于我國(guó)來說，急需規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)是前五項(xiàng)，相應(yīng)的避險(xiǎn)工作可以通過發(fā)展財(cái)政技術(shù)手段予以支持；而長(zhǎng)期的體制改革則有助于規(guī)避后四項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，這項(xiàng)任務(wù)必須依靠科學(xué)的制度建設(shè)才能完成。

　　二、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基本特點(diǎn)與性質(zhì)

　　第一，任何財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，只要發(fā)生，國(guó)民都要承擔(dān)程度不等的福利損失。這意味著國(guó)民在消費(fèi)政府提供的公共產(chǎn)品和公共勞務(wù)并獲得正效用的同時(shí)，也要消費(fèi)可能伴隨而來的副產(chǎn)品——財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)——所帶來的負(fù)效用。作為一種規(guī)則，要求消費(fèi)的公共產(chǎn)品與勞務(wù)越多，可能承擔(dān)的因財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)帶來的負(fù)效用越多。

　　第二，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有公共福利再分配效應(yīng)。對(duì)政府官員來說，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，即使發(fā)生也不會(huì)給他們帶來真正的福利損失，至多不過對(duì)他們形成進(jìn)一步活動(dòng)的外部約束。更嚴(yán)重的情況是，在某些條件下，政府不適當(dāng)?shù)呢?cái)政活動(dòng)導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不僅把本應(yīng)由大多數(shù)國(guó)民享有的公共福利轉(zhuǎn)移給包括政府官員在內(nèi)的少數(shù)利益集團(tuán)，而且還把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)造成的福利損失轉(zhuǎn)移給大多數(shù)國(guó)民承擔(dān)。

　　第三，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)生活中屬于客觀存在，但并非不可克服。與私人在其各自的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中常常面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)一樣，政府與國(guó)民面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上也是客觀存在，這主要源于經(jīng)濟(jì)生活里大量不確定因素的作用。不過，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)屬于可能性范疇，這類風(fēng)險(xiǎn)不是必然要發(fā)生的；相反，理論上講，如果事先采取了有效措施，所有風(fēng)險(xiǎn)都可以防范，或者予以規(guī)避。如果政府在財(cái)政活動(dòng)過程中表現(xiàn)出較大的隨意性且長(zhǎng)期置風(fēng)險(xiǎn)于不顧，那么財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)真地發(fā)生并給政府、國(guó)民和社會(huì)帶來災(zāi)難。

　　內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要源于政府方面，按照公共選擇理論的觀點(diǎn)，所有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因至少與三個(gè)方面中的一種或多種有關(guān)：（1）與發(fā)揮各自職能的特定財(cái)政工具的基本性質(zhì)有關(guān)。（2）與政府官員駕御這些財(cái)政工具的能力，包括協(xié)調(diào)財(cái)政政策目標(biāo)的能力以及優(yōu)化財(cái)政政策與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的能力有關(guān)。（3）可能最重要的是，與國(guó)家預(yù)算程序、預(yù)算體制、預(yù)算管理原則等制度因素有關(guān)。該理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)不是來自于市場(chǎng)制度方面，而是來自于政治制度方面。就內(nèi)生性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)原因看，人們會(huì)很自然地歸納出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)，即財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)諸矛盾在政府財(cái)政上的集中反映。

　　三、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定性分析

　　最簡(jiǎn)單的對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性分析方法，就是所謂的專家制度。比較典型的專家制度較早地產(chǎn)生于商業(yè)銀行對(duì)潛在借款人進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估活動(dòng)。根據(jù)專家所做的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，商業(yè)銀行主管最后決定貸款對(duì)象、貸款規(guī)模以及貸款條件等。就商業(yè)銀行活動(dòng)來說，信貸風(fēng)險(xiǎn)與用款單位的管理水平（包括管理者的道德品位）、經(jīng)濟(jì)效率和基本避險(xiǎn)手段（最低數(shù)量的擔(dān)保品）呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。據(jù)此，人們?cè)O(shè)計(jì)了能夠體現(xiàn)上述基本關(guān)系的商業(yè)銀行專家制度的評(píng)估指標(biāo)。這種評(píng)估指標(biāo)可以有多種類型，較常使用的有“5C”，即品性（Character）、資力（Capacity）、資本（Capital）、擔(dān)保（Collateral）以及條件（Condition）。

　　這一評(píng)估指標(biāo)雖然簡(jiǎn)單，但內(nèi)涵豐富。它在諸多影響商業(yè)銀行貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)的因素中，挑選關(guān)鍵的代表性變量，再根據(jù)這些變量的性質(zhì)，來大體反映每筆貸款的風(fēng)險(xiǎn)程度。上述評(píng)估指標(biāo)還體現(xiàn)了專家制度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的一般原則：控制好關(guān)鍵因素（或敏感因素）是有效控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，而在所有關(guān)鍵因素（或敏感因素）中，從事有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接當(dāng)事人的人品與能力又是最重要的因素。

　　鑒于用于信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專家制度所具有的科學(xué)性、實(shí)用性，以及簡(jiǎn)單易行等特點(diǎn)，在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估活動(dòng)中引進(jìn)這一方法是可行的，也是必要的，但是考慮到這種量度風(fēng)險(xiǎn)方法用于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)可能產(chǎn)生的局限性，建立和運(yùn)用專家制度還須注意以下問題。第一，進(jìn)行財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析、量度時(shí)，專家制度強(qiáng)調(diào)歷史經(jīng)驗(yàn)的意義是必要的，但過分強(qiáng)調(diào)以往經(jīng)驗(yàn)則會(huì)誤導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者把一般性經(jīng)驗(yàn)當(dāng)作一般性經(jīng)濟(jì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系看待，使以后連續(xù)的財(cái)政活動(dòng)可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)或被高估或被低估，而與實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)程度發(fā)生更大的誤差。

　　第二，雖然政府官員在其財(cái)政活動(dòng)中，特別是在制定重大財(cái)政政策時(shí)注重歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，但是，作為一種政治哲學(xué)，在治國(guó)方面，“超越常識(shí)、打破常規(guī)”的決策有時(shí)可以獲得意想不到的成功（盡管有些成功是暫時(shí)的）。由此導(dǎo)致評(píng)估者難以在政府財(cái)政活動(dòng)與財(cái)政效果之間建立一種比較明確的聯(lián)系。同樣道理，評(píng)估者也難于在政府財(cái)政活動(dòng)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之間建立比較穩(wěn)定的關(guān)系。

　　第三，一般情況下，政府主持的財(cái)政活動(dòng)或推行的財(cái)政政策能否取得預(yù)期效果，在很大程度上取決于國(guó)民對(duì)這些活動(dòng)、政策的反應(yīng)。鑒于特定財(cái)政活動(dòng)、政政策不可能給不同社會(huì)階層的國(guó)民帶來相等的福利效應(yīng)，各階層國(guó)民對(duì)此可能做出的反應(yīng)，以及隨后對(duì)各自經(jīng)濟(jì)預(yù)期所做的調(diào)整，實(shí)際上有很大差異。因此，無論建立怎樣的量度財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度的指標(biāo)體系，這個(gè)問題必須予以考慮并加以妥善處理。否則，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度評(píng)估結(jié)果的客觀性就要大打折扣。

　　四、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的定量分析

　　隨著經(jīng)濟(jì)科學(xué)的進(jìn)步，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)研究手段與工具的創(chuàng)新，人們逐步發(fā)展了一些量化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的方法。例如，世界銀行專家把經(jīng)濟(jì)生活中政府必須承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任歸結(jié)為四種支出責(zé)任（債務(wù)）：（1）由特定法律或合同規(guī)定的“直接顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”，主要包括國(guó)內(nèi)外借款、預(yù)算規(guī)定的支出、具有法律約束的長(zhǎng)期預(yù)算支出。（2）由政府公共政策衍生的，而非特定法律或合同規(guī)定的支出責(zé)任，即“直接隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”，主要包括政府政策可能帶來的衍生的支出要求。（3）因與政府行為有關(guān)的特定事件發(fā)生所導(dǎo)致政府無法推卻的支出責(zé)任，即“或有顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”，這種債務(wù)主要發(fā)生在，如上級(jí)政府為下級(jí)政府、國(guó)有單位、私人組織提供的借款擔(dān)保，以及政府基金投資失誤情況。（4）特殊時(shí)期發(fā)生的，政府必須承擔(dān)否則社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系無法繼續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的支出責(zé)任，即“或有隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”，這種債務(wù)一般發(fā)生在，如國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)、國(guó)有或私有銀行破產(chǎn)、國(guó)際收支嚴(yán)重不平衡，以及地方政府到期無法償付地方公債等情況。由于這四類債務(wù)涵蓋了政府現(xiàn)在和未來時(shí)期應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任，與政府支持這些支出責(zé)任的政府財(cái)力——一般為現(xiàn)行稅法決定下的當(dāng)前稅收汲取能力，加上籌集公債的能力——相比，其可能出現(xiàn)的人不敷出部分就代表著政府財(cái)政的赤字規(guī)�；驀�(guó)債規(guī)模。

　　根據(jù)測(cè)定的赤字規(guī)模和國(guó)債規(guī)模，可以計(jì)算出財(cái)政赤字率、赤字依存度、國(guó)家債務(wù)負(fù)擔(dān)率、國(guó)家債務(wù)依存度、外債償還率、外債負(fù)擔(dān)率，以及外債借人率等（5）具體指標(biāo)。將這些具體指標(biāo)值與理論上的安全值相比，就大體可以說明目前政府財(cái)政所面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度。

　　不難看出，使用這種量度政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的辦法取得的量度結(jié)果，其客觀性和準(zhǔn)確度取決于對(duì)直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)以及政府稅收汲取能力的量度方法的科學(xué)性和準(zhǔn)確程度。實(shí)際上，對(duì)上述各類債務(wù)的量度，就是按照某種經(jīng)驗(yàn)、方法、技術(shù)，計(jì)量決定各類債務(wù)規(guī)模和變化趨勢(shì)，各種可辨認(rèn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響程度。在此基礎(chǔ)上，將各類債務(wù)的實(shí)際計(jì)算數(shù)值與理論上的無風(fēng)險(xiǎn)的安全數(shù)值進(jìn)行比較，就能夠較為準(zhǔn)確地對(duì)特定時(shí)期內(nèi)的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)做出基本判斷。具體來說，基本步驟是：（1）分析政府財(cái)政活動(dòng)產(chǎn)生的各類內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)與政府各類債務(wù)之間的關(guān)系性質(zhì)。（2）測(cè)算各種風(fēng)險(xiǎn)將導(dǎo)致的相應(yīng)債務(wù)類型的變化，是量化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最重要環(huán)節(jié)。一般要采取包括專家制度、評(píng)分模型、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)量化模型在內(nèi)的多樣化的分析方法，并且要做到定性分析與定量分析的有機(jī)結(jié)合。（6）（3）測(cè)算各類政府債務(wù)的總和規(guī)模并與其潛在的稅收汲取能力進(jìn)行比較，得出政府財(cái)政活動(dòng)導(dǎo)致的財(cái)政赤字規(guī)模，或債務(wù)規(guī)模。（4）利用概率統(tǒng)計(jì)原理，分析特定財(cái)政赤字規(guī)模，或債務(wù)規(guī)模發(fā)生的概率分布情況，并計(jì)算期望值。（5）結(jié)合前面提到的各種債務(wù)指標(biāo)，綜合闡述政府財(cái)政活動(dòng)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度。

　　政府財(cái)政活動(dòng)產(chǎn)生的各類內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)與政府各類支出責(zé)任（債務(wù)）之間的關(guān)系性質(zhì)，可以簡(jiǎn)要地表述如下：（1）源于收入方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要波及政府稅收汲取能力，后者決定著政府實(shí)際財(cái)政收入的規(guī)模及其變化趨勢(shì)，進(jìn)而決定了政府債務(wù)指標(biāo)的變動(dòng)方向。（2）源于支出方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和源于公共投資的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，主要影響政府的直接顯性債務(wù)，特別是在這些開支規(guī)模失控，或者支出結(jié)構(gòu)不合理的情況下，政府的直接顯性債務(wù)規(guī)模將急劇上升。（3）源于公共投資以及其他政府基金（如社會(huì)保障基金）投資的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如果其投資效率較低，投資失敗、追加投資超出預(yù)算、公共設(shè)施維持開支不斷增長(zhǎng)等等情況發(fā)生，必然會(huì)增加政府的直接隱性債務(wù)的規(guī)模。（4）政府財(cái)政的制度風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，部分地影響政府的或有顯性債務(wù)，部分地影響政府的或有隱性債務(wù)，取決于可能發(fā)生這類風(fēng)險(xiǎn)的具體財(cái)政活動(dòng)。（5）政府財(cái)政的公共風(fēng)險(xiǎn)、政府財(cái)政的官員道德風(fēng)險(xiǎn)與職業(yè)能力風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)普遍影響到政府的或有隱性債務(wù)，如對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行的呆賬的接管。（6）政府預(yù)算赤字和國(guó)債管理方面的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，集中反映在對(duì)政府直接顯性債務(wù)的管理問題上，如果管理效率不高，或者管理成本極高，無疑會(huì)增加政府債務(wù)的總體規(guī)模。

　　應(yīng)該指出的是，在計(jì)算政府支持上述四種支出責(zé)任的政府財(cái)力時(shí)，是否應(yīng)該考慮政府控制的國(guó)有資產(chǎn)的變現(xiàn)能力。特別是對(duì)于我國(guó)國(guó)情來說，如果考慮到這種特殊能力，我國(guó)政府財(cái)政活動(dòng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上是非常低的。不過，考慮到國(guó)有資產(chǎn)的變現(xiàn)能力而低估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不僅無助于約束、規(guī)范政府的財(cái)政行為以降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且不利于加強(qiáng)政府內(nèi)部的，以及源于國(guó)民的屬于外部的風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)。當(dāng)然，利用上述方法量化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也可能會(huì)出現(xiàn)高估風(fēng)險(xiǎn)程度的情況，它可能會(huì)誘導(dǎo)政府轉(zhuǎn)而急于采取比較保守的政策調(diào)整，進(jìn)而給社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來額外的波動(dòng)。（7）總而言之，就指導(dǎo)政府活動(dòng)而言，對(duì)未來財(cái)政活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)程度及其變化進(jìn)行量度，普遍地懷疑其有效性是不對(duì)的，但對(duì)其科學(xué)性也不能估計(jì)過高。

　　五、對(duì)我國(guó)目前財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度的估計(jì)及避險(xiǎn)思路

　　最近幾年里，我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度，總的來講，具有某種不斷提高的趨勢(shì)，應(yīng)該引起有關(guān)各界的注意。我們?cè)�在《�?cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)分析》一文中，結(jié)合近年來政府財(cái)政活動(dòng)的主要特點(diǎn)和所推行的積極財(cái)政政策的一般效果，對(duì)可能涉及到的主要政策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了初步分析。

　　就“直接顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”看，我國(guó)自1979年以來，除1985年外，連年赤字，居高不下；尤其在20世紀(jì)90年代的最后幾年，財(cái)政赤字增長(zhǎng)幅度更是達(dá)到每年以千億元計(jì)，致使截止到2002財(cái)政年度累計(jì)的國(guó)內(nèi)債務(wù)已經(jīng)超過30000億元。1990年底，我國(guó)外債余額為525.45億美元，此后則以每年100億美元的額度增長(zhǎng)，到1994年，我國(guó)外債余額突破1000億美元大關(guān)，成為發(fā)展中國(guó)家繼巴西、墨西哥之后的第三大債務(wù)國(guó)。自此以后，外債規(guī)模一路攀升，到2002財(cái)政年度估計(jì)外債余額已達(dá)到近2000億美元。

　　根據(jù)預(yù)算法，地方政府財(cái)政不允許出現(xiàn)赤字，但在實(shí)際預(yù)算中，種種原因?qū)е碌胤截?cái)力不平衡，許多地方政府出現(xiàn)了不同程度的赤字，尤其是中西部地區(qū)。20世紀(jì)90年代末，一般年份里全國(guó)地方預(yù)算扣除中央補(bǔ)助后，赤字均保持在千億元左右；更為嚴(yán)重的是，可能還有大量隱性的地方財(cái)政赤字難以統(tǒng)計(jì)。從赤字結(jié)構(gòu)上看，赤字主要出現(xiàn)在基層，特別是縣級(jí)財(cái)政。這與縣級(jí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、資金調(diào)劑余地小有關(guān)。不言而喻，這類赤字構(gòu)成中央政府財(cái)政的“直接隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)負(fù)債過重，結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢等問題，在尚無良好對(duì)策情況下，這些問題的解決都需要大量資金投入。不過，早有學(xué)者計(jì)算過，如果僅把企業(yè)的負(fù)債率下降20個(gè)百分點(diǎn)，政府就需要給國(guó)有企業(yè)補(bǔ)充20000億元資金。如果再考慮解決諸如妥善安排近4000萬富余人員，把因企業(yè)辦社會(huì)形成的各種附屬設(shè)施完全從企業(yè)方面剝離下來并予以妥善安置，以及按照90年代發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)改造國(guó)有企業(yè)的技術(shù)裝備等問題，政府還須拿出約40000億元資金予以支持才行。除非在短期內(nèi)就國(guó)企改造問題制定出切實(shí)可行的政策，否則這類支出實(shí)際上就是政府財(cái)政的“或有顯性支出責(zé)任（債務(wù)）”。

　　中央政府的“或有隱性支出責(zé)任（債務(wù)）”主要集中在國(guó)有銀行的巨額不良資產(chǎn)上。由于我國(guó)是以國(guó)有獨(dú)資銀行為主的金融體系，所以實(shí)際上始終存在著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一是銀行不良資產(chǎn)的沖銷，都將直接、間接地引起財(cái)政的減收增支；二是一旦銀行出現(xiàn)支付危機(jī)，其最后的支撐者就只能是政府財(cái)政。盡管目前成立的四個(gè)資產(chǎn)管理公司對(duì)大量呆賬實(shí)行了債轉(zhuǎn)股的處理辦法，但是可能引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并未得到實(shí)質(zhì)上的解決。例如，1998年我國(guó)增發(fā)2700億元國(guó)債專項(xiàng)用于彌補(bǔ)國(guó)有商業(yè)銀行資本金，實(shí)際上就是將金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了財(cái)政，加重了財(cái)政支出的壓力。

　　盡管按照政府“最大可維持的基本財(cái)政盈余”來倒推政府“最大的可維持債務(wù)規(guī)�！�，我國(guó)政府承受各類債務(wù)的潛在能力至少每年可以達(dá)到萬億元以上，但這僅僅是理論限度，不能以此作為有關(guān)政策制定依據(jù)。其實(shí)，就以上簡(jiǎn)單分析看，是政府應(yīng)該考慮如何適度控制這種潛在風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候了。僅就政府“直接顯性債務(wù)”而言，按照上海財(cái)大儲(chǔ)敏偉教授等人計(jì)算結(jié)果，它已經(jīng)導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政債務(wù)依存度從1999年的24.6%上升到2002年的28.1%，國(guó)家財(cái)政赤字率從1998年的1.9%上升到2002年的3.0%.前者超過了該指標(biāo)的國(guó)際警戒線標(biāo)準(zhǔn)（20%），而后者也達(dá)到了歐盟的警戒線標(biāo)準(zhǔn)（3%）。

　　人們?cè)��?jīng)普遍認(rèn)為，精心設(shè)計(jì)并謹(jǐn)慎推行的積極財(cái)政政策應(yīng)該能夠做到周期性地平衡政府預(yù)算——政策設(shè)計(jì)中必須考慮到的目標(biāo)之一。但是，由于各種具體的主、客觀因素的干擾（錯(cuò)誤的開支計(jì)劃、意外的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、與其他經(jīng)濟(jì)政策的不協(xié)調(diào)、突發(fā)的外部沖擊，如此等等），這個(gè)目標(biāo)有時(shí)難于自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。因此，結(jié)合以上分析，有理由要求政府，在未來的幾年里，應(yīng)該為有效控制各類債務(wù)規(guī)模而逐步淡出積極財(cái)政政策。

　　就一般性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的基本思路而言，今后一段時(shí)期，我國(guó)政府應(yīng)在財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域努力處理好以下各項(xiàng)工作：第一，有效控制、規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，在于政府下決心削減規(guī)模過大的財(cái)政赤字。對(duì)此，政府除了要慎重選擇合適的赤字削減措施外，還必須事先對(duì)（在巨額赤字已經(jīng)成為既定事實(shí)情況下）削減財(cái)政赤字可能會(huì)給社會(huì)帶來的政治和經(jīng)濟(jì)難題予以充分考慮，并且制定妥善應(yīng)對(duì)方案。

　　第二，理論上，在其他條件不變情況下，財(cái)政赤字是國(guó)民收入的函數(shù)，即按相反方向隨國(guó)民收入變動(dòng)而變動(dòng)。這表明，在不改變現(xiàn)行財(cái)政政策情況下，任何刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的辦法都有助于削減財(cái)政赤字。

　　第三，短期內(nèi)最有效減少政府財(cái)政赤字的辦法是在連續(xù)幾年內(nèi)，按某種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)或比例（如10%或20%）削減所有政府開支項(xiàng)目的支出額。在一般情況下，這對(duì)任何大國(guó)政府來說，均不難做到。經(jīng)驗(yàn)說明，只要預(yù)算決策者能夠認(rèn)真地按照實(shí)際需要調(diào)整各開支項(xiàng)目，一般不會(huì)削弱政府財(cái)政的正常職能，和其財(cái)政政策對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的積極影響作用。

　　第四，通過稅制改革增加政府財(cái)政收入進(jìn)而減少赤字規(guī)模是必要的，但除非出于修改不甚公平且為低效率的現(xiàn)行稅制之考慮外，稅制改革的重點(diǎn)不應(yīng)放在提高稅率和增加新稅種方面，而應(yīng)放在降低稅率并強(qiáng)化稅務(wù)征管以減少稅收收入的流失，以及降低稅務(wù)征管工作成本方面。在我國(guó)適度降低稅率，特別是降低企業(yè)所得稅稅率，在一定程度上會(huì)增加企業(yè)利潤(rùn)和降低產(chǎn)品價(jià)格，既有助于提高投資需求，也有助于提高消費(fèi)需求，進(jìn)而共同提高就業(yè)水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平。

　　第五，政府的貨幣政策，尤其是它的利率政策，會(huì)從不同方面影響政府赤字削減計(jì)劃。低而穩(wěn)定的利率將有效地刺激私人投資與消費(fèi)，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種低利率政策也有助于降低政府債券發(fā)行的成本，從而降低政府財(cái)政開支中的公債利息支付。雖然國(guó)內(nèi)貨幣政策的相應(yīng)調(diào)整有可能使國(guó)內(nèi)利率穩(wěn)定在較低的水平上，但國(guó)際金融市場(chǎng)的波動(dòng)常常會(huì)破壞國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。因此，在削減財(cái)政赤字工作中，政府不能過度依賴它的貨幣政策，特別是利率政策的實(shí)施。

　　第六，在削減政府財(cái)政赤字方面，一些特殊措施也應(yīng)予以必要的重視，如加速國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)，適當(dāng)重新評(píng)估國(guó)有資產(chǎn)賬面價(jià)值，以及強(qiáng)化對(duì)（新增公債部分用于償還歷年到期債務(wù)后的）剩余債務(wù)收入，作為公共投資基金的管理與使用。這些方法通常也被認(rèn)為是赤字削減手段之一。

　　注釋：

　�。�1）鑒于政府各類財(cái)政活動(dòng)（或財(cái)政行為）均是在其相關(guān)政策指導(dǎo)下做出的，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上是政府財(cái)政政策風(fēng)險(xiǎn)。

　�。�2）高志立等：《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其構(gòu)成內(nèi)容的理論分析》，《財(cái)政研究》2001年第2期。

　�。�3）當(dāng)年財(cái)政赤字對(duì)GDP的百分比。

　�。�4）當(dāng)年財(cái)政赤字對(duì)財(cái)政支出的百分比。

　�。�5）計(jì)算公式分別為：當(dāng)年財(cái)政赤字規(guī)模/當(dāng)年GDP，當(dāng)年財(cái)政赤字規(guī)模/包括債務(wù)支出的財(cái)政總支出，年底政府債務(wù)累積余額/當(dāng)年GDP，當(dāng)年債務(wù)收入額/包括本息支出在內(nèi)的當(dāng)年財(cái)政支出額，年度本息償還/年度出口外匯收入，外債余額/GNP，外債余額/年出口外匯收入。

　�。�6）這是因?yàn)�，無論如何總是存在一些本質(zhì)上無法量化的風(fēng)險(xiǎn)，如制度風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此只好采取諸如專家制度進(jìn)行評(píng)估，推算其對(duì)相應(yīng)政府支出責(zé)任的大致影響。

　�。�7）倪志良：《不要因?yàn)檫^高估計(jì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而過早淡出積極的財(cái)政政策》，《財(cái)政研究》2002年第3期。