自1999年正式將公共財政確定為我國財政體制改革的目標(biāo)模式以來，財政支出作為國家資金的分配活動，在國家經(jīng)濟建設(shè)和社會管理方面發(fā)揮了十分重要作用，但財政支出結(jié)構(gòu)存在許多不合理的地方，如何解決財政支出“缺位”、“越位”及“錯位”現(xiàn)象，提高財政資金的使用效率是人們關(guān)注和研究的焦點，現(xiàn)在將相關(guān)研究觀點綜述如下。

　　一、我國公共財政支出的現(xiàn)狀

　　駱勤認(rèn)為，財政支出的數(shù)額和范圍反映了政府介入經(jīng)濟生活和社會生活的規(guī)模和深度，也反映著公共財政在社會經(jīng)濟中的地位和作用對實現(xiàn)政府職能和國家宏觀調(diào)控目標(biāo)至關(guān)重要�？v觀中國50多年發(fā)展歷史，財政支出規(guī)模增長較快，一直處于上升態(tài)勢。53年間財政支出增長324倍，年均增長率為13%.斯文認(rèn)為，1979年以來財政進行了一系列放權(quán)讓利的改革，激發(fā)了企業(yè)和地方政府的積極性，是中國經(jīng)濟增長的重要原因之一，但放權(quán)讓利后的預(yù)算體制無法應(yīng)對經(jīng)濟增長的局面，造成財政困境，財政赤字是制度變遷所付出的主要成本之一。1998年開始針對亞洲金融危機對我國經(jīng)濟影響的進一步加重、全國經(jīng)濟增速偏緩問題，國家通過加大財政投入、擴大內(nèi)需，推動經(jīng)濟的進一步增長。1998—2002年無論是赤字的總額，還是赤字率和赤字依存度都達到了空前水平，僅這五年累積赤字12269.9億元，占1978年以來累積赤字總額的68%，而這五年平均赤字率和赤字依存度也分別高達-2.7%和-15.1%.我國財政赤字的擴大是財政主動調(diào)控經(jīng)濟的需要，事實上也有力地拉動了經(jīng)濟增長，實踐證明是完全正確的。改革開放后在我國財政分配中產(chǎn)生了稱之為“財政之謎”的一種特殊矛盾現(xiàn)象，即一方面財政支出規(guī)模不斷下降，許多本應(yīng)由政府提供的公共商品與服務(wù)卻因為財政無錢而缺位，另一方面卻是企業(yè)負(fù)擔(dān)重、老百姓要求減負(fù)的呼聲很高。為此，廖家勤對我國財政之謎進行了破解，他認(rèn)為從深層次分析，政府和市場職責(zé)應(yīng)明確，市場滿足社會成員的個人需要，政府財政滿足社會成員的公共需要。但體制改革過程中，政府和市場職責(zé)并沒有明確定位。一方面，政府將原來提供私人商品滿足私人需要的職責(zé)交給了市場，另一方面，政府又沒有將原來由企業(yè)和個人承擔(dān)的公共商品和服務(wù)的職責(zé)承擔(dān)起來，企業(yè)同時承擔(dān)了本應(yīng)由政府財政承擔(dān)的公共商品和服務(wù)的職責(zé)即所謂企業(yè)辦社會，這表明，企業(yè)把錢交給了政府而政府并沒有相應(yīng)地提供公共商品和服務(wù)滿足于社會。

　　二、我國公共財政支出存在的問題

　　安體富、王海勇認(rèn)為，財政對教育和公共衛(wèi)生等方面不僅投入總量嚴(yán)重不足，而且財政投入責(zé)任主體不合理，存在財政支出責(zé)任的下移問題。我國現(xiàn)行的義務(wù)教育投資體制和公共衛(wèi)生經(jīng)費的投入體制是20世紀(jì)80年代以來建立起來的一種以分散管理為主的投資管理體制，主要經(jīng)費來源由縣鄉(xiāng)地方政府負(fù)責(zé)籌集提供，基層地方政府是公共經(jīng)費的支出主體，而中央和省級政府并沒有承擔(dān)主要職責(zé)。公共財政正是在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、“三農(nóng)”問題等公共產(chǎn)品的供給上嚴(yán)重不足，在調(diào)節(jié)收入分配差距和促進充分就業(yè)等方面干預(yù)力度不夠，由此帶來一方面收入分配差距問題、就業(yè)問題和“三農(nóng)”問題等，導(dǎo)致居民預(yù)期可支配收入降低；另一方面，教育、醫(yī)療、社會保障體制等的不完善，加大了制度轉(zhuǎn)軌過程中居民支出預(yù)期的不確定性，導(dǎo)致消費傾向遞減，二者的共同作用使居民的消費需求降低，導(dǎo)致我國目前經(jīng)濟出現(xiàn)“高投資、低消費”的狀態(tài)。公共財政體制建設(shè)的滯后是導(dǎo)致我國目前消費與投資需求增長不協(xié)調(diào)的財政體制根源。財政部農(nóng)業(yè)司《公共財政覆蓋農(nóng)村問題研究》課題組認(rèn)為，公共財政資源配置帶有特別明顯的工業(yè)偏好和城市偏好，城市的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)基本由公共財政供給，如公共基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、社會保障等。農(nóng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，盡管各級財政都安排一定的支出，相比較而言，無論是總量水平還是相對水平都很低。同時，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯位，財權(quán)和事權(quán)不對稱�，F(xiàn)行體制下，中央與地方雖然劃分了財權(quán)，但事權(quán)仍模糊交叉，特別在農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面，本該由上級政府投資的公共產(chǎn)品，有的卻通過轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，甚至村民自治委員會還承擔(dān)了較多的政務(wù)，供給主體錯位現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村稅費改革以后，從制度上規(guī)范了農(nóng)民稅賦，剎住了面向農(nóng)民的各種集資、攤派、收費行為，但目前中央財政和省一級財政的轉(zhuǎn)移支付僅能保證基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)和農(nóng)村教育的需要，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展缺乏相應(yīng)的資金來源。駱勤認(rèn)為，應(yīng)從中央與地方政府行政結(jié)構(gòu)考察財政支出結(jié)構(gòu)。中央與地方的財政支出比例及范圍劃分是與中央與地方政府的事權(quán)劃分和財政職能劃分相適應(yīng)的，50年來，中央財政支出占財政支出的比重基本表現(xiàn)為下降趨勢，“一五”時期由于高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，中央財政支出所占比重高達73. 2%，處于歷史最高點，1958-1987年30年間，中央財政支出與地方財政支出所占的份額均在50%左右，但從“七五”時期開始，中央財政支出所占比重呈快速下降趨勢，1996年跌到歷史最低谷，僅占27%.與從《世界銀行發(fā)展報告》中隨機抽取的各個收入水平的28個國家相比，多數(shù)國家的中央財政支出占GDP的比重在20%

　　30%之間，歐洲發(fā)達國家都在40%以上，而處于經(jīng)濟發(fā)展起飛階段的中國，中央財政支出占GDP的比重顯然太低，這與我國中央政府所承擔(dān)的經(jīng)濟、社會、政治職能是不相適應(yīng)的，也表明了中央政府宏觀調(diào)控能力在下降。

　　三、優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)的途徑

　　安體富、王海勇認(rèn)為，要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，解決資金“錯位”、“缺位”與“越位”現(xiàn)象，需從以下幾方面著手：一是明確中央政府和省級政府在義務(wù)教育投資中的主體地位，提出我國應(yīng)建立相對集中的義務(wù)教育投資管理體制的思路，即義務(wù)教育的投資應(yīng)由中央或省政府與基層地方政府共同承擔(dān)，對西部地區(qū)和貧困省份，中央財政要加大義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付力度，以保證全國各地區(qū)義務(wù)教育水平的均等化。二是加大中央財政對公共衛(wèi)生的支出力度。改變以基層地方政府為主安排公共衛(wèi)生資源的制度設(shè)計，恢復(fù)公共衛(wèi)生作為全國性公共產(chǎn)品的性質(zhì)，加大中央和省級財政在公共衛(wèi)生支出中承擔(dān)的份額。

　　在支出結(jié)構(gòu)上，一方面要加大預(yù)防保健支出的比重，增強衛(wèi)生防疫系統(tǒng)處理重大疫情和突發(fā)事件的應(yīng)變能力，另一方面要加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，增加對貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、西部不發(fā)達地區(qū)等財政困難區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付，使全國居民都能享有基本醫(yī)療和保健服務(wù)。三是加大反哺農(nóng)業(yè)的力度，著力解決“三農(nóng)”問題。當(dāng)前擴大消費需求的重點是擴大農(nóng)民的消費需求，這就需要政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實行多予少取的政策，讓公共財政的陽光普照“三農(nóng)”，增加對農(nóng)村義務(wù)教育、科學(xué)研究、公共衛(wèi)生的投入力度；財政支持建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，保障農(nóng)民大病醫(yī)療統(tǒng)籌；以直補方式給糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民增加收入；政府對政策性農(nóng)業(yè)保險項目提高補貼，間接給予支持。李春根認(rèn)為，財政支出規(guī)模管理體現(xiàn)的是一種科學(xué)管理觀，它的科學(xué)性表現(xiàn)在注重規(guī)�？刂啤⒔Y(jié)構(gòu)優(yōu)化和效益提高的有機統(tǒng)一。要嚴(yán)格界定公共財政的支出范圍，完善公共品的供給方式。對純公共品的供給，政府應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，主要有國防、外交、行政管理、公檢法司、撫恤和社會福利救濟等。對“混合性公共品”中的教育、社會保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、廣播電影電視等公共支出，實行最低保障原則，政府不必全額承擔(dān)其資金的供給，對其具有社會效益的方面由政府負(fù)擔(dān)。

　　對公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、廣播電影電視支出使其市場化，政府只為其提供正常運作所需的最低水平的資金供給，大部分資金應(yīng)由這些部門按提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，通過向用戶收費來解決。對另一類具有“混合性公共品”性質(zhì)的供水、供電、供暖、排污、機場、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及公益企業(yè)，其公共支出供給方式應(yīng)實行以市場為主、政府資助為輔的原則。對完全由市場能解決的項目，財政將不再安排資金。這樣既可緩解公共品的供求矛盾，也可減輕財政供給壓力。樊繼達認(rèn)為，國外經(jīng)驗和國內(nèi)實踐表明，要實現(xiàn)公共財政體制良性循環(huán)，必須協(xié)調(diào)好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系，正確劃分事權(quán)與財權(quán)，依法規(guī)范和科學(xué)核定收支基礎(chǔ)。在劃分中央與地方事權(quán)時，應(yīng)遵循受益原則、行政管理原則、國家利益原則。受益原則就是誰受益、誰管理；誰制造危害、誰負(fù)責(zé)。行政管理原則就是對無法用受益范圍劃分的上下級政府共同承擔(dān)的經(jīng)濟行政或者社會行政事務(wù)，按照行政管理的一定標(biāo)準(zhǔn)來劃分。

　　國家利益原則是從國家的政治、經(jīng)濟、社會的高度出發(fā)，為維護國家的統(tǒng)一和主權(quán)，協(xié)調(diào)中央與地方及地方各級政府之間事權(quán)關(guān)系的準(zhǔn)則。呂煒認(rèn)為，轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中的政府職能包括對沖突的控制（體制沖突、利益沖突）、對發(fā)展戰(zhàn)略的控制、對經(jīng)濟的保護、對變革路徑的選擇、對受損者的補貼、對宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定�？傮w上是在資源配置方式的替代過程中對制度設(shè)計、步驟、目標(biāo)及由此對經(jīng)濟運行、社會穩(wěn)定等方面的影響加以控制和管理。轉(zhuǎn)軌本身是一個極為復(fù)雜的過程，財政活動的范圍覆蓋了上述所有的方面。評價政府行為和財政活動的標(biāo)準(zhǔn)并不是對某些西方規(guī)則的符合，而應(yīng)以經(jīng)濟運行的效率為根本。田宇認(rèn)為，實施財政改革與加強財政監(jiān)督是依法理財不可分割的兩個方面：財政改革是基礎(chǔ)，財政監(jiān)督是條件。深化財政管理改革，必須同步改革財政監(jiān)督運行機制，建立涵蓋所有財政資金的、全方位的監(jiān)督體系和監(jiān)督機制，把所有財政性資金都置于監(jiān)督下規(guī)范地運行。公共財政制度本身所具有的公共性特征也決定了公共財政的任何行為必須合法、公正、公開和透明，堅持依法行政、依法理財。廖家勤認(rèn)為，要按照黨的十六大報告的要求完善預(yù)算決策和管理制度，強化財政收支的監(jiān)督，確保政府實際支配的資源真正用于有效率地提供公共產(chǎn)品、滿足社會公共需要。

　　根據(jù)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的社會公共需要必要量，確定一個適度的財政支出規(guī)模，基本要求是：

　�。ㄒ唬┴斦�支出規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。經(jīng)濟發(fā)展水平是決定財政支出規(guī)模的基本因素，只有經(jīng)濟發(fā)展水平的提高才有財政支出規(guī)模的擴大。

　　（二）政府履行其基本職能的財政資金需求得到保證。財政支出規(guī)模不能超越經(jīng)濟發(fā)展水平而擴大，但也不能不顧政府履行其基本職能的財政資金需求而縮小財政支出規(guī)模，過小不利于經(jīng)濟發(fā)展水平和社會公眾福利水平的提高。

　�。ㄈ�）要與特定的國情相適應(yīng)。國情影響著政府職能范圍，進而影響財政支出規(guī)模，適度財政支出規(guī)模的界定應(yīng)充分考慮本國特定國情。

　　陳成秀認(rèn)為，深化公共財政支出改革，必須構(gòu)建與公共財政模式相適應(yīng)的政府預(yù)算制度。但改革的法制性、公開性程度不高，使改革無法按照完全的、真正意義上的、國際通行的政府預(yù)算制度去執(zhí)行。政府預(yù)算必須有法可依，有法必依。

　　作者：周紅芳 龐霓紅 卓沛 來源：《經(jīng)濟縱橫》2006年第1期