摘　要：處于轉(zhuǎn)型時期的中國，社會公共風(fēng)險已經(jīng)進入高發(fā)期，且各類風(fēng)險交織在一起。如果不能及時地對之加以防范和化解，社會公共風(fēng)險就有可能演變?yōu)樯鐣�公共危機。財政化解公共風(fēng)險的過程必須借助于市場的力量，強化市場機制化解風(fēng)險的能力：應(yīng)進一步調(diào)整財政支出范圍，為有效化解社會公共風(fēng)險提供必要的財力保證；建立各級風(fēng)險管理機制，強化社會救助，構(gòu)建弱勢群體的臨時保護機制和社會風(fēng)險應(yīng)急基金。

　　關(guān)鍵詞：社會公共危機；社會公共風(fēng)險；財政支出；市場機制

　　現(xiàn)代社會是一個到處充滿風(fēng)險的社會，尤其是正處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國，社會公共風(fēng)險已經(jīng)開始進入高發(fā)期，且各類風(fēng)險交織在一起。如貧富分化加劇，生命安全和社會尊嚴安全受到威脅，社會治安狀況惡化；SARS、艾滋病、性病以及禽流感等高強度傳染病的暴發(fā)和流行，食品質(zhì)量的降低等使人民的健康安全和心理安全受到威脅；生態(tài)惡化及災(zāi)害應(yīng)對機制落后，危機預(yù)警和監(jiān)控機制欠缺，行政執(zhí)法監(jiān)控出現(xiàn)漏洞，以及危機處理操作不當(dāng)而導(dǎo)致的人為社會安全危機等。再如，近年來我國礦難事故頻發(fā)，若在網(wǎng)上搜索“礦難”一詞，可顯示出近兩萬條相關(guān)網(wǎng)頁。另據(jù)國家安監(jiān)總局2005年11月28日發(fā)布的2005年1月1日～11月27日的全國安全生產(chǎn)簡報：全國發(fā)生一次死亡30人以上的特別重大事故12起，死亡795人，其中煤礦企業(yè)發(fā)生8起，死亡640人，同比增加3起、352人[1].2004年歲末，中國的兩個國有重點煤礦———河南大平煤礦和陜西陳家山煤礦相繼發(fā)生特大安全事故，分別有148人和166人遇難；2005年2月14日，遼寧阜新礦業(yè)集團孫家灣煤礦發(fā)生瓦斯事故，死亡人數(shù)多達200余人；而11月27日，黑龍江七臺河?xùn)|風(fēng)煤礦發(fā)生井下爆炸事故，169人死亡。2005年11月13日中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，專家估算約有100噸苯類污染物進入松花江，直接導(dǎo)致哈爾濱市停水4天，給市民生活帶來極大的不便。這些事件的發(fā)生共同預(yù)示著一個高風(fēng)險社會的來臨。如何有效地防范和處理社會公共風(fēng)險，以維護社會、經(jīng)濟及政治的穩(wěn)定，確保各方面的有序發(fā)展，成為我們面對的嚴峻的現(xiàn)實問題。

　　一、社會公共風(fēng)險的理論界定

　　20世紀后半期，社會公共風(fēng)險問題逐漸被國內(nèi)外學(xué)者所關(guān)注，并形成了關(guān)于風(fēng)險的理論和學(xué)說。德國的馬爾里希。貝克首次提出“風(fēng)險社會”這一概念。在其《風(fēng)險社會：邁向一種新的現(xiàn)代性》一書中，貝克將生態(tài)危機視為社會危機，并在此基礎(chǔ)上診斷工業(yè)文明所面臨的困境。他認為，人類以前的活動所涉及的都是個別人的風(fēng)險，而現(xiàn)在則是所有人類面臨的全球性危險；以前所謂的風(fēng)險帶有勇敢和冒險的意味，而現(xiàn)在，風(fēng)險則是指對地球上所有生命毀滅的威脅�；�于此，貝克把現(xiàn)代社會稱之為風(fēng)險社會[2].英國的安東尼。吉登斯認為，風(fēng)險社會就是日益生活在高科技前沿，無人能夠完全明白，也難以把握各種可能的未來；他認為風(fēng)險有“外在的風(fēng)險”（externalrisk）和“人為的風(fēng)險”（manufacturedrisk），其中外在風(fēng)險是指意外地從外部打擊個體的事件，這種事件的發(fā)生有一定規(guī)律可尋，而人為的風(fēng)險則幾乎沒有任何防范經(jīng)驗可以借鑒，難以預(yù)測。德國社會學(xué)家盧曼認為，貝克主要關(guān)心的只是技術(shù)風(fēng)險，是一系列災(zāi)難性后果，而現(xiàn)實社會生活中還有許多其他風(fēng)險，如金融市場投機中的風(fēng)險、人生籌劃中的風(fēng)險、不安全的性活動中的風(fēng)險，乃至在花費了大量的時間和努力去申請有關(guān)風(fēng)險研究的基金而得不到的風(fēng)險等等[3].英國社會學(xué)家斯科特。拉什認為：在“風(fēng)險文化時代，人們的主要任務(wù)就是防止和排除諸如生物技術(shù)、空間技術(shù)等飛速發(fā)展后所造成的包括生態(tài)風(fēng)險、核風(fēng)險在內(nèi)的各種可以危及人類毀滅人類的巨大風(fēng)險”[4].

　　在我國，一些學(xué)者自1980年代以來也開始了關(guān)于社會公共風(fēng)險問題的研究。如1987年王巍出版的《國家風(fēng)險———開放時代的不測風(fēng)云》一書就對風(fēng)險問題進行了全面系統(tǒng)的分析。宋林飛（1999）認為，“社會風(fēng)險是社會所難以承受的損失或影響。我們對風(fēng)險的理解有以下三個要點：（一）風(fēng)險是關(guān)于不愿發(fā)生的不確定之客觀體現(xiàn)；（二）風(fēng)險是‘可測定的不確定性’；（三）風(fēng)險并非只是在實現(xiàn)決策時帶來的損失，而且也指偏離決策目標的可能性”，并于1989年提出“社會風(fēng)險早期預(yù)警系統(tǒng)”[5].此外，其它一些學(xué)者也對社會風(fēng)險問題從不同的方面進行了研究，如著名財政學(xué)家劉尚希博士主要從財政的角度對社會公共風(fēng)險問題進行了深入的分析。

　　從國內(nèi)外學(xué)者對社會公共風(fēng)險的研究來看，主要是從不確定性和損失性兩個視角來進行的。如經(jīng)濟學(xué)家奈特于1921年首次明確提出風(fēng)險與不確定性之間的關(guān)系，認為概率型隨機事件就是風(fēng)險，非概率型隨機事件就是不確定性。以后的大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家都是從不確定性視角去研究風(fēng)險，而且不少學(xué)者混用風(fēng)險和不確定性，甚至斷定風(fēng)險和不確定性是同一個概念。社會學(xué)界也有一些學(xué)者從不確定性的視角研究風(fēng)險問題。如貝克把現(xiàn)代社會稱之為風(fēng)險社會，正是從不確定性角度認識風(fēng)險的結(jié)果。貝克看到了現(xiàn)代文明越發(fā)展、科技越進步，不確定性就越明顯的事實，所以才把現(xiàn)代社會定義為風(fēng)險社會。研究風(fēng)險的另一視角是損失性，即把風(fēng)險看成是一種損失類型。從損失性視角研究風(fēng)險的學(xué)者都用損失去定義風(fēng)險。如美國學(xué)者海斯認為風(fēng)險就是損失發(fā)生的可能性[6].在風(fēng)險的不確定性和損失性這兩種屬性中，損失性是更為根本的屬性，沒有損失性，也就無所謂風(fēng)險。風(fēng)險中的不確定性是指損失的不確定性。因此，風(fēng)險的本質(zhì)實際是指損失的不確定性。

　　在現(xiàn)代社會，風(fēng)險將更多地表現(xiàn)或轉(zhuǎn)化為社會公共風(fēng)險。從社會公共風(fēng)險的內(nèi)涵而言，就是社會損失的不確定性。社會公共風(fēng)險具有三個特征：一是內(nèi)在關(guān)聯(lián)性（或傳染性）。如癌癥不會傳染，是一種私人風(fēng)險，而艾滋病則有很強的傳染性，它危害社會，從而構(gòu)成公共風(fēng)險。二是不可分割性。公共風(fēng)險如通貨膨脹、環(huán)境污染、刑事犯罪等，在未來發(fā)生的時間、方式具有不確定性，但社會成員遭受損害的可能性是同等的。三是隱蔽性。公共風(fēng)險很難正面識別，往往是在累積到快要爆發(fā)的程度才被發(fā)現(xiàn)、才引起重視。社會有廣義與狹義之分，廣義的社會是一個包括政治、經(jīng)濟、文化等子系統(tǒng)的巨型復(fù)雜的系統(tǒng)。在這一社會系統(tǒng)中，除個人風(fēng)險以外的任何風(fēng)險都可以稱之為社會風(fēng)險。狹義的社會則是指與政治、經(jīng)濟、文化等相并列的系統(tǒng)，狹義的社會損失是指與政治損失、經(jīng)濟損失、文化損失等相并列的一種損失，狹義的社會風(fēng)險是指與政治風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、文化風(fēng)險、金融風(fēng)險、決策風(fēng)險等相并列的一種風(fēng)險，即社會失序和社會混亂，這種社會失序和混亂是由一部分社會成員或社會團體反叛社會行為所引起的。導(dǎo)致狹義社會風(fēng)險的直接原因是非自致性損失和無補償損失，其根本原因是競爭的不公平和社會分配的不公平。而廣義的社會風(fēng)險產(chǎn)生的原因則要復(fù)雜得多。

　　二、轉(zhuǎn)型時期的中國社會公共風(fēng)險及其防范

　　在溫飽之后、進入發(fā)達國家行列之前的社會轉(zhuǎn)型階段，我們面臨著很多特殊的問題和矛盾，包括：一是經(jīng)濟起飛階段遺留下來的大量問題和矛盾，主要有環(huán)境污染問題、資源枯竭問題、收入分配不平等問題、地區(qū)發(fā)展不平衡問題、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題等。二是收入增長引起需求變化帶來的新問題和矛盾。收入增長了，人們對政府的安全服務(wù)也提出了更高的要求，且伴隨著收入的增長，人們的消費也會增加，由于消費并不是平穩(wěn)增長，而是伴隨了結(jié)構(gòu)性變化，如果供給適應(yīng)不了這種變化的需要，老百姓就會不滿意。同時伴隨著收入的增長，人們不僅僅滿足于物質(zhì)消費，還要求增加精神產(chǎn)品的消費，并且要求參與政治生活。由于政治體制改革的相對滯后，人們參與政治生活的愿望并沒有得到真正的落實，一些不滿情緒不可避免地會表露出來。三是伴隨經(jīng)濟增長，國家的對外依存度提高了，從而必然要面對來自外部世界的更多的沖擊和風(fēng)險。如目前我國鋼產(chǎn)量雖位居世界第一，但同時又是世界上最大的鐵礦石進口國；50%的原油依賴進口，是世界上第二大原油進口國；同時我國還是世界第三大貿(mào)易國，第一大外資接受國。在這種背景下，我們不得不面對各種貿(mào)易方面和其它方面的摩擦。

　　而我們所處的時代是一個“流動性”極強的時代，人員、資本、技術(shù)、觀念在全國乃至全世界范圍內(nèi)不停流動。但社會資源的大規(guī)模流動蘊含了巨大的風(fēng)險，而且會強化其他原因產(chǎn)生的各種社會風(fēng)險。僅僅依靠單一的市場機制是不可能有效化解社會公共風(fēng)險的，所有的社會風(fēng)險最后都要由政府財政來承擔(dān)。而在市場經(jīng)濟制度比較完善的情況下，財政所承擔(dān)的公共風(fēng)險主要限于市場失靈的領(lǐng)域。如我國著名財政學(xué)家劉尚希認為，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)階段，財政所承擔(dān)的公共風(fēng)險是全方位的，且呈擴大的趨勢[7].現(xiàn)階段我國財政所承擔(dān)的公共風(fēng)險主要表現(xiàn)在：

　　一是國有企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。按照國有企業(yè)改革的基本思路，國有企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險應(yīng)當(dāng)通過市場機制來化解，但由于國有企業(yè)制度改革不夠徹底，這類風(fēng)險最終還得靠財政承擔(dān)。目前國有企業(yè)普遍虧損嚴重、效益低下，企業(yè)財務(wù)狀況惡化，大量職工領(lǐng)不到足額工資，上千萬職工在虧損企業(yè)就業(yè)，數(shù)百萬退休職工領(lǐng)不到足額的退休金。盡管各級財政的財力十分緊張，但國有企業(yè)的虧損遲早還是要落到財政頭上。

　　二是金融風(fēng)險。目前金融風(fēng)險已引起了人們的廣泛關(guān)注，但大多數(shù)人并未意識到金融風(fēng)險是一種社會公共風(fēng)險，最終要靠財政來兜底。在以國有獨資銀行為主的我國尤其如此，如1998年財政向國有獨資商業(yè)銀行發(fā)行2700億元的特別國債，專項用于補充國有獨資商業(yè)銀行的資本金，實際上就是銀行風(fēng)險向財政的轉(zhuǎn)移。

　　三是經(jīng)濟衰退的風(fēng)險。盡管自實施積極財政政策以來，在阻止經(jīng)濟增長速度的持續(xù)下降和拉動經(jīng)濟增長的回升、提高居民收入水平、刺激民間投資和消費以及促進出口等方面發(fā)揮了積極的作用。特別是從2000年開始，我國國民經(jīng)濟已出現(xiàn)了全面的回升，經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)了較好的勢頭。但同時也應(yīng)清醒地認識到，經(jīng)濟增長方式還沒有得到根本改變，經(jīng)濟回升的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，經(jīng)濟運行中的深層次矛盾還沒有解決，國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長還缺乏可靠的保證。

　　四是失業(yè)風(fēng)險。就我國城鎮(zhèn)失業(yè)情況來看，我國城鎮(zhèn)真實失業(yè)率不僅包括城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，還包括城鎮(zhèn)職工下崗率。而從1993年以來，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口都呈上升趨勢，如城鎮(zhèn)登記失業(yè)率已從1993年的2.6%，1996年的3.0%，1997年的3.1%上升到2001年的3.6%，2002年的4.0%.2003年底，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.3%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為800萬人。盡管我國政府采取多種措施控制城鎮(zhèn)失業(yè)率的急劇上升，但由于受人口基數(shù)、人口年齡結(jié)構(gòu)、人口遷移以及社會經(jīng)濟發(fā)展進程等諸多因素的影響，就業(yè)壓力仍然很大。根據(jù)第五次人口普查的結(jié)果，目前我國城鎮(zhèn)實際失業(yè)率大約為8.3%，其中男性為7.7%，女性為9.0%.在城鎮(zhèn)就業(yè)問題日趨突出的情況下，農(nóng)村勞動力的就業(yè)問題也變得越來越嚴峻，目前尚有1.5億～2億農(nóng)村富余勞動力需要轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

　　五是外債風(fēng)險。據(jù)估算，截至2003年末，中國外債余額比上年末增加220多億美元，上升13%.其中，短期外債比上年末增加210多億美元。外債規(guī)模增長的加快隱藏著一定風(fēng)險，一旦國際市場匯率和利率走勢發(fā)生變化，資金流向就有可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致經(jīng)濟出現(xiàn)大的起伏變化。目前我國已經(jīng)進入償還外債高峰期，這對財政來說，是難以置身事外的。

　　社會公共風(fēng)險如果不能得到及時地防范和化解，就有可能演變?yōu)樯鐣�公共危機。我們認為，社會公共風(fēng)險的防范與化解，應(yīng)從如下幾個方面著手：

　　一是強化市場機制化解風(fēng)險的能力。社會公共風(fēng)險的大小取決于制度結(jié)構(gòu)的完善程度。在市場化改革的背景下，要減少社會公共風(fēng)險，關(guān)鍵是如何進一步規(guī)范市場，完善市場機制。這要求財政應(yīng)以市場為導(dǎo)向來組織市場、規(guī)劃市場和約束市場。而財政完全可以采用“市場方式”來實現(xiàn)財政收支過程�！笆袌龇绞健币�求在充分考慮市場特性的基礎(chǔ)上，通過收支過程來實現(xiàn)對市場的規(guī)范。在當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，財政面臨著許多新的挑戰(zhàn)：如社會基礎(chǔ)設(shè)施短缺、城市公用設(shè)施不足、基礎(chǔ)教育滯后、社會保障落后、窮人和失業(yè)者增多等等，如果這些問題都由財政包辦解決，公共風(fēng)險就無法化解。但可以運用市場的力量來防范公共風(fēng)險的積累，從而減輕財政壓力。如采用BOT方式加強社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就是運用市場力量來實現(xiàn)政府的目標。財政組織市場和規(guī)范市場的過程亦是化解公共風(fēng)險的過程。財政借助于市場機制化解風(fēng)險在一定程度上可以減少財政承擔(dān)的公共風(fēng)險。

　　二是按照公共財政的要求，進一步調(diào)整財政支出范圍，為有效化解社會公共風(fēng)險提供必要的財力保證。根據(jù)西方公共財政理論，市場經(jīng)濟要求政府建立與之相對應(yīng)的公共財政，政府應(yīng)該提供那些市場提供不了的產(chǎn)品和服務(wù)。結(jié)合中國的實際情況，究竟如何界定公共支出的具體范圍，是需要進一步研究的問題。經(jīng)過20多年的改革開放，市場在資源配置中已發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，政府變成了一個“有限的政府”，市場與政府在資源配置方面需要進行重新分工。當(dāng)前中國的公共支出范圍，不僅包括市場不起作用的公共領(lǐng)域，也涉及到市場正在發(fā)揮作用的競爭性領(lǐng)域，政府往往干了市場該干、也可以干好的事情，而把一些完全應(yīng)該由政府承擔(dān)的支出責(zé)任擱在了一邊。2003年非典疫情暴露出的中國衛(wèi)生防疫應(yīng)急體系的不完善，就反映出公共支出范圍調(diào)整滯后的問題。劉尚希博士認為[8]，公共支出是公共風(fēng)險要求的一種結(jié)果，它因公共風(fēng)險的產(chǎn)生而存在，隨公共風(fēng)險的擴大而擴大；另一方面，公共支出又是化解公共風(fēng)險的手段或工具，即公共風(fēng)險通過公共支出而化于無形之中。從財政職能的角度講，主要是防范公共風(fēng)險。在市場經(jīng)濟社會，政府與市場的分工，實質(zhì)上是不同性質(zhì)風(fēng)險的歸宿的劃分，私人風(fēng)險與市場相匹配，公共風(fēng)險與政府相匹配。這種對應(yīng)關(guān)系是調(diào)整公共支出范圍的基本出發(fā)點，它作為一種制度安排，應(yīng)當(dāng)說是一種有效率的選擇。當(dāng)前應(yīng)按照市場化改革的要求，使市場在私人經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府在公共領(lǐng)域的資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

　　三是要建立財政應(yīng)急反應(yīng)機制。要更新觀念，樹立風(fēng)險意識和憂患意識，把財政應(yīng)急反應(yīng)機制納入財政戰(zhàn)略管理序列，當(dāng)發(fā)生公共風(fēng)險和危機時，即可啟動財政應(yīng)急反應(yīng)機制。財政應(yīng)急反應(yīng)機制應(yīng)包括信息收集處理和加工系統(tǒng)、分析預(yù)測和報告系統(tǒng)、決策指揮系統(tǒng)、執(zhí)行流程系統(tǒng)。財政應(yīng)急反應(yīng)機制不僅僅是資金的籌措和安排，還應(yīng)包括政策的應(yīng)急調(diào)整和具體措施的應(yīng)急實施。此外，財政應(yīng)每年編制應(yīng)急預(yù)算，但只有當(dāng)公共危機事件發(fā)生時才加以執(zhí)行。應(yīng)急預(yù)算應(yīng)根據(jù)在最近的時間內(nèi)、最有可能發(fā)生的公共危機事件加以編制，設(shè)計不同的收入來源和支出用途。

　　四是要建立風(fēng)險共擔(dān)機制。鑒于當(dāng)前面臨的各種社會公共風(fēng)險的復(fù)雜性和嚴峻性，我國需要盡快建立現(xiàn)代風(fēng)險共擔(dān)機制。要在國家層面上盡快建立具有會商決策功能的綜合體系和常設(shè)性風(fēng)險管理機制，對各類風(fēng)險進行分類、預(yù)測，制定長期的防范戰(zhàn)略和應(yīng)急計劃，同時加強各地區(qū)、各部門以及各級政府之間的協(xié)同運作能力，將可能發(fā)生的損失降到最小。建立公共領(lǐng)域信息公開和報告機制，使公眾有公共事務(wù)的信息知情權(quán)；建立突發(fā)性事件相關(guān)物資、設(shè)備、設(shè)施、技術(shù)與人才資源儲備制度，所需經(jīng)費列入本級政府財政預(yù)算，并對邊遠貧困地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急工作給予財政支持。面對不確定的社會公共風(fēng)險，依法建立風(fēng)險防范基金，并將社會保險、資金給付的行政與風(fēng)險管理結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，全盤考慮。進一步拓展社會保障空間，構(gòu)建政府———社會保障機制，市場———商業(yè)保險機制，社會———家庭、社區(qū)、民間救助機制三位一體的、系統(tǒng)的、動態(tài)調(diào)整和迅速反饋的社會風(fēng)險補償機制。應(yīng)充分發(fā)揮既有的家庭保障、民間組織及個人防范與化解社會公共風(fēng)險的作用，強調(diào)政府、企業(yè)、家庭、個人及社區(qū)組織的社會風(fēng)險管理責(zé)任。

　　五是要強化社會救助，構(gòu)建弱勢群體的臨時保護機制和社會風(fēng)險應(yīng)急基金。為緩解職工失業(yè)風(fēng)險和收入分配差距拉大帶來的社會風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)建立弱勢群體社會風(fēng)險應(yīng)急基金，構(gòu)建各級政府社會風(fēng)險管理決策———控制———反饋系統(tǒng)，防范和化解社會風(fēng)險。盡快建立以社會救助及最低生活保障制度為主體的，包括住房、醫(yī)療、教育補貼、收入政策調(diào)整及扶貧戰(zhàn)略等在內(nèi)的綜合性社會風(fēng)險管理政策思路，對社會弱勢群體實施有效保障。

　　六是在化解社會公共風(fēng)險方面，政府應(yīng)建立覆蓋面廣闊的社會風(fēng)險防范與化解網(wǎng)絡(luò)；加強風(fēng)險與危機應(yīng)對方面的立法建設(shè)，提高政府的風(fēng)險管理的主觀愿望和客觀能力，建立起各部門聯(lián)動、信息和資源共享，重視專業(yè)知識在控制危機方面所起的重要作用。但社會公共風(fēng)險的防范與化解絕不僅僅是政府單方面的事情，政府與民眾乃至整個社會都有責(zé)任。只有各方面共同努力，漸漸形成一個有凝聚力的社會，社會才會更和諧，發(fā)展才會更順暢。

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