農(nóng)業(yè)是一種弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然條件影響較大，且生產(chǎn)方式的變革受一些客觀因素干擾而遲滯，因此需要政府的扶持。目前，世界各國對農(nóng)業(yè)都采取了特殊政策，予以一定的財政投入，以促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)步、健康發(fā)展�？偟膩碚f，我國對農(nóng)業(yè)的財政投入不足，阻礙了農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，這是需要我國政府高度重視、亟待解決的一個問題。

　　一、我國財政對農(nóng)業(yè)投入的歷史和現(xiàn)狀

　　全國解放以后，百廢待興，國家在財政狀況相當(dāng)困難的條件下，撥出資金投入農(nóng)業(yè)，但力度較小，僅占財政支出的5％左右。其后， 在“二五”時期和國民經(jīng)濟調(diào)整時期，我國對農(nóng)業(yè)的財政支持有所增加，占財政支出的比重達(dá)到10％左右。再后，在“文化大革命”期間又有所下降，比重大約在8％左右。十一屆三中全會以后的10余年間， 財政支農(nóng)的力度又有所加強，提高到10％。但最近幾年中，財政支農(nóng)的力度逐步減弱，特別是1995～1996年，相對數(shù)降到了最低點，僅為3％左右。 財政支農(nóng)絕對數(shù)也呈馬鞍型。解放初期國家財政力量有限，支農(nóng)資金不足10億元：“一五”期間增長不快，在10～20億元之間徘徊：“二五”期間有較大的增加，為50億元左右：“文化大革命”期間沒有新的突破；十一屆三中全會以后的10余年間，財政支農(nóng)資金又提高到一個新水平，為100～200億元。最近6年又進入了新的一輪徘徊期，1996 年財政支農(nóng)資金下降到200億元以下。據(jù)統(tǒng)計，1997年我國財政支農(nóng)資金總額為187億元，僅占當(dāng)年財政總支出的2％左右。

　　這里有一個問題要說清楚。上述財政支農(nóng)資金并沒有全部用于農(nóng)林生產(chǎn)支出。通常財政支農(nóng)資金的支出分為兩大類，即支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門的事業(yè)費（簡稱“農(nóng)口事業(yè)費”）。財政支援農(nóng)村生產(chǎn)支出的項目主要包括：小型農(nóng)田水利和水土保持補助費，支援農(nóng)林生產(chǎn)組織資金，農(nóng)村農(nóng)技推廣和植保補助費，農(nóng)村造林和林木保護補助費，農(nóng)村水產(chǎn)補助費以及發(fā)展糧食生產(chǎn)專項資金等。農(nóng)口事業(yè)費主要包括：江河治理費，水利設(shè)施補助費，飛機播種造林種草補助費，農(nóng)業(yè)科教和技術(shù)推廣費，森林、農(nóng)作物、草原、畜禽保護費，特大抗旱、防汛費等。

　　二、我國財政對農(nóng)業(yè)投入的主要問題

　　1.財政對農(nóng)業(yè)的投入量過少，無法保障我國農(nóng)業(yè)健康快速發(fā)展。我國財政對農(nóng)業(yè)的投入量40多年來總共為4383.9億元，僅占財政總支出的6.4％。特別是最近相對數(shù)降到了歷史最低點，僅為財政總支出的3％～4％。另外，這里面剔除水利費用、 氣象費用（水利氣象是為全社會服務(wù)的，這個費用不能僅算在農(nóng)業(yè)費用的帳上），農(nóng)業(yè)投入年均只占財政支出的3％左右，而且還在下降，已降到了1％～2％， 無法保障我國農(nóng)業(yè)健康快速發(fā)展。我們不和發(fā)達(dá)國家比，就是發(fā)展中國家一般也都保持在10％左右。據(jù)統(tǒng)計，像巴基斯坦、泰國、印度等第三世界國家，財政對農(nóng)業(yè)的投入均要占到財政支出的15％左右，大大高于我國的水平。

　　2.財政對農(nóng)業(yè)的投入結(jié)構(gòu)不合理，生產(chǎn)發(fā)展后勁不足。我國財政對農(nóng)業(yè)的投入多數(shù)投向非生產(chǎn)性部門，真正生產(chǎn)性部門很少直接受惠，這就必然導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后勁不足。數(shù)十年間，我國有60％的財政支農(nóng)資金用于大江大河的治理和我國氣象事業(yè)的發(fā)展，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅占40％左右。這種狀況嚴(yán)重影響了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境和其他生產(chǎn)條件的優(yōu)化：①農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施越來越差，遇雨不能排澇，遇旱不能澆灌；②土壤質(zhì)量越來越差，綜合肥力日益下降，水土流失面積越來越大；③農(nóng)業(yè)技術(shù)研究力量不足，技術(shù)轉(zhuǎn)化率越來越低，推廣速度越來越慢。據(jù)調(diào)查，全國水土流失面積占國土面積的16.7％，達(dá)160.3萬平方公里，比50年代初增加38％；全國退化草原面積已達(dá)0.82億公頃，而且以每年133萬公頃的退化率擴大；全國1／3 以上的水庫帶病運行，灌區(qū)工程基本完好的僅占30％；與50年代初相比湖泊面積縮小約1.86萬平方公里，占湖泊面積的26.3％；82 ％的河流受到不同程度的污染。1979年全國停止或減少經(jīng)費供應(yīng)的縣、鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)已達(dá)約2.2萬個，占總數(shù)的40％以上。

　　3.財政支農(nóng)資金到位率低，擠占挪用現(xiàn)象普遍存在。據(jù)統(tǒng)計，國家財政對農(nóng)業(yè)的投入往往有30％不能及時到位或根本就不能到位，被短時或長期移作它用。有些干部總認(rèn)為支農(nóng)是軟指標(biāo)，諸如像干部、教師的工資發(fā)放，工人最低生活保障基金的發(fā)放，城市建設(shè)費用的支出，改善學(xué)校辦學(xué)條件的支出等是硬指標(biāo)。許多地方政府在財政緊張的情況下，列入支農(nóng)這一塊資金往往就不能到位。另外，這也說明我國對支農(nóng)資金到位狀況的監(jiān)督保障也是不夠的，基本上沒有設(shè)立一定的部門進行及時的監(jiān)督和檢查。例如，財政部為在上海浦東建金隆大廈， 1992 年底至1999年1月，6年期間陸續(xù)從各省財政廳籌集挪用支農(nóng)周轉(zhuǎn)金等財政資金1.45億元；再如，水利部及其下屬單位1994年至1998年，5 年共挪用水利專項資金1.16億元，用于投資和購置辦公樓及宿舍等。

　　4.財政支農(nóng)資金投入地區(qū)不平衡，影響農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展。在國家財政對農(nóng)業(yè)的整個投入中，地方財政是大頭，其份額往往占到80％左右，但當(dāng)前的問題也主要在地方。從改革以來的長時期看，地方財政的農(nóng)業(yè)投入，從預(yù)算的安排到預(yù)算的執(zhí)行都表現(xiàn)出很大的隨意性。地方政府想投入就投入，不想投入就不投入，想投入多少就投入多少，根本沒有一個標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)。從實踐看，沿海地區(qū)財政支農(nóng)的力度大一些，中西部地區(qū)財政支農(nóng)的力度小一些。有些地方甚至在財政支農(nóng)相對數(shù)大幅度減少的同時，財政支農(nóng)的絕對數(shù)也在迅速縮減，這是十分令人擔(dān)憂的。這必然影響到我國農(nóng)業(yè)的均衡發(fā)展，中西部地區(qū)與東部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的差距也必然會日益拉大。

　　5.財政支農(nóng)重點不突出，投資效益不明顯。長期以來，我國財政支農(nóng)重點不突出，特別是在當(dāng)前我國財政較緊張的情況下，沒有把保障我國農(nóng)副產(chǎn)品供求平衡的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)選擇為資助的重點，而是有些“撒胡椒面”的現(xiàn)象，流通、消費、保險、價格等，什么地方都給一點，又什么地方都不多。這樣做的結(jié)果，必然使投資效益不明顯。

　　6.財政支農(nóng)資金投入體制不完善，影響了資金投入整體效益的提高。目前，我國財政支農(nóng)資金在財政內(nèi)部屬多頭投放，基本上各司、處、科向農(nóng)口都有一定的資金投放權(quán)，不是一只手在運作，而是多只手在操作，沒有形成一致的力量，往往導(dǎo)致整體目標(biāo)不明確，資金投不到急需的地方，從而影響了資金投入的整體效益。另外，我國財政支農(nóng)沒有經(jīng)營性的投資機構(gòu)，難以直接取得投資回報，財政部門缺乏支農(nóng)動力，也不講求資金投入效益。

　　三、我國財政對農(nóng)業(yè)投入存在諸多問題的原因

　　1.思想認(rèn)識的偏差。在我國各級領(lǐng)導(dǎo)者中都有一些人不同程度地認(rèn)為對農(nóng)業(yè)投資并非至關(guān)重要。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)投資占整個國有單位的投資比重，70年代末為5％，1992年下降到3.7％，1993年下降到2.8％，1995年進一步下降到2％。這種思想問題不解決， 當(dāng)然就缺乏對農(nóng)業(yè)投資的積極性。

　　2.投資經(jīng)濟效益偏低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需用的固定資產(chǎn)多，生產(chǎn)周期長，資金周轉(zhuǎn)慢，技術(shù)進步滯后，特別是我國政府長期以來實行了對農(nóng)副產(chǎn)品低價收購的政策，更使工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”有日益擴大的趨勢，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)比較效益低下，因而投資農(nóng)業(yè)往往得不到平均利潤。各級領(lǐng)導(dǎo)計算任期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展成績，當(dāng)然不會過多地把資金投向農(nóng)業(yè)部門。

　　3.財政有一定的困難。我國之所以對農(nóng)業(yè)投入不足，一個很重要的原因就是因為財政有一定的困難。當(dāng)前作為我國財政支柱的國有經(jīng)濟存在的問題十分突出，部分大中型國有企業(yè)利潤下降，效益滑坡，虧損面達(dá)1／3.稅收增長不快，加之某些稅種偷漏現(xiàn)象十分嚴(yán)重，制約了我國財政收入的增長。另一方面，我國行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)日趨龐大，干部人數(shù)猛增，1996年全國財政供養(yǎng)人口達(dá)3673萬人。再加上諸如教育事業(yè)的發(fā)展等，所需費用快速增加。在我國財政有一定困難的情況下，很難有大量資金投向農(nóng)業(yè)。

　　4.監(jiān)督保障機制不完善。目前我國對農(nóng)業(yè)投資計劃的制訂和執(zhí)行，僅依靠兩個方面的監(jiān)督：一是財政內(nèi)部的行政監(jiān)督，二是各級人民代表大會的財政預(yù)算、決算審查監(jiān)督，且這兩方面的監(jiān)督效果都很差�，F(xiàn)在，中央為了加強省、市政府對農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，實行了“省長抓米袋子，市長抓菜籃子”的責(zé)任制。這種省、市行政首長負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)的分工，增強了政府對農(nóng)業(yè)投資的監(jiān)督保障作用，但它畢竟只是行政監(jiān)督的加強，其作用仍然有限。更突出的問題是到目前為止，我國還沒有可行的農(nóng)業(yè)投資法來監(jiān)督和規(guī)范政府對農(nóng)業(yè)的投資行為。

　　四、改革我國農(nóng)業(yè)投入政策的幾點想法

　　1.提高認(rèn)識，端正態(tài)度。首先要清楚地認(rèn)識到，政府對農(nóng)業(yè)的投入是份內(nèi)的事，不是份外的事，不但要對農(nóng)業(yè)投資，而且還要作為重點投資對象。其理由一是農(nóng)業(yè)是百業(yè)之母，是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展了才能給人們帶來富足的糧、棉、油產(chǎn)品，供人們的生存需要，才能為工業(yè)的發(fā)展提供足夠的原材料，才能向其他經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)提供一個廣闊的市場。但農(nóng)業(yè)又是一個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展過程中存在著一系列的不利因素，非政府扶持便不能得以健康快速地發(fā)展。諸如農(nóng)產(chǎn)品需求價格彈性低，可替代性低，農(nóng)產(chǎn)品市場供求波動所造成的危害遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他商品。如果農(nóng)產(chǎn)品供給不能滿足需求，則價格的上漲就會極大地?fù)p害消費者的利益和國民經(jīng)濟整體發(fā)展；如果農(nóng)產(chǎn)品供給超過需求，就會降低農(nóng)民的收入。我國農(nóng)業(yè)科技水平不高，目前還主要“靠天吃飯”，經(jīng)濟效益偏低，這將驅(qū)動人們將資金、土地、物質(zhì)、技術(shù)以及勞動力向效益高的第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)在市場和產(chǎn)業(yè)競爭中乏力，農(nóng)業(yè)資源要素的外流，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的萎縮。農(nóng)業(yè)分散經(jīng)營，經(jīng)濟實力單薄，難以和工業(yè)經(jīng)濟相抗衡，因而，在商品交換過程中處于極端不利的地位，常常不能取得應(yīng)該得到的價值，甚至有時價值無法得以實現(xiàn)，價值的補償為零。正是鑒于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和農(nóng)業(yè)所承受的風(fēng)險，世界大多數(shù)國家都對農(nóng)業(yè)給予應(yīng)有的投入，中國也不能例外。理由二是我國農(nóng)業(yè)由于長時期受到工業(yè)的侵蝕，自我資金積累幾乎為零增長，加之農(nóng)林水氣資源有限，大量農(nóng)村剩余勞動力得不到及時有效的轉(zhuǎn)移；土地的生存保障性又遲滯了農(nóng)村土地的集中使用，難以形成有效的規(guī)模經(jīng)營；農(nóng)業(yè)技術(shù)水平低，勞動生產(chǎn)率提高緩慢。這一切都使農(nóng)業(yè)投資的比較效益低，因而，沒有足夠的吸納社會資金的實力。目前，我國工農(nóng)業(yè)發(fā)展的速度之比大約為5∶1，在工業(yè)快速發(fā)展的同時，農(nóng)業(yè)發(fā)展遲緩，這勢必影響到整個國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，政府為了改變這種局面，就要加大財政支農(nóng)的力度和深度。其次還要清楚地認(rèn)識到，政府加大對農(nóng)業(yè)的投入，不僅是個經(jīng)濟問題，同時更是個政治問題，它關(guān)系到農(nóng)民實現(xiàn)小康的速度和程度，關(guān)系到我國廣大農(nóng)村的安定團結(jié)，關(guān)系到工農(nóng)聯(lián)盟的穩(wěn)定。

　　2.增加財政收入，加大農(nóng)業(yè)投入力度。當(dāng)前，在進一步提高國有經(jīng)濟運行質(zhì)量的同時，一定要想辦法把應(yīng)該收的稅大部分或全部收上來，為財政支農(nóng)準(zhǔn)備較富足的財源。另外，還要千方百計節(jié)流。主要做到以下幾點：一是最大限度地裁減政府和事業(yè)機構(gòu)，壓縮行政事業(yè)單位人員。我國解放后一直提倡精兵簡政，但機構(gòu)越減越密，人員越減越多，有的單位管理干部達(dá)到了編制的10倍左右，這不能不說是個十分嚴(yán)重的問題。機構(gòu)重疊、干部多如牛毛的現(xiàn)象不徹底改變，我國的財政狀況就不可能好轉(zhuǎn)，財政支農(nóng)資金就不可能有較大的增加。二是對我國各級行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)購置等社會集團購買力要強化控制，對非生產(chǎn)性財政支出要從嚴(yán)掌握，強化監(jiān)督檢查，對違法人員要嚴(yán)厲處罰，以求最大限度地減少浪費，把有限的財政資金用在支農(nóng)的“刀刃”上。三是改革現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制，對能推向市場的，按照“誰投資，誰受益”的原則，動員社會力量舉辦各項事業(yè)，減少國家財政負(fù)擔(dān)，以增加一定的財政支農(nóng)資金數(shù)量。

　　3.審時度勢，把握支農(nóng)重點。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗，可以明顯地看出，一個國家根據(jù)其工業(yè)化水平的高低，國民收入的多少，財政支農(nóng)的重點是不同的。法國財政直接投資于農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營，東盟國家財政的投資重點是興修水利和農(nóng)村道路。依據(jù)我國的國情，當(dāng)前我國財政支農(nóng)的重點應(yīng)該在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，爭取通過發(fā)展生產(chǎn)，達(dá)到我國農(nóng)副產(chǎn)品的供求平衡。具體地說，財政支農(nóng)的重點為農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展、商品糧棉油基地建設(shè)，以及減災(zāi)抗災(zāi)資金投入。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)主要是指農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這方面的問題相當(dāng)嚴(yán)重，有些50年代修建起來的水庫、涵閘、橋梁長期失修，已不能使用，想排水排不掉，想灌溉灌溉不了。還有一些地方急需新修建一些農(nóng)田水利設(shè)施，因為沒有資金而只能擱淺。農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展主要是農(nóng)業(yè)科技的引進，發(fā)明的推廣。這里主要要改善農(nóng)業(yè)科技人員的待遇，增撥農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費，為農(nóng)業(yè)科研人員創(chuàng)造一個良好的工作環(huán)境；加強信息的發(fā)布，為農(nóng)業(yè)科技的推廣創(chuàng)造更多的機會等。商品糧棉油基地建設(shè)主要是指對已確定的糧棉油生產(chǎn)基地給予更多的資金注入，以確保糧棉油滿足全國的需求。減災(zāi)抗災(zāi)投入主要是指設(shè)立減災(zāi)抗災(zāi)基金，增加設(shè)施，提高人員素質(zhì)和物質(zhì)儲備等，一旦災(zāi)害發(fā)生，可以把災(zāi)害的損失降到最低點。

　　4.抓好內(nèi)部管理，保證支農(nóng)資金真正到位。一是抓好年初農(nóng)業(yè)預(yù)算的安排。安排好年初的預(yù)算不僅關(guān)系到增加農(nóng)業(yè)投入，而且也是保證支農(nóng)資金落實到位的前提條件。各級財政部門都要從年初預(yù)算入手，做到預(yù)算早成立、早下達(dá)、早撥款。二是要明確全年農(nóng)業(yè)支出進度目標(biāo)，要求努力實現(xiàn)支農(nóng)資金的均衡支出，保證農(nóng)時需要，防止年終突擊支出，沒有效果。三是做到財政支農(nóng)�？顚�戶核撥制度，減少資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，防止資金滯留，提高資金到位率。為此，可把資金自上而下直撥到資金使用單位，單位支出直接到財政部門核銷。上下級財政之間由本級配套組成的專項資金的撥付，實行先入后撥辦法，即先由下級財政部門驗證核實后，上級財政再撥付資金；資金配套未落實的，上級財政不予撥款。四是要建立財政支農(nóng)支出按月通報和考評制度。利用通報方式督促下級財政部門，特別是政府領(lǐng)導(dǎo)了解、關(guān)心和重視支農(nóng)支出進度問題。通過考評，對完成支農(nóng)支出進度好的、資金到位及時的給予表彰和獎勵。這個辦法可以激發(fā)各級財政部門工作人員抓好財政支農(nóng)工作的積極性。五是要加大工作力度，加強檢查監(jiān)督，確保資金到位。可組織若干檢查督促組，定期或不定期地進行實地檢查督促，確保資金的到位。還可以實行支農(nóng)進度承包制，獎優(yōu)罰劣，應(yīng)用激勵機制，推動財政支農(nóng)工作的順利開展。六是切實解決資金困難，靈活機動地采取特殊措施，保證資金的及時全額到位�？刹扇∪�省或全市統(tǒng)籌使用的辦法，解決個別貧困市、縣的資金困難。

　　5.劃分各級財政支出事權(quán)，切實做到責(zé)任明確。中央一級的財政支農(nóng)主要用于關(guān)系到全國整體利益的事情上，省一級財政支農(nóng)主要用于關(guān)系到全省利益的事情上，市、縣一級財政支農(nóng)主要用于關(guān)系市、縣利益的事情上。事權(quán)一定要劃分清楚，這樣才不致于相互推諉，貽誤農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。另外，還要嚴(yán)格規(guī)定省、市、縣財政支農(nóng)力度或比重，并且對以后逐年增長的百分比及收益率也要有具體的規(guī)定，并要把它作為考核干部政績的一個重要內(nèi)容。只有這樣，才能真正調(diào)動中央和地方兩個積極性，也才能把這一事情真正做好。

　　6.強化外部監(jiān)督檢查，確保國家財政支農(nóng)資金及時全額到位。首先，要依法強化各級人民代表大會對政府的農(nóng)業(yè)投資進行監(jiān)督檢查。各級人民代表大會的財經(jīng)委員會或財經(jīng)小組不僅要在大會期間認(rèn)真審核政府的預(yù)、決算報告中農(nóng)業(yè)的投資比重，而且要在會前會后監(jiān)督檢查預(yù)算、決算報告的實際落實情況，保證報告與實際投資一致。其次，要加強社會監(jiān)督，各級都要成立專門監(jiān)督檢查政府農(nóng)業(yè)投資的組織。該組織可由各級人大的財經(jīng)委員會或財經(jīng)小組部分成員牽頭，廣泛吸收農(nóng)民代表、政協(xié)委員、各專業(yè)（新聞、法律、經(jīng)濟學(xué)）工作者以及農(nóng)口事業(yè)單位的代表參加，賦予這個組織相應(yīng)的監(jiān)督檢查權(quán)力，督促政府的農(nóng)業(yè)投資及時全額到位。再次，強化新聞監(jiān)督，各新聞單位領(lǐng)導(dǎo)都要引起重視，在對優(yōu)秀單位及時宣傳、表彰的同時，對于那些完成任務(wù)不力的單位及時曝光和鞭韃，這樣獎優(yōu)罰劣，可以有效地推動該項工作的順暢開展。最后，要堅決貫徹《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，明確規(guī)定我國各級財政支農(nóng)的事權(quán)，以及投資數(shù)額、年增長率，并且詳細(xì)制定出獎懲標(biāo)準(zhǔn)和方法，要求做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，絕不姑息。