在市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的經(jīng)濟體制條件下，公共產(chǎn)品學(xué)說是財政基礎(chǔ)理論中的一個值得充分注意的問題。不僅如此，公共產(chǎn)品學(xué)說中的某些深層次的內(nèi)容，還在一定程度上與財政管理體制的運行機理有著密切的聯(lián)系，并且也對各級政府間的財政關(guān)系的協(xié)調(diào)和發(fā)展產(chǎn)生著不可忽視的影響。

　　一

　　與一般產(chǎn)品相對應(yīng)的公共產(chǎn)品，如國防、環(huán)境保護、公共秩序維護、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，雖然與人們的日常生計密切相關(guān)，但在理論研究中和現(xiàn)實生活里卻往往被許多人所忽視或輕視了。其原因在很大程度上是由于，人們能夠比較輕易地獲得消費它的權(quán)利（如果這種產(chǎn)品存在的話），并且，公共產(chǎn)品在內(nèi)涵和特征上也要比一般產(chǎn)品抽象得多。

　　公共產(chǎn)品是為整體意義上的社會成員而提供的。對于純公共產(chǎn)品來講，一俟被生產(chǎn)出來，所有社會成員均能夠從消費這一產(chǎn)品中受益。如果把某一個人排除在享用公共產(chǎn)品的行列之外的話，那么，這種排除的成本和代價是相當高昂的。正是從這個意義上講，保羅。A .薩繆爾森（Paul.A.Samuelson）認為，公共產(chǎn)品的重要特征是每一個人對這種產(chǎn)品的消費并不減少任何他人對該產(chǎn)品的消費。于是，我們可以進一步地把公共產(chǎn)品的總體特征歸結(jié)為兩點：（1）非排他性；（2）非競爭性，亦稱作消費上的非對抗性。當然，在現(xiàn)實生活中，同時集這兩個特征于一身的公共產(chǎn)品并不十分多見，而且即使具備這兩個特征的話，也可能有著特征上的強弱之分。正是從這樣的意義上講，可以把完全具備非排他性和非競爭性特征的產(chǎn)品稱為純公共產(chǎn)品，而不完全具備這兩種特征者稱之為準公共產(chǎn)品。

　　企業(yè)似乎注定是為生產(chǎn)和提供一般產(chǎn)品而存在的。從理論上講，由于部分社會成員經(jīng)過權(quán)衡之后無須做出任何繳納就可以享用企業(yè)提供的公共產(chǎn)品，于是便產(chǎn)生了所謂“免費搭車”的問題，提供公共產(chǎn)品的成本難以通過定價的方式予以收回。從這個意義上講，對于追求盈利最大化的企業(yè)來說，它也許可以提供公共產(chǎn)品，但這必須以相當大的效率犧牲為代價。這時，如果任憑市場機制調(diào)節(jié)的話，就很容易使企業(yè)投資游離于公共產(chǎn)品之外，以至于會產(chǎn)生公共產(chǎn)品的短缺，無法滿足日益增長的公共需求。

　　當我們分析部分社會成員試圖避免交費卻又試圖坐享其成的心理和行為，并進一步分析追求利潤最大化的企業(yè)提供公共產(chǎn)品的不可行性時，實際上已經(jīng)隱含了認識和結(jié)論上的傾向，即政府是提供公共產(chǎn)品的責任主體。政府之所以適合于提供公共產(chǎn)品，關(guān)鍵在于它能夠憑借其政治權(quán)力，通過強制性的征稅來解決非排他性和非競爭性問題。不過，如果進而把政府提供公共產(chǎn)品的行為看成是無懈可擊的話，那么，這種認識未免會顯得有些天真。實際上，指出應(yīng)該由政府提供公共產(chǎn)品，并不意味著政府的經(jīng)濟行為本身是完美無缺的，也不意味著一旦實行政府干預(yù)，市場失靈和缺陷馬上就會得到修正和彌補。古羅馬皇帝曾經(jīng)做過這樣的事情：當他出席兩位樂手之間的比賽會時，僅僅聽到第一位樂手演奏得不夠美妙動聽，便毫不猶豫地把優(yōu)勝獎頒發(fā)給了尚未開始演奏的第二位樂手。今天，我們當然不應(yīng)該重演類似于古羅馬皇帝的做法。對公共產(chǎn)品供求方式的分析至少已經(jīng)表明，政府可以比追求利潤最大化的企業(yè)更有效地生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。

　　二

　　對于公共產(chǎn)品理論，我們可以在不否定其質(zhì)的規(guī)定性的前提下，根據(jù)其進一步的特征繼續(xù)加以分析。公共產(chǎn)品的層次性，便是按照全國性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品受益范圍的不同而大致劃分的。拿公共安全系統(tǒng)這一典型的公共產(chǎn)品來分析，城市A 的公共安全系統(tǒng)顯然能夠使當?shù)厮�有的居民受益，但它對附近B城居民所帶來的利益就小得多了， 而對遠在千里之外的C城居民來說，則幾乎無受益可言（C城居民去A 城出差或旅游時的情況另當別論）。這一實例表明，受益范圍僅僅局限于地方政府轄區(qū)之內(nèi)的公共產(chǎn)品，應(yīng)為地方性公共產(chǎn)品。如果公共產(chǎn)品的受益遠遠超出了區(qū)域性范圍，直至能夠為國內(nèi)居民所共同享用（如公共安全的中央控制系統(tǒng)），那么，它就具備了全國性公共產(chǎn)品的特征。在現(xiàn)實生活中，具備全國性公共產(chǎn)品特征的還包括人們所時常提到的國防、外交等。而對于地方性公共產(chǎn)品，也可以舉出排水系統(tǒng)、路燈等許多實例。當然，在地方性公共產(chǎn)品中，也有受益范圍大小之分，從而使地方性公共產(chǎn)品內(nèi)部也存在著較為明晰的層次性。一個需要澄清的問題是，純公共產(chǎn)品也并非毫無爭議地就是地方性的。以路燈為例，它具備非排他性和消費上的非競爭性，是典型的純公共產(chǎn)品，但其受益范圍卻很小，甚至僅僅局限在某個街區(qū)之內(nèi)。從這個意義上講，即使對于純公共產(chǎn)品而言，也有全國性和地方性之分。

　　盡管我們在上面的分析中強調(diào)了各種公共產(chǎn)品受益界限的差異，但是這并不等于忽視或否認了公共產(chǎn)品受益范圍上的交叉性。理論意義上的全國性公共產(chǎn)品的受益范圍被限定在整個國家的疆域之內(nèi)，外部性較小。然而，地方性公共產(chǎn)品的受益區(qū)域卻并不嚴格地與行政區(qū)劃相一致，總有一些公共產(chǎn)品會產(chǎn)生外部性，將正面或負面影響溢給了相鄰的地區(qū)，而這些公共產(chǎn)品的成本卻往往又是由公共產(chǎn)品的提供者承擔的。這種外部性的存在，無疑會使劃分公共產(chǎn)品層次性的難度有所增加。

　　不難理解，許多地區(qū)居民之間對一定的地方性公共產(chǎn)品的偏好程度通常是各不相同的。由此決定著，不同地區(qū)居民對這種公共產(chǎn)品的需求量也各不相同。中央政府若提供地方性公共產(chǎn)品，就必須考慮各個地區(qū)的需要，從而很可能選擇一個盡可能照顧到各地綜合利益的“量”。但囿于各地居民偏好程度的較大差異，這個能夠照顧到各地綜合利益的“量”往往是很難選擇和確定的，即使中央政府取各地需求量的平均數(shù)來提供，對于相當多的地區(qū)來說也并不是合理的。相比較之下，地方政府更能夠了解本地居民的偏好，它提供的地方性公共產(chǎn)品的水準和組合會更有助于滿足客觀需求。因此，在各級地方政府當中，中央政府理所當然地應(yīng)該承擔起提供全國性公共產(chǎn)品的責任，但它卻不能包攬其他層次公共產(chǎn)品的提供。否則，便容易產(chǎn)生效率低下的問題。

　　公共產(chǎn)品層次性的理論，不僅揭示了各種類型公共產(chǎn)品的區(qū)別和差異，而且也為我們分析財政體制和各級政府行為目標提供了必要的依據(jù)。公共產(chǎn)品層次性對財政體制的基本要求，便是實行分級財政，為各級政府有效地提供受益范圍各異的公共產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)造制度條件，做到“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財政，一級預(yù)算，相對獨立，自求平衡”。應(yīng)該說，設(shè)置分級財政的要求并不難實現(xiàn)，但在不同的經(jīng)濟體制條件下，分級財政的涵義和運行方式卻各不相同。在中國以計劃經(jīng)濟為背景的傳統(tǒng)財政體制下，盡管也存在著地方財政，但那種意義上的各級地方財政，實際上是作為中央財政計劃的執(zhí)行單位來考慮和設(shè)置的，其本來應(yīng)該具有的利益主體地位備受忽視，缺乏自主理財?shù)幕�本條件。因而，這種分級財政只是表面性的。從這樣的意義上講，衡量分級財政體制是否規(guī)范的重要標準之一，便是檢驗地方財政是否真正構(gòu)成了相對獨立的理財主體和預(yù)算主體。

　　如果把公共產(chǎn)品受益范圍問題同各級政府職能聯(lián)系起來的話，那么可以認為，中央政府及其財政在從全社會范圍內(nèi)關(guān)心資源的合理有效配置的同時，更重要的是承擔收入再分配職責和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職責。一般地，收入再分配政策要求具有一定的傾斜度，例如把對高收入者課征的累進稅收的一部分轉(zhuǎn)移給低收入者，以減輕貧富差異的程度。若由某一地方政府單獨實行類似政策的話，則會出現(xiàn)本地區(qū)高收入者移出、外地低收入者大量涌入的狀況，從而導(dǎo)致資源的非正常流動。要想使收入分配政策真正奏效，顯然就必須由中央政府出面，在全國范圍內(nèi)運用這一政策。調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能亦是如此。正常條件下的全國市場是統(tǒng)一的、整體性的，地方經(jīng)濟也是相對的，它不可能獨立于其他地區(qū)的經(jīng)濟而存在。地方政府以經(jīng)濟穩(wěn)定和增長為目標所采取的任何調(diào)節(jié)措施，均會超越本地域的界限，對其他地區(qū)產(chǎn)生或多或少的影響，從而降低該措施在本地區(qū)所產(chǎn)生的效力。相對于中央政府而言，地方政府經(jīng)濟行為的主要目標應(yīng)該是達到本區(qū)域內(nèi)資源的合理、有效配置，其中尤其是提供健全而有效的地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施。地方政府雖然只是在較小的范圍以內(nèi)進行資源配置，但這種配置的針對性明顯增強了。這在很大程度上是由于地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施的受益特征極強，而地方政府在了解本地居民消費偏好方面處于較佳的地位，這會有助于使地方政府財政將來源于本地區(qū)的稅收同本地利益切實地結(jié)合起來，實現(xiàn)地方公共產(chǎn)品的有效供給。

　　三

　　在由各級政府分別提供受益范圍各異的公共產(chǎn)品的過程中，如何協(xié)調(diào)政府間的財政關(guān)系，是一個極為重要的問題。深入而系統(tǒng)的分析告訴我們，分割稅收和財政轉(zhuǎn)移支付制度這兩種形式及其相互補充與相互作用，是政府間財政關(guān)系的協(xié)調(diào)機制。

　　公共產(chǎn)品的層次性，必然要求稅收具有與之相對應(yīng)的層次性。換言之，由于各級政府分別提供受益范圍各異的公共產(chǎn)品，因而必須對稅收在各級政府間進行適當?shù)膭澐�。這樣，就引申出了財權(quán)應(yīng)如何體現(xiàn)事權(quán)要求的問題。針對稅收劃分過程中的一系列難點問題，制定并依照若干指導(dǎo)原則來協(xié)調(diào)財權(quán)與事權(quán)之間的關(guān)系是十分必要的。這些原則，應(yīng)該著力體現(xiàn)以下幾個要點：首先，注重稅收分割的功能性。雖然每一種稅并不完全與各級政府的某項職能有必然的對應(yīng)關(guān)系，但在劃分中央和地方稅時，應(yīng)該考慮到各個稅種、稅目的不同功能和作用，力求使這種劃分有利于中央和各級地方政府有效地行使其職責。按照這樣的要求，應(yīng)該把有助于中央政府宏觀調(diào)控的稅收劃歸中央政府，而對具有較明顯的受益性稅收、區(qū)域性稅收和對宏觀經(jīng)濟不產(chǎn)生直接影響的稅收，則可將其劃歸地方政府。其次，體現(xiàn)便利性。按照這一原則，稅基狹窄且具有固定性者應(yīng)劃歸地方，稅基廣泛且富有流動性者宜劃歸中央。再次，注重效率。就體現(xiàn)便利性而言，中央和地方政府均適合于對商品流轉(zhuǎn)額課稅。但在將經(jīng)濟效率因素考慮在內(nèi)的情形下，就應(yīng)把對商品流轉(zhuǎn)額課稅的職責主要賦予中央政府而不是地方政府。因為若由地方政府課征，那么，由于追求地方利益，很容易出現(xiàn)商品課稅上的各自為政，加劇地區(qū)間關(guān)卡林立和經(jīng)濟割據(jù)的狀況，從而影響產(chǎn)銷，降低經(jīng)濟效率。由此可以進一步地認為，若由中央政府出面課征或以中央政府為主、地方政府為輔進行課征，則可在一定程度上避免上述問題的出現(xiàn)。

　　轉(zhuǎn)移支付制度之所以成為政府間財政關(guān)系協(xié)調(diào)機制的重要組成部分，從一定程度上講，是因為它可以被用來應(yīng)付區(qū)域性公共產(chǎn)品的外部性問題，而且也能夠在一定程度上調(diào)劑地區(qū)間政府財力的余缺。與落后地區(qū)相比較，發(fā)達地區(qū)財政資金使用的邊際效用是遞減的。通過資金轉(zhuǎn)移的方式，可以扶持落后地區(qū)的發(fā)展，增加財政資金使用的邊際效用。然而，在發(fā)達和落后地區(qū)之間，通常是無法自動形成這種資金轉(zhuǎn)移的，因為各地方財政的收支活動都會以本地基本利益為出發(fā)點和歸宿點。在這種情況之下，運用傾斜性政策，采取轉(zhuǎn)移支付手段進行地區(qū)間協(xié)調(diào)的責任，便自然地落在了中央政府的身上。

　　轉(zhuǎn)移支付制度的存在，不僅可以被用來調(diào)劑地區(qū)間政府財力的余缺，而且也能夠在一定程度上應(yīng)付區(qū)域性公共產(chǎn)品的外溢性問題。在一般情況下，地方政府提供的區(qū)域性公共產(chǎn)品的受益（事實上，也應(yīng)該包括受益的相反——受害）范圍，幾乎無法恰好被限定在地方政府的轄區(qū)之內(nèi)。有時，區(qū)域性公共產(chǎn)品的影響范圍會超出地方政府轄區(qū)的界限，使其他地區(qū)在受益或受到負面影響的同時并不承擔任何成本。而在另一種情形下，區(qū)域性公共產(chǎn)品的影響范圍也許尚未達到地方政府轄區(qū)的界限，從而顯示出公共產(chǎn)品質(zhì)量不佳或數(shù)量不足的問題。在前一種情形中，具有外部性的公共產(chǎn)品的成本，通常是由該公共產(chǎn)品的提供者承擔的。在外部性存在和成本自擔兩種因素的共同作用下，地方政府提供公共產(chǎn)品時的行為便容易產(chǎn)生某種程度的扭曲：當公共產(chǎn)品存在著外部經(jīng)濟時，地方政府從本地利益的立場出發(fā)，很可能會高估提供該公共產(chǎn)品的成本，低估其整體效益，并且有可能以無法完全負擔其成本為理由，減少此類外部經(jīng)濟性較為理想的公共產(chǎn)品的供給。與此相反，當公共產(chǎn)品附帶著外部不經(jīng)濟時，地方政府則容易高估該公共產(chǎn)品的正面效應(yīng)，低估甚至忽視提供公共產(chǎn)品的成本，從而使這種附帶著的外部不經(jīng)濟性繼續(xù)存在。這種扭曲的行為，不僅影響著區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供和本地區(qū)及相關(guān)地區(qū)居民的利益，而且也不利于地區(qū)間關(guān)系的協(xié)調(diào)。這時，唯有中央政府才能夠從更高的層次運用財政轉(zhuǎn)移支付手段，來矯正地方政府決策中可能出現(xiàn)的偏差。

　　上述分析從一定程度上告訴我們，分稅制改革，在注重劃分中央和地方稅制體系的同時，也要科學(xué)、有效地劃分支出范圍，并且運用轉(zhuǎn)移支付手段，使事權(quán)與財權(quán)有效地結(jié)合起來。在這方面，尚需要我們在理論和實踐上繼續(xù)進行深入、系統(tǒng)的研究。