轉(zhuǎn)移支付（transfer），原意是指“轉(zhuǎn)移”、“轉(zhuǎn)賬”。狹義的轉(zhuǎn)移支付是指上級政府的財政收入轉(zhuǎn)做下級政府的收入來源以支付本級支出；廣義的轉(zhuǎn)移支付不僅包括上級政府對下級政府的收入轉(zhuǎn)移，也包括下級政府的收入向上級的轉(zhuǎn)移。我們常說的轉(zhuǎn)移支付一般是狹義的。目前，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額在一些西方國家的中央（聯(lián)邦）財政支出中占有相當(dāng)大的比重，如日本的轉(zhuǎn)移支付支出約占全國財力的一半，美國為20％。轉(zhuǎn)移支付已成為市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家處理中央與地方政府之間財政關(guān)系的普遍做法和基本方式。從現(xiàn)代財政的發(fā)展趨勢來看，轉(zhuǎn)移支付制度已成為分稅制財政體制的重要配套政策，這可在世界上分稅制較成熟的國家里找到大量的例證。在我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，隨著1994年分稅制財政體制的實施，與之相配套的轉(zhuǎn)移支付制度尚有許多不完善的地方，這與系統(tǒng)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付相比還存在著較大的差距，難以有效發(fā)揮財政調(diào)節(jié)作用。因此，立足我國國情，借鑒國外經(jīng)驗，建立適合我國國情的完善的轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)十分迫切。

　　一　立足我國國情，確定完善目標(biāo)及其基本原則

　　（一）我國完善轉(zhuǎn)移支付制度的國情基礎(chǔ)。

　　一個完善的轉(zhuǎn)移支付制度必須建立在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)條件下，但是，我國在財政經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、地區(qū)間差異狀況等方面與發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家相比還有一定差距。我國在完善轉(zhuǎn)移支付的外部條件方面所具有的國情特點表現(xiàn)為：

　　1.我國政府職能范圍和承擔(dān)事權(quán)的特殊性。首先，我國是單一制國家，與實行聯(lián)邦制的國家相比，中央政府的職權(quán)要比地方政府大得多，以體現(xiàn)中央的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，所承擔(dān)的事權(quán)以及相應(yīng)分配的財力所占比重也要高于聯(lián)邦制國家，加之我國人口眾多，地域遼闊，更要強(qiáng)調(diào)中央的集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)。在政權(quán)的級別設(shè)置上分為五級財政，多于大多數(shù)國家的三級財政。因此，在轉(zhuǎn)移支付的設(shè)置上，除了要處理好中央對省級轉(zhuǎn)移支付這一主導(dǎo)環(huán)節(jié)，還要充分考慮到省以下各級政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度的建立。其次，從我國政府的活動范圍來看，由于我國是社會主義國家，除了承擔(dān)社會公共事業(yè)的管理、全國基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)以外，還要承擔(dān)國有資產(chǎn)管理任務(wù)，即政府兼有行政管理職能、經(jīng)濟(jì)管理職能以及國有資產(chǎn)管理職能。為了確保政府充分發(fā)揮各項職能，必須保證具有充分的財力以使政府的各項方針政策得以順利實施，否則，離開財力空談?wù)�府職能是行不通的�?/p>

　　2.我國地區(qū)發(fā)展的不平衡特點。我國作為一個多民族的國家，各地區(qū)自然條件差異很大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不均衡，公共服務(wù)水平也有很大差距，并且這個差距有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。按人文發(fā)展這一綜合指標(biāo)來衡量，我國是目前世界上地區(qū)之間差距較大的四個國家之一，省際之間人均財政收入高低相距10倍，人均財政收入高低分布與經(jīng)濟(jì)實力的梯度相吻合，因而地方政府之間的行政能力、公共服務(wù)水平也相應(yīng)存在明顯差異，因此緩解地區(qū)差距尤其是增加對中西部地區(qū)的財政支持，是對轉(zhuǎn)移支付制度提出的現(xiàn)實需求。

　　3.我國尚屬不發(fā)達(dá)國家，財政收入的有限性制約著轉(zhuǎn)移支付的可動用資金。近幾年我國經(jīng)濟(jì)實力雖有所增強(qiáng)，基本上解決了12億人的溫飽問題，但由于人口基數(shù)較大，工業(yè)化程度較低等原因，我國人均財力仍屬于低收入國家。從國際比較中看出，我國財政規(guī)模較小，從兩個比重分析，財政收入占GDP的比重平均只相當(dāng)于世界平均水平的1／3， 中央財政收入占財政總收入的比重1990年以來平均為40％，與世界上大多數(shù)國家的60％相差甚遠(yuǎn)，財政收入水平的低下導(dǎo)致我國連年赤字，嚴(yán)重影響財政職能作用的充分發(fā)揮，長此以往，將給轉(zhuǎn)移支付帶來掣肘。

　　4.地方政府既得利益剛性較強(qiáng)，調(diào)整難度大。中國現(xiàn)階段地方政府負(fù)擔(dān)著地方社會的管理，承辦地方社會公共事業(yè)保障、地方社會福利和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等項職能，同時兼有轄區(qū)內(nèi)相當(dāng)龐大的國有資產(chǎn)所有者職能，這樣的雙重職能往往使地方政府成為該行政轄區(qū)的公共利益主體。我們必須正視地方政府為維護(hù)這種共同利益主體所做的努力，扼制它是不現(xiàn)實也是不明智的。因此在建立轉(zhuǎn)移支付時，必須維護(hù)地方政府發(fā)展的積極性對經(jīng)濟(jì)的正面影響，不能簡單否認(rèn)地方既得利益。如果忽視它，轉(zhuǎn)移支付制度的完善就會扭曲走樣，對國家政策的實施就會形成種種阻力。

　　5.轉(zhuǎn)移支付配套體制的不完善。我國政府職能尚未轉(zhuǎn)變，法制建設(shè)尚未完備，財政體制尚未理順，具體表現(xiàn)為中央、地方財權(quán)與事權(quán)分配界線不夠清晰，稅收分配沒有真正做到合理化、正常化，直接影響到轉(zhuǎn)移支付的公開、公正、規(guī)范。因此，不能否認(rèn)我國轉(zhuǎn)移支付制度的建立與完善正處于與各項政治經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善的同步進(jìn)行中。

　�。ǘ�）確立轉(zhuǎn)移支付的完善目標(biāo)及其原則。

　　1.轉(zhuǎn)移支付所追求的目標(biāo)是實現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力或水平的均衡�？v觀世界各國，這種均衡的實現(xiàn)只是各地政府的基本行政能力大體一致，世界上轉(zhuǎn)移支付相當(dāng)發(fā)達(dá)完善的日本、澳大利亞也沒有實現(xiàn)完全等同。從我國現(xiàn)實情況來看，由于社會公共服務(wù)能力高低懸殊，我們只能將實現(xiàn)社會公共服務(wù)均等化作為遠(yuǎn)期目標(biāo)。目前，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)為逐步調(diào)整各地區(qū)之間的橫向不平衡、縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，促進(jìn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。重點用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，能源、交通、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施以及教育、科技、醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)等社會保障事業(yè)。在均衡目標(biāo)的實現(xiàn)上應(yīng)分三步走：初始階段，除了國防費用、行政經(jīng)費、教育經(jīng)費等少數(shù)項目達(dá)到均等化標(biāo)準(zhǔn)之外，其他公共服務(wù)開支均應(yīng)達(dá)到較低標(biāo)準(zhǔn)；第二階段，將公共服務(wù)開支均等化的項目逐漸擴(kuò)大到科技、衛(wèi)生、社會保障等開支；第三階段，實現(xiàn)全部公共開支項目達(dá)到全國的均等標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度的完善原則。

　�。�1）公平優(yōu)先、兼顧效率原則。針對我國地區(qū)間財政能力、 公共服務(wù)水平差距大的特點，在完善轉(zhuǎn)移支付的過程中應(yīng)公平優(yōu)先。因為轉(zhuǎn)移支付作為政府的調(diào)控手段，本身就是用來彌補(bǔ)市場缺陷，解決社會公平，加之我國面臨不斷擴(kuò)大的地區(qū)差距，公平優(yōu)先是我們的首要選擇。為遵循這一原則，我們在確定轉(zhuǎn)移支付資金的分配規(guī)模上，應(yīng)堅持與地方財政需要成正相關(guān)關(guān)系，與財政能力成負(fù)相關(guān)關(guān)系。在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)安排上要突出強(qiáng)調(diào)一般性轉(zhuǎn)移支付，主要解決地方財力的總量不足，同時輔之與專項補(bǔ)助以兼顧效率。另外，在力求縮小地方差距的前提下不能忽視效率，使轉(zhuǎn)移支付制度既要保證中央和地方責(zé)權(quán)利上的合理劃分，又要充分調(diào)動地方的積極性，避免絕對的公平，使經(jīng)濟(jì)效率高的省份能獲得更多的轉(zhuǎn)移支付資金。

　�。�2）規(guī)范化、法制化原則。 規(guī)范化是轉(zhuǎn)移支付制度本身的客觀要求，沒有規(guī)范化就談不上是正規(guī)的轉(zhuǎn)移支付。我國現(xiàn)行過渡的轉(zhuǎn)移支付制度中的基數(shù)法，積累了多年的人為核定的數(shù)字，離客觀性的基本要求相差甚遠(yuǎn)。規(guī)范化要求轉(zhuǎn)移支付的計算方法以法律形式確定，一經(jīng)確定不能隨意更改，規(guī)范化還要求在轉(zhuǎn)移支付的實施過程中力求客觀，排除任何人為因素的影響，同時還要求轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)數(shù)字必須精心設(shè)計、反復(fù)測算、真實可靠。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化還要以法律做保證，將其作為財政體制的一部分，形成財政法規(guī)的一種，全國上下必須嚴(yán)格執(zhí)行、嚴(yán)格遵循法定審批程序，嚴(yán)格排除我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付中廣泛存在的隨意性。

　�。�3）完善轉(zhuǎn)移支付的漸進(jìn)性原則。

　　我國在完善轉(zhuǎn)移支付的進(jìn)程中應(yīng)分步制定實施辦法，分階段確立完善目標(biāo)。在實施步驟上，我國的各項改革一般遵循漸進(jìn)式原則，即從初始階段與原有體制的銜接經(jīng)過過渡階段直至打破原有格局真正形成全新的體制。因此，轉(zhuǎn)移支付制度的完善過程也應(yīng)遵循這種漸進(jìn)性，在轉(zhuǎn)移支付制度的總體目標(biāo)設(shè)定、規(guī)模的確立、計算方法的采用等方面，都要盡量體現(xiàn)這種漸進(jìn)性。

　　二　完善我國轉(zhuǎn)移支付制度的外部條件

　　完善轉(zhuǎn)移支付制度不僅僅是財政分配本身的問題，它離不開必要的財力支撐和政治經(jīng)濟(jì)體制支撐，否則，只能空談轉(zhuǎn)移支付。針對我國財力不足，政府職能界線界定不清等情況，完善轉(zhuǎn)移支付就應(yīng)從此入手，盡量給轉(zhuǎn)移支付的完善創(chuàng)造適宜的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

　�。ㄒ唬┩诰蜇斣础⑦m度提高“二個比重”。

　　從國外經(jīng)驗中我們得知，國際上實行規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度國家的財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重，特別是中央財政收入占全部財政收入的比重都較高，從而對轉(zhuǎn)移支付制度的實施奠定了基礎(chǔ)。從我國財力不足的狀況看，很難對轉(zhuǎn)移支付制度的實施提供充足的經(jīng)濟(jì)條件。因此，“二個比重”的提高直接決定著我國轉(zhuǎn)移支付的前途和命運。所以，我們應(yīng)加大改革力度，提高政府的可支配財力。目前，在稅收制度不能做大的變動、稅源不能整體提高的前提下，我們應(yīng)從三方面挖掘財源：一是加強(qiáng)稅收征管，堵塞偷逃稅款的漏洞；二是加快國有企業(yè)改革，改變目前國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差的現(xiàn)狀，將企業(yè)真正推向市場，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，從根本上培植財源；三是將分散于地方的預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理，使地方、部門、單位自行支配的財力為國家集中財力。如果這一轉(zhuǎn)換順利完成，我國將增加一筆相當(dāng)可觀的財力，從而改變藏富于地方的現(xiàn)狀。

　　（二）科學(xué)劃分事權(quán)是建立科學(xué)的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件。

　　加快政府職能的改革，改革過去傳統(tǒng)體制下政府包攬一切的做法，減少政府對企業(yè)的干預(yù)，政府將主要職能放到提供公共服務(wù)上來，運用分配手段強(qiáng)化公共投資，為企業(yè)競爭創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。在事權(quán)的具體劃分上應(yīng)遵循以下原則：其一，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理原則。在單一制國家的前提下，必須強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證各項方針政策的貫徹實施，體現(xiàn)中央的宏觀調(diào)控能力，協(xié)調(diào)重大比例關(guān)系。同時，針對我國的國情特點，因地制宜發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，實行分級管理。其二，財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，一級事權(quán)必須有一級財權(quán)作保證。在此原則下，中央政府的主要職責(zé)是保證和維護(hù)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會的整體協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展，負(fù)責(zé)涉及全國資源、基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)、管理和維護(hù)，掌握對經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控權(quán)，對國有資產(chǎn)的管理權(quán)。在事權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，中央財政就要承擔(dān)國家安全、外交、中央國家機(jī)關(guān)運行所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實施宏觀調(diào)控所需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。地方政府的主要職責(zé)是保證中央政府政令暢通，貫徹執(zhí)行中央政府的一系列宏觀調(diào)控政策，支持一定時期內(nèi)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、科技、社會事業(yè)發(fā)展的重點，協(xié)調(diào)基層政府之間的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系。同樣道理，地方政府相應(yīng)地承擔(dān)本地區(qū)政府機(jī)關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，負(fù)責(zé)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展所需支出。

　　（三）加快完善我國轉(zhuǎn)移支付實施的配套改革。

　　轉(zhuǎn)移支付的完善進(jìn)程依賴于相應(yīng)配套改革的步伐。在分稅制改革上，我國的分稅制雖然初步建立起了大體框架，但距規(guī)范的分稅制還有一定距離，除了上述提到由于政府事權(quán)界定不清而產(chǎn)生的財力分配不清外，在具體的稅種劃分上、地方稅收體系的完善上，仍存在很多問題。在稅種劃分方面主要存在問題表現(xiàn)在：一是沒有打破按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅種的格局，如企業(yè)所得稅的劃分是將中央企業(yè)的所得稅作為中央稅，而地方所屬企業(yè)作為地方稅；二是沒有打破按行業(yè)劃分稅種的局面。國家壟斷性行業(yè)的營業(yè)稅，如鐵道部、銀行總行的營業(yè)稅仍歸為中央稅，使?fàn)I業(yè)稅不能徹底成為地方稅的來源。在地方稅收體系的建立方面，主要是還未形成一個穩(wěn)定的地方稅體系，除了上述應(yīng)劃給地方的稅種沒有給地方之外，有些應(yīng)開征的稅種尚未開征，如遺產(chǎn)稅、證券交易稅等。這種不徹底的分稅制不但不符合政企分開的內(nèi)在要求，影響財力分配的合理化，更使轉(zhuǎn)移支付建立在不規(guī)范的初次分配基礎(chǔ)之上，使轉(zhuǎn)移支付這種再分配里面包含著固有的不合理成份。針對以上問題，分稅制的進(jìn)一步完善應(yīng)將重點放在稅種的進(jìn)一步劃分上，即將有利于中央集中財力、有利于中央實施宏觀調(diào)控的稅種，如消費稅、關(guān)稅繼續(xù)劃為中央稅之外，將營業(yè)稅、資源稅等與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的稅種真正、徹底地劃歸地方。除繼續(xù)將增值稅作為共享稅之外，取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅的辦法，將企業(yè)所得稅作為共享稅。另外，還要進(jìn)一步完善地方稅體系，加快開征遺產(chǎn)稅、社會保障稅等以開辟地方財源，培植地方經(jīng)濟(jì)增長點�？傊�，將我國分稅制納入規(guī)范化軌道，不但有利于穩(wěn)定政府間財政分配關(guān)系，也為規(guī)范我國轉(zhuǎn)移支付鋪平了道路。

　　加快改革我國預(yù)算體制是轉(zhuǎn)移支付完善的又一配套改革。在預(yù)算體制的改革上，一是要加快推廣復(fù)式預(yù)算。我國目前的復(fù)式預(yù)算中，預(yù)算支出科目的設(shè)置雖然按具體用途分類，但設(shè)置不盡科學(xué)，科目之間互有交叉，沒能體現(xiàn)政府職能分工的明確化。而復(fù)式預(yù)算將財政支出按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)編列，按經(jīng)常性支出與建設(shè)性支出分列二個預(yù)算，避免相互交叉，更能體現(xiàn)政府職能分工，進(jìn)一步將財政分配科學(xué)化、規(guī)范化。只有在此基礎(chǔ)上，我國轉(zhuǎn)移支付才能真正走上正軌。二是要盡快實行零基預(yù)算編制方法，取消以往編制預(yù)算的基數(shù)法，將以往年度的收支因素排除在新的年度預(yù)算之外，這樣，有利于按現(xiàn)行影響因素來編制預(yù)算，而轉(zhuǎn)移支付的核定正是要求建立在這樣一個公平客觀的基礎(chǔ)之上。

　　三　現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的具體完善措施

　　在創(chuàng)造完善轉(zhuǎn)移支付外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，更重要的還是從轉(zhuǎn)移支付本身入手，從其具體模式、規(guī)模的確定上，從結(jié)構(gòu)的安排上，從轉(zhuǎn)移支付資金的具體測算上以及資金的管理上進(jìn)行系統(tǒng)的安排。

　�。ㄒ唬┦紫纫�改革我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付模式，實行以縱向轉(zhuǎn)移為主，縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式。

　　政府之間的轉(zhuǎn)移支付就其實質(zhì)而言，是各地區(qū)間橫向的財力再分配關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)上較發(fā)達(dá)的地區(qū)把政府組織的部分收入轉(zhuǎn)移給經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)。但是，由于這種財力再分配行為不是各地區(qū)政府之間的自發(fā)的授受關(guān)系，而是表現(xiàn)為國家意志，所以沒有任何一個國家的政府轉(zhuǎn)移支付制度采取單一的各地區(qū)政府之間財力的平行轉(zhuǎn)移。根據(jù)國際上的經(jīng)驗，政府間轉(zhuǎn)移支付的模式有兩種：一種是單一的自上而下的縱向財政平衡，即上級政府通過特定的財政體制把各地區(qū)所創(chuàng)造的財力數(shù)量不等地集中起來，再根據(jù)各地區(qū)財政收支平穩(wěn)狀況和實施宏觀調(diào)控政策的需要，將集中起來的部分財政收入不等地分配給各地區(qū)，以此實現(xiàn)各地區(qū)間的財力配置的相互均等。實際上，我國長期以來就是通過這種方式實施政府間轉(zhuǎn)移支付的。而且，目前世界上多數(shù)國家的政府間轉(zhuǎn)移支付也都是采取這種方式進(jìn)行的，區(qū)別在于我國以往實行的單一縱向的轉(zhuǎn)移支付制度缺乏必要的法律規(guī)范，透明度較低、穩(wěn)定性差，而其他國家則將其法制化了。另一種方式是以縱向為主、縱橫交錯的財政平衡，即對于政府間的轉(zhuǎn)移支付，中央不僅統(tǒng)一立法，并且直接通過特定手段進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，但同時又負(fù)責(zé)組織地區(qū)之間的直接轉(zhuǎn)移支付。其中縱向的轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控目標(biāo)，橫向的轉(zhuǎn)移支付則主要用于財政落后地區(qū)公共開支不足問題。

　　我國應(yīng)將現(xiàn)有單一縱向轉(zhuǎn)移模式改為以縱向為主，縱橫交錯的模式。在這種模式下，中央政府支持地方政府參與部分轉(zhuǎn)移支付，貢獻(xiàn)省按依法計算的結(jié)果向接受援助的地方政府直接劃撥資金，增加了地區(qū)之間的相互支援，也就是將過去的“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”，不但激勵了富省也鞭策了窮省，更符合我國地區(qū)之間差距較大的國情特點。其操作方式的初步設(shè)想為：第一步，按人均財政能力劃分五個檔次：即超過平均數(shù)1％～3％、超過3％～6％、超過6％～9％、超過9％～15％、超過15 ％以上五級；第二步，確定富省的貢獻(xiàn)數(shù)，即按上述五級依次確定，將超過平均數(shù)的20％、30％、40％、50％、60％貢獻(xiàn)給窮省。為體現(xiàn)計算上的進(jìn)一步合理，可以采取超額累進(jìn)計算方法。

　�。ǘ�）適度提高轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。

　　轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是指上級政府可以用做轉(zhuǎn)移支付的資金占其可控范圍內(nèi)的全部政府財力的比重，其大小反映了上級政府均衡各地財政支出水平的資金撥付能力。一般來說，在各地由收入能力引起的支出水平相差懸殊的情況下，上級政府所集中用于轉(zhuǎn)移支付的財力越充足，就越能充分發(fā)揮均衡和調(diào)控作用，但并不是說規(guī)模越大越好，這里有一個適度問題。如果轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太小，一是不能較好地保證中央的宏觀調(diào)控，二是似乎不值得為此建立一個成本較高的、規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系；如果規(guī)模太大，又要影響到地方發(fā)展的積極性和自主性。

　　一般說來，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模一方面取決于政府間財力劃分的縱向非均衡程度、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡程度以及區(qū)域公共服務(wù)的受益溢出程度，另一方面，取決于政府間財力的初次分配狀況，其中主要問題是中央政府的可控財力程度。我國現(xiàn)階段影響轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的因素眾多，并且影響其增加與減少的因素并存：首先，我國屬于單一的中央集權(quán)制國家，要求中央政府財力很多；其次，我國在存在固有的縱向不平衡的同時，橫向地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距很大；再次，我國當(dāng)前“二個比重”降低，中央可控財力不足，加之地方利益的剛性等等。綜合影響到轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定上也要堅持適度的原則，既要確保中央政府有能力資助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，以及這些地區(qū)的各項基本公共服務(wù)達(dá)到基本水平，又要防止規(guī)模過大影響地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。

　　轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的測定應(yīng)以我國近期轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)為依據(jù)，首先在最基本、最必要的項目上如行政、國防、教育開支上達(dá)到大體均衡，然后逐步擴(kuò)大其范圍，相應(yīng)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。根據(jù)以往的數(shù)字，1990年～1993年轉(zhuǎn)移支付占全國財政支出不足20％，占中央財政支出40％以下，1994年分別為41.24％和57.66％，1995年為37.14％和55.46％，1996年為35.98％和54.76％。在分析以往年度轉(zhuǎn)移支付數(shù)字的基礎(chǔ)上，考慮到我國目前稅種劃分只能結(jié)構(gòu)性調(diào)整，總體稅負(fù)不能有大的提高，但預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理將會使財政收入占GDP的比重大幅度提高， 加之隨著國有企業(yè)內(nèi)在活力的開發(fā)，經(jīng)濟(jì)效益的不斷提高，新增財力的不斷增加，“九五”期間，轉(zhuǎn)移支付可望由目前轉(zhuǎn)移支付占財政支出的40％，占中央財政支出的55％，分別提高到45％和60％，當(dāng)然，這也需要一個漸進(jìn)的過程。在調(diào)整“二個比重”的過程中應(yīng)以增量調(diào)整為主，適當(dāng)照顧地方經(jīng)濟(jì)利益。

　　（三）在轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)安排上要以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項轉(zhuǎn)移支付為輔。

　　參照國際慣例，立足我國國情，在“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則指導(dǎo)下，我國目前的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以一般性補(bǔ)助為主，專項補(bǔ)助為輔。因為，一般性補(bǔ)助沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是成為政府財力的一種補(bǔ)充，下級政府對這項資金有較大的支配權(quán)，主要目的是用來平衡地方預(yù)算，滿足地方履行職能的基本開支需要，使地方達(dá)到起碼的公共服務(wù)水平。因此，一般性轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)公平。與一般性轉(zhuǎn)移支付不同，專項轉(zhuǎn)移支付由于規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付資金的使用用途，有的甚至附帶一些條件，下級政府只能在規(guī)定項目中使用轉(zhuǎn)移支付資金，因此，專項轉(zhuǎn)移支付更能體現(xiàn)上級政府的政策意圖，貫徹產(chǎn)業(yè)政策，更有效地配置資源，保證經(jīng)濟(jì)高效運行，因此，更能體現(xiàn)效率原則。

　　由于一般性補(bǔ)助沒有具體使用用途，操作的關(guān)鍵在于如何分配。我國目前應(yīng)采用國際上廣泛采用的規(guī)范的“因素法”計算收支差額進(jìn)行補(bǔ)助。至于專項補(bǔ)助，我們應(yīng)在現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付種類的基礎(chǔ)上對其重新進(jìn)行分類：第一類，中央委托事務(wù)撥款。該類專項轉(zhuǎn)移支付的撥款依據(jù)是按政府間事權(quán)的劃分，應(yīng)由中央政府承擔(dān)的事務(wù)由地方來承辦，對所發(fā)生的支出由中央政府按支出需要核撥給該類事務(wù)實際發(fā)生地的地方政府；第二類，中央負(fù)擔(dān)事務(wù)專項補(bǔ)助。與第一類不同的是，該類補(bǔ)助是針對那些由中央政府與地方政府共同負(fù)責(zé)、共同出資的支出項目，可按中央應(yīng)分擔(dān)的份額進(jìn)行撥付；第三類，鼓勵性或資助性專項補(bǔ)助。即依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、民族政策等社會經(jīng)濟(jì)政策，對于符合政策目標(biāo)的地方政府行為從財力上給予有條件的支持；第四類，區(qū)域開發(fā)或特殊政策目的的專項補(bǔ)助；第五類，特別專項補(bǔ)助。對于一些突發(fā)事件以及由于不可控的因素引發(fā)的政府支出，如自然災(zāi)害救濟(jì)、戰(zhàn)后恢復(fù)等。由于專項補(bǔ)助的多樣化、復(fù)雜化，暫不宜采用因素分析法，而應(yīng)采取按實際需求數(shù)，采取目標(biāo)管理方法，將“成本——效益”分析方法納入項目的效益評估之中，以加強(qiáng)對該項支出的監(jiān)控，提高其使用效率。

　�。ㄋ模┩晟妻D(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵在于盡快擴(kuò)大采用“因素法”的應(yīng)用范圍。

　　采用“因素法”是規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的主要標(biāo)志，是世界各國經(jīng)過多年探索得出的共同經(jīng)驗，當(dāng)然也應(yīng)是我國完善轉(zhuǎn)移支付的首要步驟和改革關(guān)鍵。我國現(xiàn)在的“過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法”只用于少數(shù)項目如少數(shù)民族地區(qū)和落后地區(qū)補(bǔ)助，而且其數(shù)額不足以改善我國現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付的非正規(guī)現(xiàn)狀。我國目前應(yīng)將這種方法擴(kuò)大到一些已具備采用此方法的支出項目上，如行政、國防、文教等項目。

　　因素法的關(guān)鍵在于計算模式的確立和因素的選擇。首先，確立轉(zhuǎn)移支付的基本計算模式。目前，國際上廣泛采用的有兩種類型：一是“收入能力均衡撥款型”，即通過計算標(biāo)準(zhǔn)收入來確定中央對各地區(qū)的均衡撥款。這種方式只反映收入不反映公共支出差異，因此，無法適應(yīng)中國地區(qū)差異較大的現(xiàn)狀。二是“收入能力——支出需求均衡撥款型”，即通過計算各地的理論收入能力和標(biāo)準(zhǔn)支出需求來確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。這種方式較適合我國，但它需要的前提條件較多，如基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的完整與準(zhǔn)確，繁重的測算工作等等。鑒于我國事權(quán)尚未真正分開，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)建立不足，我們應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，選擇適合我國國情的“有限的收入——支出型”�！坝邢蕖笔侵笇�標(biāo)準(zhǔn)支出需求的測算是有限的，其均衡項目只能包括那些最基本的、最必要的服務(wù)項目，以后逐步擴(kuò)大其均衡范圍。在收入能力測算上，測算各項稅收和收費的標(biāo)準(zhǔn)收入能力，為了將有限的標(biāo)準(zhǔn)支出需求與全部理論收入能力相對應(yīng)，需要按有限的支出項目占全部財政支出的比例來確定有限的理論收入占全部財政收入的比重。其次，選擇影響收支的若干因素。因素的選擇直接關(guān)系到標(biāo)準(zhǔn)收支的確立，如果選擇不合理就會導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的扭曲。因此，因素的選擇必須遵循客觀、公平、效率三原則：所謂客觀就是要求因素的界定不受或少受主觀意志的影響；所謂公平即因此對各地都是平等的；所謂效率即能調(diào)動地方政府增收節(jié)支的積極性。

　　根據(jù)以上原則，影響財政收支的因素一般應(yīng)為：第一，人口因素，這是第一考慮因素。人口又可以細(xì)分為總?cè)丝诤拖鄬θ丝趦纱箢悺Ｒ话愣�言，總�(cè)丝谠蕉嗟牡胤�，政府為之提供的轉(zhuǎn)移支付就越多。而使用相對人口因素更能使轉(zhuǎn)移支付的確立趨于科學(xué)合理。第二，人均國民生產(chǎn)總值和人均財政收入。它們是反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和公共服務(wù)水平的重要參數(shù)，而轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)又是確保國家公共服務(wù)的最基本標(biāo)準(zhǔn)，因此該參數(shù)較低的地區(qū)需要中央給予較大的財力支持。第三，自然因素，包括土地面積、地理位置、氣候、資源、交通運輸?shù)取＿@些自然條件直接影響著政府支出成本的高低，如高寒地區(qū)取暖支出就越多；土地面積越大，需要投資保護(hù)及待開發(fā)的區(qū)域也就越大，政府的經(jīng)濟(jì)開發(fā)支出也就越大。第四，特殊因素，包括少數(shù)民族人口、貧困縣和貧困人口等。我國目前應(yīng)在以上幾類因素中選擇出與我國已確定的有限支出項目呈強(qiáng)相關(guān)的因素，一般認(rèn)為有五大因素：人口、行政事業(yè)單位職工人數(shù)、地域面積、少數(shù)民族人口比例、人均GDP.

　　在以上測算模式、影響因素確定的基礎(chǔ)上測算理論收入能力與標(biāo)準(zhǔn)支出及其轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

　　1.收入能力的測算。即在計算各地同等的征收努力程度下應(yīng)取得的財政收入。其方法是按各種稅的稅基計算方法先找出可以作為稅基的數(shù)據(jù)（如資源稅的資源產(chǎn)量）分別以每種稅的稅基乘以標(biāo)準(zhǔn)稅率，得出各種稅應(yīng)得的收入。對那些目前缺乏稅基的統(tǒng)計數(shù)據(jù)的稅種暫按全國地方平均財政收入占GDP的比重計算， 然后加總即該地區(qū)的理論財政收入能力。

　　2.標(biāo)準(zhǔn)支出的測算。根據(jù)上述與財政支出強(qiáng)相關(guān)的五大因素，在全國人均財政支出水平的基礎(chǔ)上，按各地區(qū)測算出的有關(guān)系數(shù)調(diào)整出有限的標(biāo)準(zhǔn)支出。

　　3.最后，在“有限的收入——支出”模式下，為與有限的支出基礎(chǔ)上相對應(yīng)，按有限支出占全部財政支出的比例，將理論收入折合成有限的理論收入，二者之差即轉(zhuǎn)移支付的確定依據(jù)，如收入大于支出即轉(zhuǎn)出地區(qū)，如收入小于支出則為接受補(bǔ)助地區(qū)。

　�。ㄎ澹�強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的法制管理，是完善轉(zhuǎn)移支付的重要保證。

　　力求轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化、公平化、透明化必須強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的各項管理，使其走向法制化是我國目前的必經(jīng)之路。首先，必須加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的立法工作。轉(zhuǎn)移支付制度是一項涉及面廣、政策性強(qiáng)、影響因素復(fù)雜的系統(tǒng)工程。只有以法律形式加以規(guī)范才能更好地發(fā)揮其調(diào)控作用。我們可以借鑒國外的成功經(jīng)驗，來制定《轉(zhuǎn)移支付法》。通過法律形式將轉(zhuǎn)移支付的原則、形式、目標(biāo)等規(guī)定下來，同時編制轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，建立完整的預(yù)算司法程序，經(jīng)人大批準(zhǔn)后執(zhí)行。其次，設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付工作，如澳大利亞的“聯(lián)邦撥款委員會”、英國的“環(huán)境部”等。國外經(jīng)驗表明：建立類似機(jī)構(gòu)一方面可以對轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生一定的制衡作用，以確保轉(zhuǎn)移支付的公正、合理；另一方面建立這樣一個機(jī)構(gòu)可以在地方政府與中央政府之間設(shè)立一個“緩沖區(qū)”。就我國國情而言，應(yīng)建立一個專門委員會，隸屬于全國人大財經(jīng)委員會，委員會的重點放在技術(shù)問題的解決上，如制定客觀的測算方法，審查、研究轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，監(jiān)督制約轉(zhuǎn)移支付的使用，這樣既能體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性，又能體現(xiàn)其客觀性。