市場取向的改革要求建立能與之相適應(yīng)的公共財政以及包括資本市場在內(nèi)的金融市場體系，公共財政與資本市場問題也因之成為人們關(guān)注的焦點。本文擬對二者之間的關(guān)系作一初步的考察。

　　問題之一：殘缺的公共財政

　　公共財政是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的提供公共服務(wù)的一種財政類型。具體地說，公共財政不同于私人財政，也異于單純?yōu)閲�家自身服�?wù)的財政。前者主要區(qū)別于前市場經(jīng)濟社會的財政，當(dāng)時的財政的典型特征是服從于“朕即國家”或“家天下”的國王或皇帝的私人需要；后者主要有別于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟國家只為國家自身服務(wù)的財政，當(dāng)時的財政直接服務(wù)于國家職能實現(xiàn)的需要，由于此時個人、企業(yè)都是政府的附屬物，沒有獨立的利益，財政不直接提供公共服務(wù)也是顯而易見的。除此之外，公共財政的“公共性”還體現(xiàn)在個人能夠?qū)ω斦�抉擇產(chǎn)生各種強有力的影響上，財政行為因之能集中反映個人的意愿。（注：張馨，1997：《論公共財政》，《經(jīng)濟學(xué)家》第1期。）出于經(jīng)濟效率的考慮， 世界上大多數(shù)國家都走上了發(fā)展市場經(jīng)濟之路。市場經(jīng)濟要求市場機制在全社會的資源配置過程中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，這就要求發(fā)揮企業(yè)、個人的創(chuàng)造力，但由于市場不是萬能的，它還存在缺陷，因此，市場的發(fā)展客觀上要求政府提供共用品，由此也就產(chǎn)生了對直接為個人、全社會服務(wù)的公共財政的需求。各國經(jīng)驗表明，公共財政只應(yīng)在“市場失效”范圍內(nèi)活動。但我國目前的財政還不是公共財政，仍不適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。

　　我國財政正處于計劃經(jīng)濟條件下的國家財政向適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的公共財政的轉(zhuǎn)換過程中，仍帶著計劃經(jīng)濟的痕跡。（注：有關(guān)“公共財政”與“國家財政”的區(qū)別，請參見張馨教授在1997年11期《財政研究》上發(fā)表的文章《“公共財政”與“國家財政”關(guān)系析辨》。）

　　就財政的活動范圍來看，我國財政的覆蓋面極廣，國有經(jīng)濟遍及從遠程導(dǎo)彈到飲食店等大大小小的各種行業(yè)，而這些行業(yè)當(dāng)中有許多本來應(yīng)讓市場機制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，財政是不用涉足的，這也就造成了國有經(jīng)濟戰(zhàn)線拉得過長、有限的國有資本難以支撐的局面（注：請參見國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，1997：《實現(xiàn)國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性重組》，《管理世界》第5期。）。同時，財政也是因之困難重重， 國有企業(yè)有較大的虧損面，削弱了財政基礎(chǔ)。這就是說，相對于公共財政的要求，我國財政存在“越位”現(xiàn)象。但這并不意味著我國財政可支配財力的充裕性。事實上，“越位”是以“缺位”為前提的。（注：安體富和高培勇， 1996年：《企業(yè)社會職能的分離與財政職能的轉(zhuǎn)換》， 載劉邦馳等編：《財政理論與財政學(xué)建設(shè)》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社。）社會保障作為一種具有共用品特征的物品，本不應(yīng)完全由企業(yè)提供，而應(yīng)主要由政府提供，財政在此應(yīng)負起職責(zé)，但現(xiàn)實是“企業(yè)辦社會”代替了社會保障體系。教育尤其是基礎(chǔ)教育也本應(yīng)由財政出資興辦，但財政在這方面做得還不夠，我國、尤其是貧困地區(qū)，兒童失學(xué)現(xiàn)象依舊存在。政府部門的活動經(jīng)費由財政提供，這本無異議，但我國各級政府尤其是地方政府經(jīng)費的嚴重不足已是普遍現(xiàn)象，地方政府依靠“制度外財力”獲得的收入已成為政府部門運作的重要財力支柱。據(jù)樊綱（1995）估計，1994年各級政府的“制度外財力”平均相當(dāng)于地方預(yù)算內(nèi)收入的30％，占全部地方公共收入的23.1％。（注：樊綱，1995：《論公共收支的新規(guī)范》，《經(jīng)濟研究》第6期。）

　　我們再來看政府間財政關(guān)系的處理。市場經(jīng)濟要求有與之相適應(yīng)的規(guī)范化的分稅制財政體制。我國雖經(jīng)1994年的改革，分稅制的財政體制已初步成型，但離市場經(jīng)濟的要求仍差很遠。財政收入的劃分仍不規(guī)范，國有企業(yè)按照行政隸屬關(guān)系上交所得稅，非國有企業(yè)一般在當(dāng)?shù)亟凰�得稅，這可能因為不同的企業(yè)對地方財政收入的影響不同而導(dǎo)致地方政府區(qū)別對待行為的發(fā)生。財政支出未能做到財權(quán)與事權(quán)相一致，按照基數(shù)法確定轉(zhuǎn)移支付金額等都可能對地方政府的行為產(chǎn)生扭曲作用。市場經(jīng)濟所要求的規(guī)范化的財政體制應(yīng)保證各級政府財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，轉(zhuǎn)移支付金額的確定應(yīng)采取較為客觀的因素法，地方在收入方面要有較大的主動權(quán)（如稅收立法權(quán)、借債權(quán)等）。顯然，與此相比，我國財政的殘缺性就表現(xiàn)得更為明顯了。

　　殘缺的公共財政又會對我國的資本市場的發(fā)展產(chǎn)生什么影響呢？下文將結(jié)合我國資本市場的現(xiàn)狀進行分析。

　　問題之二：不健全的資本市場

　　目前我國資本市場的不健全性可概括為不完善性和不完全性。前者主要表現(xiàn)在資本市場功能的發(fā)揮上，而后者主要源于資本市場受到行政干預(yù)。

　　資本市場最基本的功能是資源配置功能，但目前資本市場表現(xiàn)得最為突出的功能是融資功能。雖然資源配置功能的實現(xiàn)也要通過融資功能來實現(xiàn)，但其中強調(diào)的是資源配置功能，而如今許多企業(yè)的融資行為，是為融資而融資，或者說是為了“圈錢”的目的而進行的。企業(yè)在融資時就沒有確定具體的實實在在的投資方案，企業(yè)通過資本市場融資可能只是借用股票上市而達到發(fā)財?shù)哪康�。雖然企業(yè)的經(jīng)濟行為有其合理性，但它顯然違背了市場經(jīng)濟所要求的資本向最有效率的地方自由流動的要求。企業(yè)經(jīng)營者將籌來的資本隨意揮霍或改變招股說明書所說的投資方向，已不是新鮮事。這也進一步表明健全的市場所要求的約束機制未能生效。有效率的資本市場應(yīng)是有約束力并符合激勵要求的市場。資本市場對企業(yè)經(jīng)營者的約束主要表現(xiàn)在兩個方面，即外在約束和內(nèi)在約束上。外在約束是指股東能夠通過資本市場的約束，使企業(yè)經(jīng)營者按照出資人的意愿將企業(yè)經(jīng)營管理好，如果經(jīng)營者管得不好，股東拋售股票，“用腳投票”，股價下跌，經(jīng)理市場最終將淘汰經(jīng)營者。內(nèi)在約束是指股東“用手投票”，直接用參與表決的方式來限制企業(yè)經(jīng)營者的行為。當(dāng)然這兩種約束也都要符合對企業(yè)經(jīng)營者的激勵要求。企業(yè)經(jīng)營者的揮霍或隨意改變投資方向都表明約束機制并未生效，這也說明資本的配置是無效的。

　　我國的資本市場還受到強烈的行政干預(yù)，因而是不完全的。這種市場是“體現(xiàn)計劃經(jīng)濟本性的行政干預(yù)和體現(xiàn)市場經(jīng)濟本性的市場機制并存和沖突著的資本市場，在某些情況下，甚至可以說是由行政行為控制市場行為，使市場行為從屬于行政行為的資本市場�！保ㄗⅲ禾谱趉ūn＠①，1997：《不完全資本市場的功能殘缺》，《改革》第5期。 ）完全的資本市場是不受政府的隨意干預(yù)的，資本的流動也能夠按照利潤最大化的要求進行，資本經(jīng)營者可以嫻熟地運用資本市場，實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)組合。但就目前而言，企業(yè)的資本經(jīng)營受到行政限制。公司的股票發(fā)行與上市，仍受制于政府的額度管理，此時，符合市場經(jīng)濟要求而應(yīng)發(fā)行上市股票的經(jīng)濟行為就可能因為未能分配到額度或分配到的額度太小而扭曲。同時，額度管理也激勵了一些本來不需通過資本市場融資進行資源配置的企業(yè)努力去爭取額度，這也就進一步加劇了額度管理對企業(yè)經(jīng)濟行為的扭曲。企業(yè)兼并、重組等也受到行政干預(yù)。企業(yè)兼并、重組等歸根到底是一種市場行為，應(yīng)由市場來決定，但現(xiàn)實中不乏行政干預(yù)的事例。雖然行政干預(yù)中偶有成功的事例，但“拉郎配”式的兼并和重組更為直接體現(xiàn)的是政府目標(biāo)，而不是企業(yè)經(jīng)營效益的實現(xiàn)，因此，失敗的例子也時有所聞。

　　難解情結(jié)：公共財政與資本市場

　　殘缺的公共財政與不健全的資本市場存在著千絲萬縷的關(guān)系�？梢哉f，在很大程度上，資本市場的不健全都可以在殘缺的公共財政上找到原因。同時，公共財政的重建也有賴于資本市場的發(fā)展。

　　1.財政的“越位”和“缺位”對資本市場發(fā)展的影響

　　財政的“越位”使得公共財政能夠直接作用于國有經(jīng)濟，而對國有企業(yè)或國家控股的競爭性企業(yè)產(chǎn)生影響。資本市場的資源配置功能也因之受到影響。資源配置功能的順利實現(xiàn)需要資本市場約束作用的發(fā)揮，但目前我國企業(yè)的外在約束和內(nèi)在約束不夠有力很大程度上就是因為國有股占的比重太高，在市場上進行流通的股份太少所致的。我國股票市場上只有約三分之一的股份可以流通，這大大影響了普通股民對企業(yè)經(jīng)營者的約束力，它與國有資本管理體制的不健全一道，決定了對企業(yè)經(jīng)營者重在融資的經(jīng)濟行為無能為力。

　　財政的“越位”加劇了“缺位”，使得資本市場的發(fā)展受到阻礙。我們來看社會保障體系的不健全對資本市場發(fā)展的影響。在真正的市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)并購與重組應(yīng)是市場導(dǎo)向的，但在轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中，卻摻雜著政府行為，特別是因為企業(yè)并購與重組都要涉及到企業(yè)人員的安排問題。企業(yè)按照市場機制的要求進行企業(yè)內(nèi)的勞動力資源配置，消除“冗員”，本是一種市場行為。但如果企業(yè)真的這么做了，企業(yè)無法解決就業(yè)的“冗員”只能推向政府，這是因為政府本該推動的社會保障體系尚未健全的必然結(jié)果。此時，政府就要考慮自身有無能力解決這些勞動力的就業(yè)問題，尤其在當(dāng)前單城鎮(zhèn)就存在幾千萬富余勞動力的情況下，要靠政府來負擔(dān)是不切實際的。而政府不安排這些人就業(yè)或這些人無處就業(yè)都可能導(dǎo)致社會不穩(wěn)定因素。因此，政府此時較好的選擇是讓“冗員”留在企業(yè)，而這無疑會加重并購后企業(yè)的負擔(dān)。出于成本和收益的考慮，企業(yè)可能改變這一本來有助于資源配置效率提高的經(jīng)濟行為。

　　2.政府間財政關(guān)系的處理與資本市場的發(fā)展

　　政府間財政關(guān)系的處理相對于公共財政的要求存在著不規(guī)范性。國有企業(yè)按照行政隸屬關(guān)系上交所得稅，將導(dǎo)致企業(yè)隸屬關(guān)系的不同而對政府的財政收入產(chǎn)生不同的影響。顯然，地方企業(yè)對于地方財政收入有較大意義，這就可能導(dǎo)致地方政府袒護地方企業(yè)行為的出現(xiàn)。在股票發(fā)行和上市實行額度管理的條件下，地方政府可能把較多的額度交給地方企業(yè)。而在跨地區(qū)、跨部門的企業(yè)兼并和重組中，因為可能涉及企業(yè)隸屬關(guān)系納稅地點的變化，地方政府可能對企業(yè)行為進行干預(yù)。

　　3.資本市場的發(fā)展對公共財政重建的影響

　　把我國財政建成公共財政，是市場經(jīng)濟的客觀要求。市場經(jīng)濟要求公共財政在市場失效的范圍內(nèi)提供共用品，要求財政改變“缺位”與“越位”現(xiàn)象，由于“缺位”是“越位”的基礎(chǔ)，因此，財政要從“越位”領(lǐng)域中退出，以改變“缺位”現(xiàn)象。財政的退出，意味著要對國有經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性重組，而重組就可借助于資本市場的發(fā)展。國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性重組，很大程度上要依托市場，因為以前的實踐已經(jīng)表明，如果政府來組織，就易出現(xiàn)“拉郎配”，可能導(dǎo)致劣勢企業(yè)拉垮優(yōu)勢企業(yè)，（注：王大用，1997：《改革與發(fā)展呼喚資本市場的快速成長》，《國際經(jīng)濟評論》9—10月號。）經(jīng)濟效率未能得到提高。 而讓資本市場在國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性重組中發(fā)揮作用，由于資本市場的基本功能就是資源配置，經(jīng)濟行為取決于市場機制，本身就是按經(jīng)濟規(guī)律辦事，顯然這是符合經(jīng)濟效率要求的。借助資本市場，通過國有資產(chǎn)的證券化，可以增強國有資本的流動性，國有經(jīng)濟的重組可以加快完成。

　　我們現(xiàn)在該做什么：公共財政的重建與資本市場的發(fā)展

　　殘缺的公共財政與不健全的資本市場，顯然是不符合市場經(jīng)濟的要求的。那么，我們應(yīng)在哪里尋找改革的突破口呢？筆者認為應(yīng)主要從政府部門入手，健全社會保障體系，進一步規(guī)范政府間財政關(guān)系，從而減少政府對資本市場發(fā)展的束縛，最終促進社會主義市場經(jīng)濟的形成。健全社會保障體系，重建公共財政，可以消除因社會保障的不健全對資本市場發(fā)展的束縛因素。前已述及，企業(yè)并購與重組等經(jīng)濟行為可能因社會保障方面的原因而受到行政干預(yù)，那么，當(dāng)社會保障體系健全，成為社會“減震器”后，政府就沒有必要也沒有動力去干預(yù)這方面的資本市場的發(fā)展。國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性重組，財政從“越位”領(lǐng)域中退出，將分離出一部分財力，形成社會保障基礎(chǔ)資金。社會保障事業(yè)的進一步發(fā)展應(yīng)由政府、企業(yè)和個人共同承擔(dān)，這具體表現(xiàn)為社會保障稅的開征和財政從一般性稅收中撥款補足社會保障財力的不足部分。財政從競爭性行業(yè)中退出，將減緩財政的資金壓力，同時起到加大對企業(yè)經(jīng)營者的約束作用。政府分散國有股權(quán)，資本市場將更好地發(fā)揮對企業(yè)經(jīng)營者的約束作用，減少“內(nèi)部人控制”問題，使資本市場的資源配置功能得以凸現(xiàn)。進一步規(guī)范政府間財政關(guān)系，政府的經(jīng)濟行為將不再影響企業(yè)的經(jīng)濟行為，從而促進企業(yè)在資本市場發(fā)展過程中積極作用的發(fā)揮。改變按企業(yè)隸屬關(guān)系征稅，實行徹底的分稅，按事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，確定轉(zhuǎn)移支付金額，地方政府將不再因稅收和利潤的歸屬的變化而干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟行為。目前，資本市場的基本形式已經(jīng)有了，只要消除政府的行政性隨意干預(yù)，財政就可借助資本市場，進行國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性重組。政府所要做的是“親善市場”，從而使資本市場得到充分發(fā)展。這樣，適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的公共財政和資本市場終將形成。