轉(zhuǎn)移支付（transfer），原意是指“轉(zhuǎn)移”、“轉(zhuǎn)賬”。狹義的轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府的財(cái)政收入轉(zhuǎn)做下級(jí)政府的收入來源以支付本級(jí)支出；廣義的轉(zhuǎn)移支付不僅包括上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的收入轉(zhuǎn)移，也包括下級(jí)政府的收入向上級(jí)的轉(zhuǎn)移。我們常說的轉(zhuǎn)移支付一般是狹義的。目前，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額在一些西方國(guó)家的中央（聯(lián)邦）財(cái)政支出中占有相當(dāng)大的比重，如日本的轉(zhuǎn)移支付支出約占全國(guó)財(cái)力的一半，美國(guó)為20％。轉(zhuǎn)移支付已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家處理中央與地方政府之間財(cái)政關(guān)系的普遍做法和基本方式。從現(xiàn)代財(cái)政的發(fā)展趨勢(shì)來看，轉(zhuǎn)移支付制度已成為分稅制財(cái)政體制的重要配套政策，這可在世界上分稅制較成熟的國(guó)家里找到大量的例證。在我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，隨著1994年分稅制財(cái)政體制的實(shí)施，與之相配套的轉(zhuǎn)移支付制度尚有許多不完善的地方，這與系統(tǒng)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付相比還存在著較大的差距，難以有效發(fā)揮財(cái)政調(diào)節(jié)作用。因此，立足我國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國(guó)國(guó)情的完善的轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)十分迫切。

　　一　立足我國(guó)國(guó)情，確定完善目標(biāo)及其基本原則

　　（一）我國(guó)完善轉(zhuǎn)移支付制度的國(guó)情基礎(chǔ)。

　　一個(gè)完善的轉(zhuǎn)移支付制度必須建立在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，但是，我國(guó)在財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)力狀況、地區(qū)間差異狀況等方面與發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比還有一定差距。我國(guó)在完善轉(zhuǎn)移支付的外部條件方面所具有的國(guó)情特點(diǎn)表現(xiàn)為：

　　1.我國(guó)政府職能范圍和承擔(dān)事權(quán)的特殊性。首先，我國(guó)是單一制國(guó)家，與實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家相比，中央政府的職權(quán)要比地方政府大得多，以體現(xiàn)中央的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，所承擔(dān)的事權(quán)以及相應(yīng)分配的財(cái)力所占比重也要高于聯(lián)邦制國(guó)家，加之我國(guó)人口眾多，地域遼闊，更要強(qiáng)調(diào)中央的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)。在政權(quán)的級(jí)別設(shè)置上分為五級(jí)財(cái)政，多于大多數(shù)國(guó)家的三級(jí)財(cái)政。因此，在轉(zhuǎn)移支付的設(shè)置上，除了要處理好中央對(duì)省級(jí)轉(zhuǎn)移支付這一主導(dǎo)環(huán)節(jié)，還要充分考慮到省以下各級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度的建立。其次，從我國(guó)政府的活動(dòng)范圍來看，由于我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，除了承擔(dān)社會(huì)公共事業(yè)的管理、全國(guó)基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)以外，還要承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)管理任務(wù)，即政府兼有行政管理職能、經(jīng)濟(jì)管理職能以及國(guó)有資產(chǎn)管理職能。為了確保政府充分發(fā)揮各項(xiàng)職能，必須保證具有充分的財(cái)力以使政府的各項(xiàng)方針政策得以順利實(shí)施，否則，離開財(cái)力空談?wù)�府職能是行不通的�?/p>

　　2.我國(guó)地區(qū)發(fā)展的不平衡特點(diǎn)。我國(guó)作為一個(gè)多民族的國(guó)家，各地區(qū)自然條件差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不均衡，公共服務(wù)水平也有很大差距，并且這個(gè)差距有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。按人文發(fā)展這一綜合指標(biāo)來衡量，我國(guó)是目前世界上地區(qū)之間差距較大的四個(gè)國(guó)家之一，省際之間人均財(cái)政收入高低相距10倍，人均財(cái)政收入高低分布與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的梯度相吻合，因而地方政府之間的行政能力、公共服務(wù)水平也相應(yīng)存在明顯差異，因此緩解地區(qū)差距尤其是增加對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政支持，是對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度提出的現(xiàn)實(shí)需求。

　　3.我國(guó)尚屬不發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政收入的有限性制約著轉(zhuǎn)移支付的可動(dòng)用資金。近幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雖有所增強(qiáng)，基本上解決了12億人的溫飽問題，但由于人口基數(shù)較大，工業(yè)化程度較低等原因，我國(guó)人均財(cái)力仍屬于低收入國(guó)家。從國(guó)際比較中看出，我國(guó)財(cái)政規(guī)模較小，從兩個(gè)比重分析，財(cái)政收入占GDP的比重平均只相當(dāng)于世界平均水平的1／3， 中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重1990年以來平均為40％，與世界上大多數(shù)國(guó)家的60％相差甚遠(yuǎn)，財(cái)政收入水平的低下導(dǎo)致我國(guó)連年赤字，嚴(yán)重影響財(cái)政職能作用的充分發(fā)揮，長(zhǎng)此以往，將給轉(zhuǎn)移支付帶來掣肘。

　　4.地方政府既得利益剛性較強(qiáng)，調(diào)整難度大。中國(guó)現(xiàn)階段地方政府負(fù)擔(dān)著地方社會(huì)的管理，承辦地方社會(huì)公共事業(yè)保障、地方社會(huì)福利和地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等項(xiàng)職能，同時(shí)兼有轄區(qū)內(nèi)相當(dāng)龐大的國(guó)有資產(chǎn)所有者職能，這樣的雙重職能往往使地方政府成為該行政轄區(qū)的公共利益主體。我們必須正視地方政府為維護(hù)這種共同利益主體所做的努力，扼制它是不現(xiàn)實(shí)也是不明智的。因此在建立轉(zhuǎn)移支付時(shí)，必須維護(hù)地方政府發(fā)展的積極性對(duì)經(jīng)濟(jì)的正面影響，不能簡(jiǎn)單否認(rèn)地方既得利益。如果忽視它，轉(zhuǎn)移支付制度的完善就會(huì)扭曲走樣，對(duì)國(guó)家政策的實(shí)施就會(huì)形成種種阻力。

　　5.轉(zhuǎn)移支付配套體制的不完善。我國(guó)政府職能尚未轉(zhuǎn)變，法制建設(shè)尚未完備，財(cái)政體制尚未理順，具體表現(xiàn)為中央、地方財(cái)權(quán)與事權(quán)分配界線不夠清晰，稅收分配沒有真正做到合理化、正�；�，直接影響到轉(zhuǎn)移支付的公開、公正、規(guī)范。因此，不能否認(rèn)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的建立與完善正處于與各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善的同步進(jìn)行中。

　　（二）確立轉(zhuǎn)移支付的完善目標(biāo)及其原則。

　　1.轉(zhuǎn)移支付所追求的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力或水平的均衡�？v觀世界各國(guó)，這種均衡的實(shí)現(xiàn)只是各地政府的基本行政能力大體一致，世界上轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)發(fā)達(dá)完善的日本、澳大利亞也沒有實(shí)現(xiàn)完全等同。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來看，由于社會(huì)公共服務(wù)能力高低懸殊，我們只能將實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)均等化作為遠(yuǎn)期目標(biāo)。目前，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)為逐步調(diào)整各地區(qū)之間的橫向不平衡、縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，促進(jìn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。重點(diǎn)用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，能源、交通、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、科技、醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)等社會(huì)保障事業(yè)。在均衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上應(yīng)分三步走：初始階段，除了國(guó)防費(fèi)用、行政經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)等少數(shù)項(xiàng)目達(dá)到均等化標(biāo)準(zhǔn)之外，其他公共服務(wù)開支均應(yīng)達(dá)到較低標(biāo)準(zhǔn)；第二階段，將公共服務(wù)開支均等化的項(xiàng)目逐漸擴(kuò)大到科技、衛(wèi)生、社會(huì)保障等開支；第三階段，實(shí)現(xiàn)全部公共開支項(xiàng)目達(dá)到全國(guó)的均等標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度的完善原則。

　�。�1）公平優(yōu)先、兼顧效率原則。針對(duì)我國(guó)地區(qū)間財(cái)政能力、 公共服務(wù)水平差距大的特點(diǎn)，在完善轉(zhuǎn)移支付的過程中應(yīng)公平優(yōu)先。因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付作為政府的調(diào)控手段，本身就是用來彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，解決社會(huì)公平，加之我國(guó)面臨不斷擴(kuò)大的地區(qū)差距，公平優(yōu)先是我們的首要選擇。為遵循這一原則，我們?cè)诖_定轉(zhuǎn)移支付資金的分配規(guī)模上，應(yīng)堅(jiān)持與地方財(cái)政需要成正相關(guān)關(guān)系，與財(cái)政能力成負(fù)相關(guān)關(guān)系。在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)安排上要突出強(qiáng)調(diào)一般性轉(zhuǎn)移支付，主要解決地方財(cái)力的總量不足，同時(shí)輔之與專項(xiàng)補(bǔ)助以兼顧效率。另外，在力求縮小地方差距的前提下不能忽視效率，使轉(zhuǎn)移支付制度既要保證中央和地方責(zé)權(quán)利上的合理劃分，又要充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，避免絕對(duì)的公平，使經(jīng)濟(jì)效率高的省份能獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金。

　　（2）規(guī)范化、法制化原則。 規(guī)范化是轉(zhuǎn)移支付制度本身的客觀要求，沒有規(guī)范化就談不上是正規(guī)的轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)現(xiàn)行過渡的轉(zhuǎn)移支付制度中的基數(shù)法，積累了多年的人為核定的數(shù)字，離客觀性的基本要求相差甚遠(yuǎn)。規(guī)范化要求轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法以法律形式確定，一經(jīng)確定不能隨意更改，規(guī)范化還要求在轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施過程中力求客觀，排除任何人為因素的影響，同時(shí)還要求轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)數(shù)字必須精心設(shè)計(jì)、反復(fù)測(cè)算、真實(shí)可靠。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化還要以法律做保證，將其作為財(cái)政體制的一部分，形成財(cái)政法規(guī)的一種，全國(guó)上下必須嚴(yán)格執(zhí)行、嚴(yán)格遵循法定審批程序，嚴(yán)格排除我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付中廣泛存在的隨意性。

　　（3）完善轉(zhuǎn)移支付的漸進(jìn)性原則。

　　我國(guó)在完善轉(zhuǎn)移支付的進(jìn)程中應(yīng)分步制定實(shí)施辦法，分階段確立完善目標(biāo)。在實(shí)施步驟上，我國(guó)的各項(xiàng)改革一般遵循漸進(jìn)式原則，即從初始階段與原有體制的銜接經(jīng)過過渡階段直至打破原有格局真正形成全新的體制。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的完善過程也應(yīng)遵循這種漸進(jìn)性，在轉(zhuǎn)移支付制度的總體目標(biāo)設(shè)定、規(guī)模的確立、計(jì)算方法的采用等方面，都要盡量體現(xiàn)這種漸進(jìn)性。

　　二　完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的外部條件

　　完善轉(zhuǎn)移支付制度不僅僅是財(cái)政分配本身的問題，它離不開必要的財(cái)力支撐和政治經(jīng)濟(jì)體制支撐，否則，只能空談轉(zhuǎn)移支付。針對(duì)我國(guó)財(cái)力不足，政府職能界線界定不清等情況，完善轉(zhuǎn)移支付就應(yīng)從此入手，盡量給轉(zhuǎn)移支付的完善創(chuàng)造適宜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

　　（一）挖掘財(cái)源、適度提高“二個(gè)比重”。

　　從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)中我們得知，國(guó)際上實(shí)行規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度國(guó)家的財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重，特別是中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重都較高，從而對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。從我國(guó)財(cái)力不足的狀況看，很難對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施提供充足的經(jīng)濟(jì)條件。因此，“二個(gè)比重”的提高直接決定著我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的前途和命運(yùn)。所以，我們應(yīng)加大改革力度，提高政府的可支配財(cái)力。目前，在稅收制度不能做大的變動(dòng)、稅源不能整體提高的前提下，我們應(yīng)從三方面挖掘財(cái)源：一是加強(qiáng)稅收征管，堵塞偷逃稅款的漏洞；二是加快國(guó)有企業(yè)改革，改變目前國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差的現(xiàn)狀，將企業(yè)真正推向市場(chǎng)，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，從根本上培植財(cái)源；三是將分散于地方的預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理，使地方、部門、單位自行支配的財(cái)力為國(guó)家集中財(cái)力。如果這一轉(zhuǎn)換順利完成，我國(guó)將增加一筆相當(dāng)可觀的財(cái)力，從而改變藏富于地方的現(xiàn)狀。

　�。ǘ�）科學(xué)劃分事權(quán)是建立科學(xué)的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件。

　　加快政府職能的改革，改革過去傳統(tǒng)體制下政府包攬一切的做法，減少政府對(duì)企業(yè)的干預(yù)，政府將主要職能放到提供公共服務(wù)上來，運(yùn)用分配手段強(qiáng)化公共投資，為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在事權(quán)的具體劃分上應(yīng)遵循以下原則：其一，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理原則。在單一制國(guó)家的前提下，必須強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證各項(xiàng)方針政策的貫徹實(shí)施，體現(xiàn)中央的宏觀調(diào)控能力，協(xié)調(diào)重大比例關(guān)系。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)，因地制宜發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，實(shí)行分級(jí)管理。其二，財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)，一級(jí)事權(quán)必須有一級(jí)財(cái)權(quán)作保證。在此原則下，中央政府的主要職責(zé)是保證和維護(hù)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的整體協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展，負(fù)責(zé)涉及全國(guó)資源、基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)、管理和維護(hù)，掌握對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控權(quán)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)。在事權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政就要承擔(dān)國(guó)家安全、外交、中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實(shí)施宏觀調(diào)控所需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方政府的主要職責(zé)是保證中央政府政令暢通，貫徹執(zhí)行中央政府的一系列宏觀調(diào)控政策，支持一定時(shí)期內(nèi)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，協(xié)調(diào)基層政府之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。同樣道理，地方政府相應(yīng)地承擔(dān)本地區(qū)政府機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，負(fù)責(zé)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展所需支出。

　�。ㄈ�）加快完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的配套改革。

　　轉(zhuǎn)移支付的完善進(jìn)程依賴于相應(yīng)配套改革的步伐。在分稅制改革上，我國(guó)的分稅制雖然初步建立起了大體框架，但距規(guī)范的分稅制還有一定距離，除了上述提到由于政府事權(quán)界定不清而產(chǎn)生的財(cái)力分配不清外，在具體的稅種劃分上、地方稅收體系的完善上，仍存在很多問題。在稅種劃分方面主要存在問題表現(xiàn)在：一是沒有打破按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅種的格局，如企業(yè)所得稅的劃分是將中央企業(yè)的所得稅作為中央稅，而地方所屬企業(yè)作為地方稅；二是沒有打破按行業(yè)劃分稅種的局面。國(guó)家壟斷性行業(yè)的營(yíng)業(yè)稅，如鐵道部、銀行總行的營(yíng)業(yè)稅仍歸為中央稅，使?fàn)I業(yè)稅不能徹底成為地方稅的來源。在地方稅收體系的建立方面，主要是還未形成一個(gè)穩(wěn)定的地方稅體系，除了上述應(yīng)劃給地方的稅種沒有給地方之外，有些應(yīng)開征的稅種尚未開征，如遺產(chǎn)稅、證券交易稅等。這種不徹底的分稅制不但不符合政企分開的內(nèi)在要求，影響財(cái)力分配的合理化，更使轉(zhuǎn)移支付建立在不規(guī)范的初次分配基礎(chǔ)之上，使轉(zhuǎn)移支付這種再分配里面包含著固有的不合理成份。針對(duì)以上問題，分稅制的進(jìn)一步完善應(yīng)將重點(diǎn)放在稅種的進(jìn)一步劃分上，即將有利于中央集中財(cái)力、有利于中央實(shí)施宏觀調(diào)控的稅種，如消費(fèi)稅、關(guān)稅繼續(xù)劃為中央稅之外，將營(yíng)業(yè)稅、資源稅等與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的稅種真正、徹底地劃歸地方。除繼續(xù)將增值稅作為共享稅之外，取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅的辦法，將企業(yè)所得稅作為共享稅。另外，還要進(jìn)一步完善地方稅體系，加快開征遺產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等以開辟地方財(cái)源，培植地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)�？傊�，將我國(guó)分稅制納入規(guī)范化軌道，不但有利于穩(wěn)定政府間財(cái)政分配關(guān)系，也為規(guī)范我國(guó)轉(zhuǎn)移支付鋪平了道路。

　　加快改革我國(guó)預(yù)算體制是轉(zhuǎn)移支付完善的又一配套改革。在預(yù)算體制的改革上，一是要加快推廣復(fù)式預(yù)算。我國(guó)目前的復(fù)式預(yù)算中，預(yù)算支出科目的設(shè)置雖然按具體用途分類，但設(shè)置不盡科學(xué)，科目之間互有交叉，沒能體現(xiàn)政府職能分工的明確化。而復(fù)式預(yù)算將財(cái)政支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)編列，按經(jīng)常性支出與建設(shè)性支出分列二個(gè)預(yù)算，避免相互交叉，更能體現(xiàn)政府職能分工，進(jìn)一步將財(cái)政分配科學(xué)化、規(guī)范化。只有在此基礎(chǔ)上，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付才能真正走上正軌。二是要盡快實(shí)行零基預(yù)算編制方法，取消以往編制預(yù)算的基數(shù)法，將以往年度的收支因素排除在新的年度預(yù)算之外，這樣，有利于按現(xiàn)行影響因素來編制預(yù)算，而轉(zhuǎn)移支付的核定正是要求建立在這樣一個(gè)公平客觀的基礎(chǔ)之上。

　　三　現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的具體完善措施

　　在創(chuàng)造完善轉(zhuǎn)移支付外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，更重要的還是從轉(zhuǎn)移支付本身入手，從其具體模式、規(guī)模的確定上，從結(jié)構(gòu)的安排上，從轉(zhuǎn)移支付資金的具體測(cè)算上以及資金的管理上進(jìn)行系統(tǒng)的安排。

　�。ㄒ唬┦紫纫�改革我國(guó)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付模式，實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移為主，縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。

　　政府之間的轉(zhuǎn)移支付就其實(shí)質(zhì)而言，是各地區(qū)間橫向的財(cái)力再分配關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)上較發(fā)達(dá)的地區(qū)把政府組織的部分收入轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)。但是，由于這種財(cái)力再分配行為不是各地區(qū)政府之間的自發(fā)的授受關(guān)系，而是表現(xiàn)為國(guó)家意志，所以沒有任何一個(gè)國(guó)家的政府轉(zhuǎn)移支付制度采取單一的各地區(qū)政府之間財(cái)力的平行轉(zhuǎn)移。根據(jù)國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，政府間轉(zhuǎn)移支付的模式有兩種：一種是單一的自上而下的縱向財(cái)政平衡，即上級(jí)政府通過特定的財(cái)政體制把各地區(qū)所創(chuàng)造的財(cái)力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)各地區(qū)財(cái)政收支平穩(wěn)狀況和實(shí)施宏觀調(diào)控政策的需要，將集中起來的部分財(cái)政收入不等地分配給各地區(qū)，以此實(shí)現(xiàn)各地區(qū)間的財(cái)力配置的相互均等。實(shí)際上，我國(guó)長(zhǎng)期以來就是通過這種方式實(shí)施政府間轉(zhuǎn)移支付的。而且，目前世界上多數(shù)國(guó)家的政府間轉(zhuǎn)移支付也都是采取這種方式進(jìn)行的，區(qū)別在于我國(guó)以往實(shí)行的單一縱向的轉(zhuǎn)移支付制度缺乏必要的法律規(guī)范，透明度較低、穩(wěn)定性差，而其他國(guó)家則將其法制化了。另一種方式是以縱向?yàn)橹�、縱橫交錯(cuò)的財(cái)政平衡，即對(duì)于政府間的轉(zhuǎn)移支付，中央不僅統(tǒng)一立法，并且直接通過特定手段進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，但同時(shí)又負(fù)責(zé)組織地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移支付。其中縱向的轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的宏觀調(diào)控目標(biāo)，橫向的轉(zhuǎn)移支付則主要用于財(cái)政落后地區(qū)公共開支不足問題。

　　我國(guó)應(yīng)將現(xiàn)有單一縱向轉(zhuǎn)移模式改為以縱向?yàn)橹鳎�縱橫交錯(cuò)的模式。在這種模式下，中央政府支持地方政府參與部分轉(zhuǎn)移支付，貢獻(xiàn)省按依法計(jì)算的結(jié)果向接受援助的地方政府直接劃撥資金，增加了地區(qū)之間的相互支援，也就是將過去的“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”，不但激勵(lì)了富省也鞭策了窮省，更符合我國(guó)地區(qū)之間差距較大的國(guó)情特點(diǎn)。其操作方式的初步設(shè)想為：第一步，按人均財(cái)政能力劃分五個(gè)檔次：即超過平均數(shù)1％～3％、超過3％～6％、超過6％～9％、超過9％～15％、超過15 ％以上五級(jí)；第二步，確定富省的貢獻(xiàn)數(shù)，即按上述五級(jí)依次確定，將超過平均數(shù)的20％、30％、40％、50％、60％貢獻(xiàn)給窮省。為體現(xiàn)計(jì)算上的進(jìn)一步合理，可以采取超額累進(jìn)計(jì)算方法。

　　（二）適度提高轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。

　　轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是指上級(jí)政府可以用做轉(zhuǎn)移支付的資金占其可控范圍內(nèi)的全部政府財(cái)力的比重，其大小反映了上級(jí)政府均衡各地財(cái)政支出水平的資金撥付能力。一般來說，在各地由收入能力引起的支出水平相差懸殊的情況下，上級(jí)政府所集中用于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力越充足，就越能充分發(fā)揮均衡和調(diào)控作用，但并不是說規(guī)模越大越好，這里有一個(gè)適度問題。如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太小，一是不能較好地保證中央的宏觀調(diào)控，二是似乎不值得為此建立一個(gè)成本較高的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系；如果規(guī)模太大，又要影響到地方發(fā)展的積極性和自主性。

　　一般說來，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模一方面取決于政府間財(cái)力劃分的縱向非均衡程度、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡程度以及區(qū)域公共服務(wù)的受益溢出程度，另一方面，取決于政府間財(cái)力的初次分配狀況，其中主要問題是中央政府的可控財(cái)力程度。我國(guó)現(xiàn)階段影響轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的因素眾多，并且影響其增加與減少的因素并存：首先，我國(guó)屬于單一的中央集權(quán)制國(guó)家，要求中央政府財(cái)力很多；其次，我國(guó)在存在固有的縱向不平衡的同時(shí)，橫向地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距很大；再次，我國(guó)當(dāng)前“二個(gè)比重”降低，中央可控財(cái)力不足，加之地方利益的剛性等等。綜合影響到轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定上也要堅(jiān)持適度的原則，既要確保中央政府有能力資助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，以及這些地區(qū)的各項(xiàng)基本公共服務(wù)達(dá)到基本水平，又要防止規(guī)模過大影響地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

　　轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的測(cè)定應(yīng)以我國(guó)近期轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)為依據(jù)，首先在最基本、最必要的項(xiàng)目上如行政、國(guó)防、教育開支上達(dá)到大體均衡，然后逐步擴(kuò)大其范圍，相應(yīng)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。根據(jù)以往的數(shù)字，1990年～1993年轉(zhuǎn)移支付占全國(guó)財(cái)政支出不足20％，占中央財(cái)政支出40％以下，1994年分別為41.24％和57.66％，1995年為37.14％和55.46％，1996年為35.98％和54.76％。在分析以往年度轉(zhuǎn)移支付數(shù)字的基礎(chǔ)上，考慮到我國(guó)目前稅種劃分只能結(jié)構(gòu)性調(diào)整，總體稅負(fù)不能有大的提高，但預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理將會(huì)使財(cái)政收入占GDP的比重大幅度提高， 加之隨著國(guó)有企業(yè)內(nèi)在活力的開發(fā)，經(jīng)濟(jì)效益的不斷提高，新增財(cái)力的不斷增加，“九五”期間，轉(zhuǎn)移支付可望由目前轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出的40％，占中央財(cái)政支出的55％，分別提高到45％和60％，當(dāng)然，這也需要一個(gè)漸進(jìn)的過程。在調(diào)整“二個(gè)比重”的過程中應(yīng)以增量調(diào)整為主，適當(dāng)照顧地方經(jīng)濟(jì)利益。

　�。ㄈ�）在轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)安排上要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。

　　參照國(guó)際慣例，立足我國(guó)國(guó)情，在“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則指導(dǎo)下，我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以一般性補(bǔ)助為主，專項(xiàng)補(bǔ)助為輔。因?yàn)椋�一般性補(bǔ)助沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是成為政府財(cái)力的一種補(bǔ)充，下級(jí)政府對(duì)這項(xiàng)資金有較大的支配權(quán)，主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地方履行職能的基本開支需要，使地方達(dá)到起碼的公共服務(wù)水平。因此，一般性轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)公平。與一般性轉(zhuǎn)移支付不同，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付資金的使用用途，有的甚至附帶一些條件，下級(jí)政府只能在規(guī)定項(xiàng)目中使用轉(zhuǎn)移支付資金，因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)上級(jí)政府的政策意圖，貫徹產(chǎn)業(yè)政策，更有效地配置資源，保證經(jīng)濟(jì)高效運(yùn)行，因此，更能體現(xiàn)效率原則。

　　由于一般性補(bǔ)助沒有具體使用用途，操作的關(guān)鍵在于如何分配。我國(guó)目前應(yīng)采用國(guó)際上廣泛采用的規(guī)范的“因素法”計(jì)算收支差額進(jìn)行補(bǔ)助。至于專項(xiàng)補(bǔ)助，我們應(yīng)在現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付種類的基礎(chǔ)上對(duì)其重新進(jìn)行分類：第一類，中央委托事務(wù)撥款。該類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的撥款依據(jù)是按政府間事權(quán)的劃分，應(yīng)由中央政府承擔(dān)的事務(wù)由地方來承辦，對(duì)所發(fā)生的支出由中央政府按支出需要核撥給該類事務(wù)實(shí)際發(fā)生地的地方政府；第二類，中央負(fù)擔(dān)事務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助。與第一類不同的是，該類補(bǔ)助是針對(duì)那些由中央政府與地方政府共同負(fù)責(zé)、共同出資的支出項(xiàng)目，可按中央應(yīng)分擔(dān)的份額進(jìn)行撥付；第三類，鼓勵(lì)性或資助性專項(xiàng)補(bǔ)助。即依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、民族政策等社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)于符合政策目標(biāo)的地方政府行為從財(cái)力上給予有條件的支持；第四類，區(qū)域開發(fā)或特殊政策目的的專項(xiàng)補(bǔ)助；第五類，特別專項(xiàng)補(bǔ)助。對(duì)于一些突發(fā)事件以及由于不可控的因素引發(fā)的政府支出，如自然災(zāi)害救濟(jì)、戰(zhàn)后恢復(fù)等。由于專項(xiàng)補(bǔ)助的多樣化、復(fù)雜化，暫不宜采用因素分析法，而應(yīng)采取按實(shí)際需求數(shù)，采取目標(biāo)管理方法，將“成本——效益”分析方法納入項(xiàng)目的效益評(píng)估之中，以加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)支出的監(jiān)控，提高其使用效率。

　　（四）完善轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵在于盡快擴(kuò)大采用“因素法”的應(yīng)用范圍。

　　采用“因素法”是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的主要標(biāo)志，是世界各國(guó)經(jīng)過多年探索得出的共同經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也應(yīng)是我國(guó)完善轉(zhuǎn)移支付的首要步驟和改革關(guān)鍵。我國(guó)現(xiàn)在的“過渡時(shí)期轉(zhuǎn)移支付辦法”只用于少數(shù)項(xiàng)目如少數(shù)民族地區(qū)和落后地區(qū)補(bǔ)助，而且其數(shù)額不足以改善我國(guó)現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付的非正規(guī)現(xiàn)狀。我國(guó)目前應(yīng)將這種方法擴(kuò)大到一些已具備采用此方法的支出項(xiàng)目上，如行政、國(guó)防、文教等項(xiàng)目。

　　因素法的關(guān)鍵在于計(jì)算模式的確立和因素的選擇。首先，確立轉(zhuǎn)移支付的基本計(jì)算模式。目前，國(guó)際上廣泛采用的有兩種類型：一是“收入能力均衡撥款型”，即通過計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)收入來確定中央對(duì)各地區(qū)的均衡撥款。這種方式只反映收入不反映公共支出差異，因此，無法適應(yīng)中國(guó)地區(qū)差異較大的現(xiàn)狀。二是“收入能力——支出需求均衡撥款型”，即通過計(jì)算各地的理論收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求來確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。這種方式較適合我國(guó)，但它需要的前提條件較多，如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的完整與準(zhǔn)確，繁重的測(cè)算工作等等。鑒于我國(guó)事權(quán)尚未真正分開，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建立不足，我們應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，選擇適合我國(guó)國(guó)情的“有限的收入——支出型”�！坝邢蕖笔侵笇�(duì)標(biāo)準(zhǔn)支出需求的測(cè)算是有限的，其均衡項(xiàng)目只能包括那些最基本的、最必要的服務(wù)項(xiàng)目，以后逐步擴(kuò)大其均衡范圍。在收入能力測(cè)算上，測(cè)算各項(xiàng)稅收和收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)收入能力，為了將有限的標(biāo)準(zhǔn)支出需求與全部理論收入能力相對(duì)應(yīng)，需要按有限的支出項(xiàng)目占全部財(cái)政支出的比例來確定有限的理論收入占全部財(cái)政收入的比重。其次，選擇影響收支的若干因素。因素的選擇直接關(guān)系到標(biāo)準(zhǔn)收支的確立，如果選擇不合理就會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的扭曲。因此，因素的選擇必須遵循客觀、公平、效率三原則：所謂客觀就是要求因素的界定不受或少受主觀意志的影響；所謂公平即因此對(duì)各地都是平等的；所謂效率即能調(diào)動(dòng)地方政府增收節(jié)支的積極性。

　　根據(jù)以上原則，影響財(cái)政收支的因素一般應(yīng)為：第一，人口因素，這是第一考慮因素。人口又可以細(xì)分為總?cè)丝诤拖鄬?duì)人口兩大類。一般而言，總?cè)丝谠蕉嗟牡胤�，政府為之提供的轉(zhuǎn)移支付就越多。而使用相對(duì)人口因素更能使轉(zhuǎn)移支付的確立趨于科學(xué)合理。第二，人均國(guó)民生產(chǎn)總值和人均財(cái)政收入。它們是反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和公共服務(wù)水平的重要參數(shù)，而轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)又是確保國(guó)家公共服務(wù)的最基本標(biāo)準(zhǔn)，因此該參數(shù)較低的地區(qū)需要中央給予較大的財(cái)力支持。第三，自然因素，包括土地面積、地理位置、氣候、資源、交通運(yùn)輸?shù)取＿@些自然條件直接影響著政府支出成本的高低，如高寒地區(qū)取暖支出就越多；土地面積越大，需要投資保護(hù)及待開發(fā)的區(qū)域也就越大，政府的經(jīng)濟(jì)開發(fā)支出也就越大。第四，特殊因素，包括少數(shù)民族人口、貧困縣和貧困人口等。我國(guó)目前應(yīng)在以上幾類因素中選擇出與我國(guó)已確定的有限支出項(xiàng)目呈強(qiáng)相關(guān)的因素，一般認(rèn)為有五大因素：人口、行政事業(yè)單位職工人數(shù)、地域面積、少數(shù)民族人口比例、人均GDP.

　　在以上測(cè)算模式、影響因素確定的基礎(chǔ)上測(cè)算理論收入能力與標(biāo)準(zhǔn)支出及其轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

　　1.收入能力的測(cè)算。即在計(jì)算各地同等的征收努力程度下應(yīng)取得的財(cái)政收入。其方法是按各種稅的稅基計(jì)算方法先找出可以作為稅基的數(shù)據(jù)（如資源稅的資源產(chǎn)量）分別以每種稅的稅基乘以標(biāo)準(zhǔn)稅率，得出各種稅應(yīng)得的收入。對(duì)那些目前缺乏稅基的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的稅種暫按全國(guó)地方平均財(cái)政收入占GDP的比重計(jì)算， 然后加總即該地區(qū)的理論財(cái)政收入能力。

　　2.標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算。根據(jù)上述與財(cái)政支出強(qiáng)相關(guān)的五大因素，在全國(guó)人均財(cái)政支出水平的基礎(chǔ)上，按各地區(qū)測(cè)算出的有關(guān)系數(shù)調(diào)整出有限的標(biāo)準(zhǔn)支出。

　　3.最后，在“有限的收入——支出”模式下，為與有限的支出基礎(chǔ)上相對(duì)應(yīng)，按有限支出占全部財(cái)政支出的比例，將理論收入折合成有限的理論收入，二者之差即轉(zhuǎn)移支付的確定依據(jù)，如收入大于支出即轉(zhuǎn)出地區(qū)，如收入小于支出則為接受補(bǔ)助地區(qū)。

　　（五）強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的法制管理，是完善轉(zhuǎn)移支付的重要保證。

　　力求轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化、公平化、透明化必須強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的各項(xiàng)管理，使其走向法制化是我國(guó)目前的必經(jīng)之路。首先，必須加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的立法工作。轉(zhuǎn)移支付制度是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)、影響因素復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有以法律形式加以規(guī)范才能更好地發(fā)揮其調(diào)控作用。我們可以借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，來制定《轉(zhuǎn)移支付法》。通過法律形式將轉(zhuǎn)移支付的原則、形式、目標(biāo)等規(guī)定下來，同時(shí)編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，建立完整的預(yù)算司法程序，經(jīng)人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。其次，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付工作，如澳大利亞的“聯(lián)邦撥款委員會(huì)”、英國(guó)的“環(huán)境部”等。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明：建立類似機(jī)構(gòu)一方面可以對(duì)轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生一定的制衡作用，以確保轉(zhuǎn)移支付的公正、合理；另一方面建立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)可以在地方政府與中央政府之間設(shè)立一個(gè)“緩沖區(qū)”。就我國(guó)國(guó)情而言，應(yīng)建立一個(gè)專門委員會(huì)，隸屬于全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)，委員會(huì)的重點(diǎn)放在技術(shù)問題的解決上，如制定客觀的測(cè)算方法，審查、研究轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，監(jiān)督制約轉(zhuǎn)移支付的使用，這樣既能體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性，又能體現(xiàn)其客觀性。