在市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟(jì)體制條件下，公共產(chǎn)品學(xué)說(shuō)是財(cái)政基礎(chǔ)理論中的一個(gè)值得充分注意的問(wèn)題。不僅如此，公共產(chǎn)品學(xué)說(shuō)中的某些深層次的內(nèi)容，還在一定程度上與財(cái)政管理體制的運(yùn)行機(jī)理有著密切的聯(lián)系，并且也對(duì)各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)和發(fā)展產(chǎn)生著不可忽視的影響。

　　一

　　與一般產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)的公共產(chǎn)品，如國(guó)防、環(huán)境保護(hù)、公共秩序維護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，雖然與人們的日常生計(jì)密切相關(guān)，但在理論研究中和現(xiàn)實(shí)生活里卻往往被許多人所忽視或輕視了。其原因在很大程度上是由于，人們能夠比較輕易地獲得消費(fèi)它的權(quán)利（如果這種產(chǎn)品存在的話(huà)），并且，公共產(chǎn)品在內(nèi)涵和特征上也要比一般產(chǎn)品抽象得多。

　　公共產(chǎn)品是為整體意義上的社會(huì)成員而提供的。對(duì)于純公共產(chǎn)品來(lái)講，一俟被生產(chǎn)出來(lái)，所有社會(huì)成員均能夠從消費(fèi)這一產(chǎn)品中受益。如果把某一個(gè)人排除在享用公共產(chǎn)品的行列之外的話(huà)，那么，這種排除的成本和代價(jià)是相當(dāng)高昂的。正是從這個(gè)意義上講，保羅。A .薩繆爾森（Paul.A.Samuelson）認(rèn)為，公共產(chǎn)品的重要特征是每一個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)并不減少任何他人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)。于是，我們可以進(jìn)一步地把公共產(chǎn)品的總體特征歸結(jié)為兩點(diǎn)：（1）非排他性；（2）非競(jìng)爭(zhēng)性，亦稱(chēng)作消費(fèi)上的非對(duì)抗性。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中，同時(shí)集這兩個(gè)特征于一身的公共產(chǎn)品并不十分多見(jiàn)，而且即使具備這兩個(gè)特征的話(huà)，也可能有著特征上的強(qiáng)弱之分。正是從這樣的意義上講，可以把完全具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征的產(chǎn)品稱(chēng)為純公共產(chǎn)品，而不完全具備這兩種特征者稱(chēng)之為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

　　企業(yè)似乎注定是為生產(chǎn)和提供一般產(chǎn)品而存在的。從理論上講，由于部分社會(huì)成員經(jīng)過(guò)權(quán)衡之后無(wú)須做出任何繳納就可以享用企業(yè)提供的公共產(chǎn)品，于是便產(chǎn)生了所謂“免費(fèi)搭車(chē)”的問(wèn)題，提供公共產(chǎn)品的成本難以通過(guò)定價(jià)的方式予以收回。從這個(gè)意義上講，對(duì)于追求盈利最大化的企業(yè)來(lái)說(shuō)，它也許可以提供公共產(chǎn)品，但這必須以相當(dāng)大的效率犧牲為代價(jià)。這時(shí)，如果任憑市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的話(huà)，就很容易使企業(yè)投資游離于公共產(chǎn)品之外，以至于會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)品的短缺，無(wú)法滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的公共需求。

　　當(dāng)我們分析部分社會(huì)成員試圖避免交費(fèi)卻又試圖坐享其成的心理和行為，并進(jìn)一步分析追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)提供公共產(chǎn)品的不可行性時(shí)，實(shí)際上已經(jīng)隱含了認(rèn)識(shí)和結(jié)論上的傾向，即政府是提供公共產(chǎn)品的責(zé)任主體。政府之所以適合于提供公共產(chǎn)品，關(guān)鍵在于它能夠憑借其政治權(quán)力，通過(guò)強(qiáng)制性的征稅來(lái)解決非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性問(wèn)題。不過(guò)，如果進(jìn)而把政府提供公共產(chǎn)品的行為看成是無(wú)懈可擊的話(huà)，那么，這種認(rèn)識(shí)未免會(huì)顯得有些天真。實(shí)際上，指出應(yīng)該由政府提供公共產(chǎn)品，并不意味著政府的經(jīng)濟(jì)行為本身是完美無(wú)缺的，也不意味著一旦實(shí)行政府干預(yù)，市場(chǎng)失靈和缺陷馬上就會(huì)得到修正和彌補(bǔ)。古羅馬皇帝曾經(jīng)做過(guò)這樣的事情：當(dāng)他出席兩位樂(lè)手之間的比賽會(huì)時(shí)，僅僅聽(tīng)到第一位樂(lè)手演奏得不夠美妙動(dòng)聽(tīng)，便毫不猶豫地把優(yōu)勝獎(jiǎng)?lì)C發(fā)給了尚未開(kāi)始演奏的第二位樂(lè)手。今天，我們當(dāng)然不應(yīng)該重演類(lèi)似于古羅馬皇帝的做法。對(duì)公共產(chǎn)品供求方式的分析至少已經(jīng)表明，政府可以比追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)更有效地生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。

　　二

　　對(duì)于公共產(chǎn)品理論，我們可以在不否定其質(zhì)的規(guī)定性的前提下，根據(jù)其進(jìn)一步的特征繼續(xù)加以分析。公共產(chǎn)品的層次性，便是按照全國(guó)性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品受益范圍的不同而大致劃分的。拿公共安全系統(tǒng)這一典型的公共產(chǎn)品來(lái)分析，城市A 的公共安全系統(tǒng)顯然能夠使當(dāng)?shù)厮�有的居民受益，但它�?duì)附近B城居民所帶來(lái)的利益就小得多了， 而對(duì)遠(yuǎn)在千里之外的C城居民來(lái)說(shuō)，則幾乎無(wú)受益可言（C城居民去A 城出差或旅游時(shí)的情況另當(dāng)別論）。這一實(shí)例表明，受益范圍僅僅局限于地方政府轄區(qū)之內(nèi)的公共產(chǎn)品，應(yīng)為地方性公共產(chǎn)品。如果公共產(chǎn)品的受益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了區(qū)域性范圍，直至能夠?yàn)閲?guó)內(nèi)居民所共同享用（如公共安全的中央控制系統(tǒng)），那么，它就具備了全國(guó)性公共產(chǎn)品的特征。在現(xiàn)實(shí)生活中，具備全國(guó)性公共產(chǎn)品特征的還包括人們所時(shí)常提到的國(guó)防、外交等。而對(duì)于地方性公共產(chǎn)品，也可以舉出排水系統(tǒng)、路燈等許多實(shí)例。當(dāng)然，在地方性公共產(chǎn)品中，也有受益范圍大小之分，從而使地方性公共產(chǎn)品內(nèi)部也存在著較為明晰的層次性。一個(gè)需要澄清的問(wèn)題是，純公共產(chǎn)品也并非毫無(wú)爭(zhēng)議地就是地方性的。以路燈為例，它具備非排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，是典型的純公共產(chǎn)品，但其受益范圍卻很小，甚至僅僅局限在某個(gè)街區(qū)之內(nèi)。從這個(gè)意義上講，即使對(duì)于純公共產(chǎn)品而言，也有全國(guó)性和地方性之分。

　　盡管我們?cè)谏厦娴姆治鲋袕?qiáng)調(diào)了各種公共產(chǎn)品受益界限的差異，但是這并不等于忽視或否認(rèn)了公共產(chǎn)品受益范圍上的交叉性。理論意義上的全國(guó)性公共產(chǎn)品的受益范圍被限定在整個(gè)國(guó)家的疆域之內(nèi)，外部性較小。然而，地方性公共產(chǎn)品的受益區(qū)域卻并不嚴(yán)格地與行政區(qū)劃相一致，總有一些公共產(chǎn)品會(huì)產(chǎn)生外部性，將正面或負(fù)面影響溢給了相鄰的地區(qū)，而這些公共產(chǎn)品的成本卻往往又是由公共產(chǎn)品的提供者承擔(dān)的。這種外部性的存在，無(wú)疑會(huì)使劃分公共產(chǎn)品層次性的難度有所增加。

　　不難理解，許多地區(qū)居民之間對(duì)一定的地方性公共產(chǎn)品的偏好程度通常是各不相同的。由此決定著，不同地區(qū)居民對(duì)這種公共產(chǎn)品的需求量也各不相同。中央政府若提供地方性公共產(chǎn)品，就必須考慮各個(gè)地區(qū)的需要，從而很可能選擇一個(gè)盡可能照顧到各地綜合利益的“量”。但囿于各地居民偏好程度的較大差異，這個(gè)能夠照顧到各地綜合利益的“量”往往是很難選擇和確定的，即使中央政府取各地需求量的平均數(shù)來(lái)提供，對(duì)于相當(dāng)多的地區(qū)來(lái)說(shuō)也并不是合理的。相比較之下，地方政府更能夠了解本地居民的偏好，它提供的地方性公共產(chǎn)品的水準(zhǔn)和組合會(huì)更有助于滿(mǎn)足客觀需求。因此，在各級(jí)地方政府當(dāng)中，中央政府理所當(dāng)然地應(yīng)該承擔(dān)起提供全國(guó)性公共產(chǎn)品的責(zé)任，但它卻不能包攬其他層次公共產(chǎn)品的提供。否則，便容易產(chǎn)生效率低下的問(wèn)題。

　　公共產(chǎn)品層次性的理論，不僅揭示了各種類(lèi)型公共產(chǎn)品的區(qū)別和差異，而且也為我們分析財(cái)政體制和各級(jí)政府行為目標(biāo)提供了必要的依據(jù)。公共產(chǎn)品層次性對(duì)財(cái)政體制的基本要求，便是實(shí)行分級(jí)財(cái)政，為各級(jí)政府有效地提供受益范圍各異的公共產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)造制度條件，做到“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)政，一級(jí)預(yù)算，相對(duì)獨(dú)立，自求平衡”。應(yīng)該說(shuō)，設(shè)置分級(jí)財(cái)政的要求并不難實(shí)現(xiàn)，但在不同的經(jīng)濟(jì)體制條件下，分級(jí)財(cái)政的涵義和運(yùn)行方式卻各不相同。在中國(guó)以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為背景的傳統(tǒng)財(cái)政體制下，盡管也存在著地方財(cái)政，但那種意義上的各級(jí)地方財(cái)政，實(shí)際上是作為中央財(cái)政計(jì)劃的執(zhí)行單位來(lái)考慮和設(shè)置的，其本來(lái)應(yīng)該具有的利益主體地位備受忽視，缺乏自主理財(cái)?shù)幕�本條件。因而，這種分級(jí)財(cái)政只是表面性的。從這樣的意義上講，衡量分級(jí)財(cái)政體制是否規(guī)范的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，便是檢驗(yàn)地方財(cái)政是否真正構(gòu)成了相對(duì)獨(dú)立的理財(cái)主體和預(yù)算主體。

　　如果把公共產(chǎn)品受益范圍問(wèn)題同各級(jí)政府職能聯(lián)系起來(lái)的話(huà)，那么可以認(rèn)為，中央政府及其財(cái)政在從全社會(huì)范圍內(nèi)關(guān)心資源的合理有效配置的同時(shí)，更重要的是承擔(dān)收入再分配職責(zé)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職責(zé)。一般地，收入再分配政策要求具有一定的傾斜度，例如把對(duì)高收入者課征的累進(jìn)稅收的一部分轉(zhuǎn)移給低收入者，以減輕貧富差異的程度。若由某一地方政府單獨(dú)實(shí)行類(lèi)似政策的話(huà)，則會(huì)出現(xiàn)本地區(qū)高收入者移出、外地低收入者大量涌入的狀況，從而導(dǎo)致資源的非正常流動(dòng)。要想使收入分配政策真正奏效，顯然就必須由中央政府出面，在全國(guó)范圍內(nèi)運(yùn)用這一政策。調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能亦是如此。正常條件下的全國(guó)市場(chǎng)是統(tǒng)一的、整體性的，地方經(jīng)濟(jì)也是相對(duì)的，它不可能獨(dú)立于其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)而存在。地方政府以經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)為目標(biāo)所采取的任何調(diào)節(jié)措施，均會(huì)超越本地域的界限，對(duì)其他地區(qū)產(chǎn)生或多或少的影響，從而降低該措施在本地區(qū)所產(chǎn)生的效力。相對(duì)于中央政府而言，地方政府經(jīng)濟(jì)行為的主要目標(biāo)應(yīng)該是達(dá)到本區(qū)域內(nèi)資源的合理、有效配置，其中尤其是提供健全而有效的地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施。地方政府雖然只是在較小的范圍以?xún)?nèi)進(jìn)行資源配置，但這種配置的針對(duì)性明顯增強(qiáng)了。這在很大程度上是由于地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施的受益特征極強(qiáng)，而地方政府在了解本地居民消費(fèi)偏好方面處于較佳的地位，這會(huì)有助于使地方政府財(cái)政將來(lái)源于本地區(qū)的稅收同本地利益切實(shí)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)地方公共產(chǎn)品的有效供給。

　　三

　　在由各級(jí)政府分別提供受益范圍各異的公共產(chǎn)品的過(guò)程中，如何協(xié)調(diào)政府間的財(cái)政關(guān)系，是一個(gè)極為重要的問(wèn)題。深入而系統(tǒng)的分析告訴我們，分割稅收和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度這兩種形式及其相互補(bǔ)充與相互作用，是政府間財(cái)政關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　公共產(chǎn)品的層次性，必然要求稅收具有與之相對(duì)應(yīng)的層次性。換言之，由于各級(jí)政府分別提供受益范圍各異的公共產(chǎn)品，因而必須對(duì)稅收在各級(jí)政府間進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭澐�。這樣，就引申出了財(cái)權(quán)應(yīng)如何體現(xiàn)事權(quán)要求的問(wèn)題。針對(duì)稅收劃分過(guò)程中的一系列難點(diǎn)問(wèn)題，制定并依照若干指導(dǎo)原則來(lái)協(xié)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的關(guān)系是十分必要的。這些原則，應(yīng)該著力體現(xiàn)以下幾個(gè)要點(diǎn)：首先，注重稅收分割的功能性。雖然每一種稅并不完全與各級(jí)政府的某項(xiàng)職能有必然的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但在劃分中央和地方稅時(shí)，應(yīng)該考慮到各個(gè)稅種、稅目的不同功能和作用，力求使這種劃分有利于中央和各級(jí)地方政府有效地行使其職責(zé)。按照這樣的要求，應(yīng)該把有助于中央政府宏觀調(diào)控的稅收劃歸中央政府，而對(duì)具有較明顯的受益性稅收、區(qū)域性稅收和對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)不產(chǎn)生直接影響的稅收，則可將其劃歸地方政府。其次，體現(xiàn)便利性。按照這一原則，稅基狹窄且具有固定性者應(yīng)劃歸地方，稅基廣泛且富有流動(dòng)性者宜劃歸中央。再次，注重效率。就體現(xiàn)便利性而言，中央和地方政府均適合于對(duì)商品流轉(zhuǎn)額課稅。但在將經(jīng)濟(jì)效率因素考慮在內(nèi)的情形下，就應(yīng)把對(duì)商品流轉(zhuǎn)額課稅的職責(zé)主要賦予中央政府而不是地方政府。因?yàn)槿粲傻胤秸�府課征，那么，由于追求地方利益，很容易出現(xiàn)商品課稅上的各自為政，加劇地區(qū)間關(guān)卡林立和經(jīng)濟(jì)割據(jù)的狀況，從而影響產(chǎn)銷(xiāo)，降低經(jīng)濟(jì)效率。由此可以進(jìn)一步地認(rèn)為，若由中央政府出面課征或以中央政府為主、地方政府為輔進(jìn)行課征，則可在一定程度上避免上述問(wèn)題的出現(xiàn)。

　　轉(zhuǎn)移支付制度之所以成為政府間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的重要組成部分，從一定程度上講，是因?yàn)樗�可以被用�?lái)應(yīng)付區(qū)域性公共產(chǎn)品的外部性問(wèn)題，而且也能夠在一定程度上調(diào)劑地區(qū)間政府財(cái)力的余缺。與落后地區(qū)相比較，發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政資金使用的邊際效用是遞減的。通過(guò)資金轉(zhuǎn)移的方式，可以扶持落后地區(qū)的發(fā)展，增加財(cái)政資金使用的邊際效用。然而，在發(fā)達(dá)和落后地區(qū)之間，通常是無(wú)法自動(dòng)形成這種資金轉(zhuǎn)移的，因?yàn)楦鞯胤截?cái)政的收支活動(dòng)都會(huì)以本地基本利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。在這種情況之下，運(yùn)用傾斜性政策，采取轉(zhuǎn)移支付手段進(jìn)行地區(qū)間協(xié)調(diào)的責(zé)任，便自然地落在了中央政府的身上。

　　轉(zhuǎn)移支付制度的存在，不僅可以被用來(lái)調(diào)劑地區(qū)間政府財(cái)力的余缺，而且也能夠在一定程度上應(yīng)付區(qū)域性公共產(chǎn)品的外溢性問(wèn)題。在一般情況下，地方政府提供的區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益（事實(shí)上，也應(yīng)該包括受益的相反——受害）范圍，幾乎無(wú)法恰好被限定在地方政府的轄區(qū)之內(nèi)。有時(shí)，區(qū)域性公共產(chǎn)品的影響范圍會(huì)超出地方政府轄區(qū)的界限，使其他地區(qū)在受益或受到負(fù)面影響的同時(shí)并不承擔(dān)任何成本。而在另一種情形下，區(qū)域性公共產(chǎn)品的影響范圍也許尚未達(dá)到地方政府轄區(qū)的界限，從而顯示出公共產(chǎn)品質(zhì)量不佳或數(shù)量不足的問(wèn)題。在前一種情形中，具有外部性的公共產(chǎn)品的成本，通常是由該公共產(chǎn)品的提供者承擔(dān)的。在外部性存在和成本自擔(dān)兩種因素的共同作用下，地方政府提供公共產(chǎn)品時(shí)的行為便容易產(chǎn)生某種程度的扭曲：當(dāng)公共產(chǎn)品存在著外部經(jīng)濟(jì)時(shí)，地方政府從本地利益的立場(chǎng)出發(fā)，很可能會(huì)高估提供該公共產(chǎn)品的成本，低估其整體效益，并且有可能以無(wú)法完全負(fù)擔(dān)其成本為理由，減少此類(lèi)外部經(jīng)濟(jì)性較為理想的公共產(chǎn)品的供給。與此相反，當(dāng)公共產(chǎn)品附帶著外部不經(jīng)濟(jì)時(shí)，地方政府則容易高估該公共產(chǎn)品的正面效應(yīng)，低估甚至忽視提供公共產(chǎn)品的成本，從而使這種附帶著的外部不經(jīng)濟(jì)性繼續(xù)存在。這種扭曲的行為，不僅影響著區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供和本地區(qū)及相關(guān)地區(qū)居民的利益，而且也不利于地區(qū)間關(guān)系的協(xié)調(diào)。這時(shí)，唯有中央政府才能夠從更高的層次運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，來(lái)矯正地方政府決策中可能出現(xiàn)的偏差。

　　上述分析從一定程度上告訴我們，分稅制改革，在注重劃分中央和地方稅制體系的同時(shí)，也要科學(xué)、有效地劃分支出范圍，并且運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段，使事權(quán)與財(cái)權(quán)有效地結(jié)合起來(lái)。在這方面，尚需要我們?cè)诶碚摵蛯?shí)踐上繼續(xù)進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究。