摘要：對西部的財政投資政策應(yīng)遵循市場導(dǎo)向、對內(nèi)對外同時開放、可持續(xù)發(fā)展、“物質(zhì)”資源與人力資源并重、政策性與有償相結(jié)合等原則；要提高中央財政在西部地區(qū)投資的比重，對西部地區(qū)企業(yè)實行適度的投資補貼，加大國家財政貼息和信貸支持的力度，充分發(fā)揮國家財政投資的誘導(dǎo)作用，引導(dǎo)民間資本參與西部開發(fā)。

　　關(guān)鍵詞：西部大開發(fā)財政投資投資政策

　　實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快西部地區(qū)發(fā)展，是“十五”時期的重大戰(zhàn)略部署。財政投資政策作為國家宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分，與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，是政府調(diào)控經(jīng)濟運行、縮小東西差距的一種行之有效的手段�？偨Y(jié)西部發(fā)展中財政投資政策的經(jīng)驗教訓(xùn)，抓住此次西部大開發(fā)的機遇，制定科學(xué)、合理的財政投資政策，不失為加快西部發(fā)展的一種可行和現(xiàn)實選擇。

　　一、我國在西部財政投資的現(xiàn)狀及問題

　　改革開放以來，國家投資布局的重點逐步由內(nèi)地向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移。無論基本建設(shè)投資，還是全社會固定資產(chǎn)投資；無論是人均投資還是東部所占投資比重都是向東部傾斜的。如：1978－1998年，沿海地區(qū)國有單位基建投資占全國的比重由40.1％此迅速提高到53.3％，而中部地區(qū)由30.6％下降到23.6％，西部地區(qū)則由20.4％下降到15.7％。從全社會固定資產(chǎn)投資看，沿海地區(qū)固定資產(chǎn)投資占全國的比重從1982年的50.6％上升到1997年的61.0％，而西部地區(qū)則從14.6％下降到13.5％。這期間，雖然西部地區(qū)也因體制改革的因素獲得了相對較快的經(jīng)濟增長，但由于資金總量的投入不足，加上自身投資效益不高，東西部發(fā)展差距進一步拉大。

　　經(jīng)濟發(fā)展的理論和實踐表明：投資是技術(shù)進步的源泉，是經(jīng)濟增長的決定性因素。近幾年來，為加快中西部地區(qū)的開發(fā)，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，國家加大了對中西部重點建設(shè)投資的力度，逐步增加了中西部基礎(chǔ)設(shè)施投資的比重。1999年，西部12個省市區(qū)共使用國家預(yù)算內(nèi)資金367.81億元用于固定資產(chǎn)投資，其中基建投資347.01億元，技改投資20.79億元，分別占全國的23.2％，23.5％和19.3％。從地區(qū)分布看，國家對西部投資主要在陜西、重慶、新疆、四川、廣西、內(nèi)蒙古等地區(qū)，六省區(qū)合計占全國的15.03％，占西部地區(qū)的64.8％。從人均占用國家投資來看，西藏團特殊情況占用國家投資高達990.4元，然后依次是新疆251.4元、寧夏250.6、青海223.8元、重慶146.2元、陜西140.2元。

　　西部地區(qū)由于國有經(jīng)濟所占的比重較大，加上融資渠道比較單一，固定資產(chǎn)投資中國有財政投資占的比重往往較高，經(jīng)濟發(fā)展對國家財政投資的依賴程度較大。1999年，西部地區(qū)國家預(yù)算內(nèi)投資占國有經(jīng)濟固定資產(chǎn)投資的比重高達10.84％，占全社會固定資產(chǎn)投資的比重達6.80％，不僅高于全國平均水平，更遠高于東部的平均水平。從省市區(qū)看，1999年國家預(yù)算內(nèi)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重，西藏為47.34％，寧夏為10.62％，青海為9.4％，陜西為8.6％，重慶為8.56％，新疆為8.47％，貴州為7.51％，甘肅為7.42％，而云南和四川則分別只有4.39％和2.92％。

　　回歸分析表明：GDP增長速度與固定資產(chǎn)投資增長速度呈高度的正相關(guān)，其簡單相關(guān)系數(shù)1983－1997年間為0.786.因此，加快西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一個重要方面應(yīng)該是加大財政用于西部地區(qū)投資的力度。但必須看到，當前西部地區(qū)財政投資仍存在一些問題。如不引起重視并采取措施加以解決，勢必影響西部開發(fā)的實際效果。主要是：

　　第一，財政對西部的投資資金來源單一，資金量有限，在近期內(nèi)亦不會有較大幅度的提高。雖然我國允許政策性銀行通過發(fā)行金融債、政府擔(dān)保債以及通過吸收業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的開戶企事業(yè)單位的存款等方式籌措資金，但受金融市場發(fā)育尚不完善等多方面原因的限制，這部分非財政資金數(shù)額較小，比重較低。在當前財政困難的情況下，不僅使財政對西部投資數(shù)額較小，而且增長速度較慢，對加快財政投融資發(fā)展、發(fā)揮投融資的作用都有一定的消極影響。同時，由于中央財政投資一般都需要地方給予一定的配套資金，而西部因地方財力有限，大多屬于‘吃飯“財政，在籌措地方配套資金方面往往存在一定困難，地方政府往往沒有能力進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，由此影響了西部投資環(huán)境的改善。

　　第二，對西部地區(qū)的財政投資的投資結(jié)構(gòu)不盡合理，投資效益低下，浪費較大。這主要表現(xiàn)在兩個方面，一是財政投資過多地體現(xiàn)了政府的意愿，出現(xiàn)一定的政府項目，造成本金回收困難，偏離了投資的有償性原則；二是財政投資過于信用化，偏離了投資的政策性原則。一些地方政府為追求較高的經(jīng)濟發(fā)展速度，將投資集中于投資回收期短、效益高的產(chǎn)業(yè)，使財政資金過干信用化，嚴重偏離了投資的政策性，而且由于投資的重復(fù)性和盲目性，造成投資效益低下。

　　第三，財政投資法制不健全，政策性銀行的業(yè)務(wù)活動不規(guī)范。在財政投資體系中，尤其在政策性銀行的業(yè)務(wù)活動中存在著不少不規(guī)范的做法。較為突出的是：缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，難以限定、約束和規(guī)范財政投融資體系的投資范圍和投資方向。由于管理不善以及制度上的缺陷，致使一些國家投資項目的效率不高，有的甚至把資金挪作他用；沒有以法律形式保障財政投融資機構(gòu)在不超過規(guī)定范圍和方向的前提下為實現(xiàn)保本微利經(jīng)營原則而應(yīng)擁有的項目自主選擇權(quán)；沒有規(guī)定政府應(yīng)多渠道、多方式地從財力上給予支持，造成目前政策性銀行財源單一、財力不足的局面。

　　二、制定西部財政投資政策應(yīng)遵循的原則

　　實施西部大開發(fā)是一項跨世紀的工程，無疑需要巨大的投資。但是，這次西部開發(fā)的主體主要是民間投資而不是各級政府，國家主要依靠財政投資政策誘導(dǎo)民間資本參與西部開發(fā)。同時，隨著新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加入WTO在即以及國家直接配置資源范圍的縮小，設(shè)想單純通過對西部地區(qū)進行大規(guī)模的財政投資來加快發(fā)展已經(jīng)不現(xiàn)實。因此，在西部地區(qū)的開發(fā)中，需要有新思路、新方法和機制，在制度、管理和政策上要大膽創(chuàng)新。今后國家財政投資支持西部開發(fā)的總體取向應(yīng)是；通過加大財政資金的投入，逐步改善西部地區(qū)的投資環(huán)境，吸引和誘導(dǎo)民間資本尤其是企業(yè)、私人和外商參與西部開發(fā)。在西部大開發(fā)過程中，制定與實施財政投資政策應(yīng)遵循以下原則：

　�。ㄒ唬﹫猿质袌鰧�(dǎo)向原則。西部大開發(fā)是政府搭臺，最終要由市場來唱戲。在政府宏觀調(diào)控的指引下，一定要充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，把西部發(fā)展的目標和實現(xiàn)途徑統(tǒng)一起來考慮，把西部發(fā)展問題和體制問題統(tǒng)一起來考慮。東部經(jīng)濟的快速發(fā)展已經(jīng)給了我們重要的啟示。改革開放以來，雖然國家對沿海地區(qū)給予了很大支持，但這種支持更多的是市場經(jīng)濟的政策，通過市場機制實現(xiàn)生產(chǎn)要素的大跨度組合。沿海地區(qū)工業(yè)化需要初始資本積累，這些資本不僅來自全國各地，而且還有外商的投入，因為沿海地區(qū)市場經(jīng)濟政策活，各地的資本、人才和資源流向那里，在那里結(jié)合會產(chǎn)生較大的效益。其結(jié)果有力地促進了東部沿海地區(qū)經(jīng)濟的繁榮。因此，制定加快西部大開發(fā)、刺激西部經(jīng)濟增長的財政投資政策，必須堅持市場導(dǎo)向原則。

　�。ǘ�）堅持對內(nèi)對外同時開放的原則。西部財政投資應(yīng)堅持對內(nèi)開放與對外開放雙結(jié)合的原則，把增強自身開發(fā)能力與全方位開放結(jié)合起來。我國加人WTO后，隨著市場準入的放寬，將會有更多的外資進入中國市場。在投資結(jié)構(gòu)上，加大中央財政投資力度的同時，可以采取、控股、參股等多種形式，廣泛吸引部資金入股，形成地區(qū)經(jīng)濟利益共同體。過去，國家在西部地區(qū)的財政投資，主要是采取中央投資、地方配套的辦法。為充分發(fā)揮財政投資的誘導(dǎo)作用，今后應(yīng)更多地采取合資、控股、參股等多種形式，建立產(chǎn)權(quán)多元化的股份制企業(yè)。

　�。ㄈ�）堅持突出重點、分步實施的可持續(xù)發(fā)展原則。西部開發(fā)是一項龐大的系統(tǒng)工程，需要相當長的時間，必須按步驟、分階段實施。因此，我們在制定西部財政投資政策時，應(yīng)把中長期開發(fā)與解決當前重大問題結(jié)合起來，抓住影響經(jīng)濟發(fā)展各個階段的主要矛盾，選準能夠帶動西部經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)升級的支柱產(chǎn)業(yè)和重大項目，進行投資改革的重點突破，支持高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟效益和發(fā)展后勁相統(tǒng)一。要利用投資杠桿，大力進行基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，綜合治理江河污染、水土流失和荒漠化，保護好生態(tài)環(huán)境，做到經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一，人與自然的和諧統(tǒng)一，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

　�。ㄋ模﹫猿帧拔镔|(zhì)”資源與人力資源并重的原則。在知識經(jīng)濟時代，國家之間、地區(qū)之間綜合實力的競爭說到底是科技的競爭、人才的競爭，人力資本對經(jīng)濟發(fā)展的重要性已被實踐所證實。一個國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平同其自然資源的豐裕程度的相關(guān)性已不明顯。例如，自然資源豐富的非洲卻是經(jīng)濟上落后的地區(qū)；相反，日本、以色列等經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)的自然資源卻非常貧乏。這就是人們通常所說的“富饒的貧困”和“貧乏的富�！�。二者的區(qū)別在于前者擁有的是物資生產(chǎn)要素，而后者擁有的是人力生產(chǎn)要素。因此，在西部開發(fā)中我們既要制定出有利于自然資源開發(fā)的財政投資政策，也要制定出有利于人力資源開發(fā)的財政投資政策。為了大力發(fā)展科學(xué)教育事業(yè)，必須制定出吸引和留住人才的優(yōu)惠政策，以鼓勵優(yōu)秀人才到西部地區(qū)建功立業(yè)。

　�。ㄎ澹﹫猿终�策性與有償性相結(jié)合的原則。投資方向的政策性要求資金主要投向投資風(fēng)險高、數(shù)額大、微觀收益率低但又為國民經(jīng)濟發(fā)展所必不可少的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，要體現(xiàn)政府的意圖。經(jīng)營方式的有償性要求財政投資不以盈利為目的，實行保本微利經(jīng)營，貸款利率綜合水平要低于市場利率，但不排除某些項目高于市場利率。

　　為提高國家財政投資的經(jīng)濟效益，今后國家財政投資對西部地區(qū)的支持，應(yīng)把產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策有機地結(jié)合起來。在安排國家財政投資時，一定要講求效益、突出重點。既要有產(chǎn)業(yè)支持的重點，又要突出地區(qū)重點。千萬不能采取撒胡椒面的方式。

　　三、促進西部發(fā)展的財政投資政策取向

　　“十五”期間，國家實施西部大開發(fā)的重點是抓好基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，發(fā)展科技、教育。這需要國家財政政策的大力支持，其中，政府投資政策將起到十分重要的作用。試提出幾點建議：

　　1. 提高中央財政在西部地區(qū)投資的比重。西部地區(qū)的基本特征是；地域遼闊，發(fā)展水平較低，對外交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施落后，投資硬環(huán)境較差。加強生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無疑將需要大量的資金投入，尤其是國家財政資金的投入。

　　為加快西部地區(qū)大開發(fā)的步伐，今后中央應(yīng)進一步加大對西部投資的力度，逐步提高國家財政在西部地區(qū)的投資比重，力爭在“十五”前期將國家財政投資的重點轉(zhuǎn)移到西部地區(qū)，使西部人均占有國家財政投資額超過東部沿海地區(qū)。而且，目前沿海地區(qū)已經(jīng)初步具備了獨立發(fā)展經(jīng)濟的條件，國家把投資重點轉(zhuǎn)移到條件較差的西部地區(qū)，對沿海地區(qū)的經(jīng)濟增長并不會產(chǎn)生太大的影響。當然，在這種戰(zhàn)略重點轉(zhuǎn)移的過程中，必須正確處理好國家投資在三大地帶之間分配的比例關(guān)系。從人均占有量來看，應(yīng)大體呈現(xiàn)出西高、中中、樂低的格局。

　　2. 對西部地區(qū)企業(yè)實行適度的投資補貼。目前中央直接配置資源的能力已大為下降，今后國家已不可能再像過去那樣通過重點項目的投資布局來調(diào)節(jié)各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。為鼓勵外商、國內(nèi)企業(yè)以及私人資本到西部欠發(fā)達地區(qū)投資設(shè)廠，當前我們很有必要借鑒一些發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，實行以企業(yè)投資補貼為主的投資誘導(dǎo)政策。也就是說，中央政府可以從現(xiàn)有的預(yù)算內(nèi)資金中拿出一部分，或者通過其他渠道籌集一部分資金，對在國家劃定的特定開發(fā)地區(qū)新擴建且符合一定條件的企業(yè)提供一定比例的投資補貼。當然接受補貼的企業(yè)必須符合該地區(qū)的長遠發(fā)展方向，能夠為當?shù)貏?chuàng)造較多的就業(yè)機會，并帶動一大批相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　實行投資補貼的主要目的，就是通過政府補貼將西部欠發(fā)達地區(qū)的資本利潤率提高到接近發(fā)達地區(qū)或者全國的平均水平。在市場經(jīng)濟條件下，如果沒有這種補貼，追求利潤最大化的社會民間資本一般不會到欠發(fā)達地區(qū)投資的。很明顯，實行企業(yè)投資補貼政策，可以充分發(fā)揮市場機制的作用，用很少一部分資金引導(dǎo)大量的社會閑散資金來加快西部欠發(fā)達地區(qū)的開發(fā)，使之逐步成為投資家、企業(yè)家的樂園。當前，可以考慮對西部一些地區(qū)的高科技企業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和國有企業(yè)改造，實行一定的財政投資補貼，以刺激民間資本投資。

　　3. 加大國家財政貼息和信貸支持的力度。為促進西部地區(qū)的發(fā)展，支持西部地區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，中央應(yīng)加大對西部財政貼息的力度，并逐步擴大產(chǎn)業(yè)范圍。當前，可以考慮對西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)基建項目、資源綜合利用項目、“三線”軍工企業(yè)和大型國有企業(yè)技改項目貸款，給予一定的財政貼息。這種財政貼息的目的：一是引導(dǎo)民間資本到西部發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；二是發(fā)揮現(xiàn)有資產(chǎn)存量的優(yōu)勢，加快資源性城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和軍轉(zhuǎn)民的步伐。很明顯，如果采取財政貼息的辦法，中央只要使用少量的資金，就可以吸引大量的社會民間資本來參與西部的開發(fā)，從而起到“四兩撥千斤”的作用。

　　在信貸支持方面，國家信貸管理政策也應(yīng)適度向西部地區(qū)傾斜，以引導(dǎo)國內(nèi)外資金向西部地區(qū)流動。國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行，應(yīng)明確其貸款的地區(qū)投向主要是中西部地區(qū)，以支持中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。此外，還要進一步提高國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款用于西部地區(qū)項目的比重，并在貸款擔(dān)保和歸還方面給予相應(yīng)的支持。世界銀行等國際金融機構(gòu)對西部普及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會發(fā)展項目的軟貸款，要由中央政府提供擔(dān)保，并從中央財政預(yù)算中撥專款償還，以減輕其對西部地方財政的壓力。對一些資金利稅率低、銀行貸差較大的西部地區(qū)，可設(shè)置有一定浮動的貸款差別利率，或者通過財政貼息，支持西部企業(yè)的間接融資。

　　4. 充分發(fā)揮國家財政投資的誘導(dǎo)作用，引導(dǎo)民間資本參與西部開發(fā)。今后國家在安排財政投資時，在財政投資結(jié)構(gòu)上，應(yīng)按照“有所為、有所不為”的原則，適當減少直接投資的比重，逐步增加間接投資的比重，并采取合資、控股、參股等多種形式，支持西部地區(qū)大開發(fā)。國家對西部的財政投資應(yīng)重點投向全國性的重大基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。尤其是，西部地區(qū)公路和鐵路網(wǎng)的建設(shè)，地區(qū)間和國際大通道的建設(shè)，全國重要的郵電、通信、機場和石油天然氣管道建設(shè)，以及一些重大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，都需要國家直接參與投資。

　　對于符合中長期投資計劃的項目，應(yīng)吸引民間資本參與投資、健設(shè)和經(jīng)營活動，盡可能讓市場機制充分發(fā)揮作用。在當前西部基本設(shè)施建設(shè)存在缺口的情況下，提高投資效益很重要，而市場機制可以提高基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟效益。通過運用國際通行的BOT模式，經(jīng)濟效益好的基礎(chǔ)設(shè)施項目固然可以吸引民間資本參與，經(jīng)濟效益不好的項目也可以通過良好的制度設(shè)計，提高投資預(yù)期收益。對一些必須財政出資的基礎(chǔ)設(shè)施項目，也可以吸引民營企業(yè)參與。