[摘要]理論分析和實踐經(jīng)驗表明：在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，應依據(jù)公共產(chǎn)品的層次和特性，構(gòu)建政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、非營利性組織（也稱第三部門）四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體結(jié)構(gòu)。目前，我國現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體卻存在著嚴重失衡的問題，從根本上制約著農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，應對其進行改革與重構(gòu)，要營造一種有益于實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主體多元化和多層次制度安排的良好的政策與制度環(huán)境。

　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共產(chǎn)品　供給主體　失衡　政府

　　自建國以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，但每次變遷的結(jié)果都沒有從根本上解決供給效率低下的問題，制約著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。從根本上講，供給效率低下的深層原因就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度出現(xiàn)了失衡，其中供給主體的失衡尤為突出。本文試圖在界定供給主體的基礎上，對我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的失衡現(xiàn)象進行深入剖析，進而提出重構(gòu)的政策建議。

　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的確定

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品是與農(nóng)村私人產(chǎn)品相區(qū)別而存在的。筆者認為，農(nóng)村公共產(chǎn)品是區(qū)別于農(nóng)村私人產(chǎn)品，在農(nóng)村地域范圍內(nèi)為農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的具有非排他性、非競爭性和收益外溢性的物品或服務。農(nóng)村公共產(chǎn)品按照消費競爭性、收益排他性以及外部性的大小可分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指在消費過程中具有完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，如農(nóng)村基層政府行政服務、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)業(yè)基礎科學研究、大江大河治理、農(nóng)業(yè)信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護等。然而，現(xiàn)實中的絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準公共產(chǎn)品的形式存在的。農(nóng)村準公共產(chǎn)品是指介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，在消費過程中具有不完全非競爭性和非排他性的產(chǎn)品，主要包括：一是在性質(zhì)上近乎純公共產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品，如農(nóng)村義務教育、電力設施、小流域防洪防澇設施建設、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、公共衛(wèi)生、社會保障等。二是一般準公共產(chǎn)品，如農(nóng)村高中（職高）教育、水利設施、醫(yī)療、鄉(xiāng)村道路建設、文化館等。三是在性質(zhì)上近乎私人產(chǎn)品的準公共產(chǎn)品，如農(nóng)村電信、電視、成人教育、自來水等。后兩類準公共產(chǎn)品在相當程度上又可視為俱樂部產(chǎn)品，其特點是受益人相對固定，而且其外部收益溢出的范圍通常限于少數(shù)利益相關(guān)的受益人。根據(jù)公共產(chǎn)品服務范圍的大小，公共產(chǎn)品通常又可分為全國性的公共產(chǎn)品、地區(qū)性的公共產(chǎn)品和社區(qū)性的公共產(chǎn)品。由此可見，農(nóng)村公共產(chǎn)品具有多層次性的特征。由于不同層次公共產(chǎn)品本身特性的差異，決定了上述物品提供的目標指向不同，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給（提供）主體也必然存在差異。

　　在公共產(chǎn)品的供給中，涉及三個基本參與者，即消費者、生產(chǎn)者和安排者（吳金明，2004）。消費者直接獲得或接受公共產(chǎn)品，它可以是個人、也可以是特定的群體、機構(gòu)或組織；生產(chǎn)者直接組織產(chǎn)品生產(chǎn)或直接向消費者提供服務，它可以是政府，也可以是企業(yè)、志愿性組織或是消費者自身；安排者（也稱提供者）指派生產(chǎn)者給消費者，指派消費者給生產(chǎn)者或選擇物品的生產(chǎn)者。它可以是政府，也可以是志愿性組織，甚至于消費者自己。本文談及的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體僅僅是指農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供者，即農(nóng)村公共產(chǎn)品有誰來提供。

　　在傳統(tǒng)的理論和實踐中，通常認為由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在外部性和“搭便車”行為，如果由市場按照利益最大化的原則供給，必然會造成公共產(chǎn)品供給的低效率，因此政府作為公共利益的代表，理應成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供者。但是，這并不意味著公共產(chǎn)品供給的責任必然要由政府承擔。考慮某些公共產(chǎn)品的特殊性，如消費者的地域集中性、局限性以及公共產(chǎn)品供求雙方的信息不對稱性等因素，由私人供給可能更有效率。正如薩繆爾森指出的那樣，“一種公共物品并不一定要有公共部門來提供，也可由私人部門來提供�！币虼耍�農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供主體不是唯一的，從組織形態(tài)上看第三部門、私人組織、社區(qū)和社會公眾都是比較現(xiàn)實的選擇。但實現(xiàn)這一局面取決于其他行為主體的能力、以及他們與政府之間的關(guān)系狀態(tài)。就行為主體的能力而言，在一些有形公共物品生產(chǎn)上，私人組織的能力并不比政府遜色；在提供社區(qū)性公共物品方面，中央政府并不見得比社區(qū)自治組織更有效；在對行業(yè)進行管理時，政府也不見得比行業(yè)協(xié)會更有效。就政府與各行為主體之間的關(guān)系而言，它們不僅僅是管制與被管制、服務與被服務的關(guān)系，而且還是以公共利益為核心的合作關(guān)系、伙伴關(guān)系或良性互動關(guān)系。之所以強調(diào)合作式的伙伴關(guān)系，是基于以往公共管理主體與社會公眾之間不對稱的關(guān)系格局而言的。在傳統(tǒng)的行政體制下，“公共物品的生產(chǎn)不是由消費者說了算，而是由生產(chǎn)者說了算，由此導致了不恰當?shù)墓�共物品生產(chǎn)的高成本和過度生產(chǎn)”；但反其道而行之，即完全由消費者說了算，則會陷入另一種不對稱關(guān)系之中，即公共管理主體的主動性和戰(zhàn)略能力很難得到體現(xiàn)。

　　二、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡的原因及其效應分析

　　1.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡的表現(xiàn)及其原因

　　理論分析和實踐經(jīng)驗表明：在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中，應依據(jù)公共產(chǎn)品的層次和特性，構(gòu)建政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、非盈利性組織（也稱第三部門）四位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體結(jié)構(gòu)。但目前我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，在供給主體方面卻存在著嚴重失衡的問題。

　　（1）農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體單一，缺乏政府以外的其他參與者。現(xiàn)行體制下，私人組織、第三部門等參與主體受政府政策、產(chǎn)權(quán)界定和自身文化素質(zhì)等因素的影響，難以大規(guī)模進入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領域，政府仍是單一的供給主體。其表現(xiàn)為：1私人組織（包括企業(yè)）參與不夠。公共物品私人供給的一個重要障礙就是公共物品所具有的非排他性，致使收費變得不可能或者在經(jīng)濟上不劃算。無論是科斯定理提出的解決外部性的辦法，還是布坎南提出的“俱樂部理論”，都強調(diào)了產(chǎn)權(quán)和效率之間的聯(lián)系。因而，解決公共產(chǎn)品私人供給問題的前提條件是公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)明晰。改革開放以來，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)不明晰，產(chǎn)權(quán)殘缺阻礙了私人組織參與公共產(chǎn)品的供給。同時，在我國，農(nóng)村公共產(chǎn)品最大的受益者——農(nóng)民缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品進行供給的激勵。由于公共產(chǎn)品本身的特性，決定了農(nóng)民同其他多數(shù)人一樣，都希望由別人來提供，自己能成為“免費搭車者”。2農(nóng)村第三部門的發(fā)展滯后。第三部門通常是指區(qū)別于政府組織和市場組織之外的非政府組織、非營利組織的集合，是那些主動承擔社會公共事務和公共福利事業(yè)的社會中介機構(gòu)，其共同特征是民間性、自治性、志愿性、非營利性、公益性和合法性等。第三部門的主要作用在于它能提供政府和市場都無法有效提供的公共產(chǎn)品，可以對多樣、快速變化的社會需求做出及時的反應，從而為需求特殊的人群提供特別的公共產(chǎn)品，滿足人們多樣化的需求。在我國，長期以來，公共產(chǎn)品主要由政府來負責供給，私人組織和第三部門的作用遠遠沒有得到充分發(fā)揮。3農(nóng)村社區(qū)作用沒有得到充分發(fā)揮。近些年來，不少國家對政府、市場與社區(qū)的角色重新定位，特別是把傳統(tǒng)政治學、行政學很少討論的“社區(qū)”概念，視為設計未來公共事務治理模式的關(guān)鍵因素，由此，“社區(qū)主義”在歐美國家?guī)缀跻殉蔀橥卣构�共管理領域的新思潮。社區(qū)作為一個相對獨立的“制度化的社會自治領域”，對于解決社區(qū)性公共問題、自給社區(qū)性公共物品、實現(xiàn)社區(qū)性公共利益發(fā)揮著極大的作用。在我國農(nóng)村，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向村級組織的滲透，村民委員會部分失去了應有的自治色彩，成了具有行政權(quán)力的“準政府”，難以準確的表達農(nóng)民的意愿，難以發(fā)揮自治組織在村級農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的主導作用。

　�。�2）供給責任不清，供給主體錯位。公共產(chǎn)品自身的特性，決定了政府必然是農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要供給主體。但在實際中，中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給責任劃分上不盡合理，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的錯位。1有關(guān)政府在供給農(nóng)村公共產(chǎn)品上的缺位。與城市公共產(chǎn)品相比，農(nóng)村公共產(chǎn)品的明顯特征是純公共產(chǎn)品少，準公共產(chǎn)品多，并且界限相對模糊，加之農(nóng)村地域的分散和自然環(huán)境的差異，其生產(chǎn)帶有分散性，因而政府提供與否的收縮性較大。在我國，當涉及兩級或多級政府間的共同事務時，中央政府、各省、市、縣及鄉(xiāng)政府在公共產(chǎn)品供給責任的確認、調(diào)整機制及分擔標準等方面，缺乏一個明確有效的分擔機制，隨意性較大。例如，基礎教育、基本醫(yī)療、計劃生育都是國家的基本國策，具有很強的溢出效應，屬于全國性公共產(chǎn)品，應當由中央政府提供和融資，但實際上這些供給責任推給了縣鄉(xiāng)政府以及村委會來負責。2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在供給過程中的錯位。一方面，由于上級政府的缺位，鄉(xiāng)政府承擔著與其財力極不相稱的職能，支出負擔沉重；另一方面，由于鄉(xiāng)政府職能過寬，機構(gòu)設置過多，生產(chǎn)性支出處于萎靡狀態(tài)，影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。3村民自治組織——村民委員會在供給過程中的困境。村委會是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的公共物品的組織者，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系沒有理順的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常利用政治權(quán)威將屬于政府職責范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品的供給責任推卸給村委會，從而影響到村級公共產(chǎn)品的有效供給。

　�。�3）中央與地方固有事權(quán)及支出責任的界定不夠明確。主要體現(xiàn)在：中央政府把本應由自己供給的公共物品，通過轉(zhuǎn)移事權(quán)交由縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)村社區(qū)提供。由于中央政府在下放事權(quán)的同時，并沒有相應賦予農(nóng)村基層政府和社區(qū)足夠的預算資金，只能由農(nóng)村基層政府和社區(qū)自行解決，事權(quán)與財權(quán)的不統(tǒng)一，導致了農(nóng)民負擔過重。

　　2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡的負面影響

　�。�1）單靠政府提供無法滿足農(nóng)民實際需求，從根本上制約了農(nóng)村的發(fā)展。隨著社會的進一步發(fā)展，農(nóng)戶對公共產(chǎn)品的需求越來越多。單一的政府供給主體，因財力限制和供給的強制性很難完全滿足農(nóng)戶的有差異的公共產(chǎn)品需求，既影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，又導致農(nóng)村黨群和干群關(guān)系的緊張。

　�。�2）政府作為唯一的供給主體使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道過于單一，導致農(nóng)民不堪重負。隨著公共產(chǎn)品種類的增多，范圍的擴大，公共支出不斷增加，政府籌集不到足夠的公共資源，政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給越來越喪失主渠道的作用。在政府不能發(fā)揮農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主渠道作用的情況下，其他供給渠道又沒有形成，為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運轉(zhuǎn)，政府就不得不強行向農(nóng)民攤派各種費用和勞動，集資興建社會公益事業(yè)，加重了農(nóng)民負擔。

　　（3）單一、失衡的供給主體制度，使政府從供給機制上管死了一切，限制著企業(yè)、個人、社會團體等的參與，也給政府的供給部門提供了充分的尋租機會，最終導致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品水平的巨大差距（馬曉河、方松海，2005）。長期以來政府的重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)政策，使有限的資源源源不斷的從農(nóng)村流向城市，形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)相對獨立的公共產(chǎn)品供給體系。在農(nóng)村，農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需要的公共產(chǎn)品大都由農(nóng)民上繳稅費的方式自己來承擔，而且公共產(chǎn)品無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都劣于城市公共產(chǎn)品，這對于農(nóng)民和農(nóng)村地區(qū)來講，顯然有失公平。

　　三、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體重構(gòu)中的制度安排

　　對上述農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體失衡的狀況，必須在深化農(nóng)村改革中，改變政府作為公共產(chǎn)品唯一提供主體的尷尬局面。筆者認為，在進行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體重構(gòu)中，最重要的是，必須營造一種有益于實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品提供主體多元化和多層次制度安排的、良好的政策與制度環(huán)境。

　　1.以人為本，樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀，建立城鄉(xiāng)一體化均衡的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度

　　站在實現(xiàn)以人為本、“五個統(tǒng)籌”、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和全面建設小康社會的戰(zhàn)略高度，充分認識增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的戰(zhàn)略意義和緊迫性，從根本上實現(xiàn)發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變。按照新的發(fā)展觀的要求，指導增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的各項實踐。擺脫傳統(tǒng)的根深蒂固的城鄉(xiāng)居民社會權(quán)益“天然有別”的思想觀念的束縛；進一步推進政府自身改革，加快實現(xiàn)政府角色和職能的轉(zhuǎn)換，樹立以人為本的執(zhí)政理念，增強責任意識；徹底改變“重城輕鄉(xiāng)”、“重城輕農(nóng)”的國家公共產(chǎn)品制度安排，盡快建立起城鄉(xiāng)一體化的均衡的公共產(chǎn)品供給體系，向城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品。

　　2.政府提供相應政策，充分調(diào)動其他供給主體的積極性和優(yōu)勢

　　各級政府可通過精心策劃和宣傳，以及提供補貼、獎勵、直接委托或各種優(yōu)惠政策等多種方式，引導、支持、鼓勵、吸引政府以外的其他組織和個人對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的積極參與，并積極引導、幫助、支持其他組織和個人形成一種穩(wěn)定的或制度化的參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效機制。實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化，一定要對建成后的農(nóng)村社會公共產(chǎn)品明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，該屬集體的就歸集體，該屬農(nóng)民個人的就歸農(nóng)民個人，千萬不能做侵犯農(nóng)民利益的事。產(chǎn)權(quán)作為一種強制性的制度安排，只能由政府來界定。只要產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰了，農(nóng)村公共產(chǎn)品的多元供給主體結(jié)構(gòu)才能有效形成。

　　3.加快建立農(nóng)村自主治理的村民自治組織，完善和探討村民自治的多種實現(xiàn)形式

　　我國廣大的農(nóng)民普遍生活于分散的村落之中，實行村民自治更容易符合農(nóng)村的村情民意和提高農(nóng)民的滿意度，更容易激發(fā)農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的熱情。要讓自治組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品中發(fā)揮主導作用，就必須激活民間組織的各種積極作用，完善和探討村民自治的多種實現(xiàn)形式，加強農(nóng)民的汲取機制、共識機制、協(xié)調(diào)機制、表達機制、整合機制和利益再分配等機制的建設，充分發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使農(nóng)民真正成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的參與者、受益者、監(jiān)督者和管理者，走上農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的正確之路。

　　4.建立、健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關(guān)法律、法規(guī)

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給必須要有法律的保障。如上所述，解決我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給必須要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品的統(tǒng)籌供給。大家普遍認同應根據(jù)公共產(chǎn)品的不同層次來確定各級政府的供給責任。在我國，由于農(nóng)民是一個龐大的弱勢群體，只有通過法律的規(guī)定，使農(nóng)村公共物品供給相關(guān)制度法律化、規(guī)范化，才能切實保障我國農(nóng)民的切身利益。就我國目前而言，一方面要加快修改不適應新形勢的相關(guān)法律、法規(guī)；另一方面還要細化、完善并制定、出臺新的有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相關(guān)法律、法規(guī)，逐步加快農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度化、法制化的步伐。

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