[摘要]農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開公共財(cái)政框架的公平誘導(dǎo)和釋放，公共財(cái)政框架最核心的功能就是要改變現(xiàn)行權(quán)力資源配置格局。公共財(cái)政框架下的農(nóng)業(yè)發(fā)展問題不是農(nóng)業(yè)內(nèi)部的問題，而是必須構(gòu)建先分離再融合、創(chuàng)造的總體思路和模型。我們應(yīng)在能掌握的權(quán)力資源開始漸進(jìn)改革，在農(nóng)業(yè)和公共財(cái)政框架的融合階段作出可操作的具體方案，使兩者雙向互動，并從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。

　　[關(guān)鍵詞]公共財(cái)政　遺忘效應(yīng)　權(quán)力資源　農(nóng)業(yè)發(fā)展

　　在公共財(cái)政框架下研究農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，是當(dāng)前的一個熱點(diǎn)，也有了一些成果。但研究者大都是從原先的假設(shè)和前提出發(fā)，從而使公共財(cái)政框架的解釋能力下降，農(nóng)業(yè)發(fā)展問題研究也被引入了無發(fā)展性的淺灘。反過來，其從宏觀上也誤導(dǎo)公共財(cái)政框架構(gòu)建的初衷，偏離了問題的重點(diǎn)，這也必然會影響到正在變革中的農(nóng)業(yè)，一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展問題探索的進(jìn)一步深化。因此，筆者試圖打破常規(guī)，應(yīng)用新的框架和方法分析兩者的關(guān)系，并為我國正處于變革中的農(nóng)業(yè)和公共財(cái)政框架的研究提供借鑒。

　　一、公共財(cái)政框架下的農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的實(shí)質(zhì)

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體落后有其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因。SmithAdam（亞當(dāng)·斯密，1776）認(rèn)為，〔1〕分工是經(jīng)濟(jì)增長的源泉，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率差別原因是工業(yè)中分工的好處大于交易費(fèi)用，而農(nóng)業(yè)中的協(xié)調(diào)費(fèi)用高于好處。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)收入的比重下降，不是因?yàn)槿藗兊钠�好或生產(chǎn)條件的外生變化，而是農(nóng)業(yè)必須靠從工業(yè)進(jìn)口機(jī)器來間接進(jìn)行分工。進(jìn)行分工的同時，也使整個市場打破了原來的均衡點(diǎn)，并開始尋找新的均衡點(diǎn)。

　　SmithAdam的觀點(diǎn)有一個前提，即工業(yè)和農(nóng)業(yè)在市場環(huán)境中擁有相同的權(quán)力資源。對于我國的農(nóng)業(yè)而言，無論是封建社會還是解放后，都是權(quán)力資源配置格局下的弱勢產(chǎn)業(yè)�？得⑺沟挠^點(diǎn)〔2〕雖然有些極端，但市場功能的發(fā)揮及資源配置的過程肯定是以一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)為前提的。農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開公共財(cái)政框架的構(gòu)建和真正運(yùn)行，但公共財(cái)政框架除了對農(nóng)業(yè)收支的規(guī)范化和科學(xué)化進(jìn)行界定外，最核心、最重要的功能是調(diào)整和重組全社會的權(quán)力資源配置格局。

　　“三農(nóng)問題，本質(zhì)上是一個道德問題”（楊小凱）�！�3〕當(dāng)全社會在某個時刻都認(rèn)識到農(nóng)業(yè)的艱難處境時，一時的言論很是動聽感人。由于現(xiàn)行的權(quán)力資源的格局，制定者和執(zhí)行者都是原先既定利益的受惠者，他們會逐漸遺忘以前的言論，遺忘權(quán)力資源初期取得的不公平性�！爱�(dāng)不平等成為社會的一般規(guī)律時，最大的不平等是不會引起注意的。”〔4〕在農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展問題上，這種“遺忘效應(yīng)”也同樣存在。據(jù)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)方面的政策和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的研究來看，公共財(cái)政框架只是開始了最基礎(chǔ)的試探性的構(gòu)建。我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏足夠的保障，公共產(chǎn)品的城市化傾向和農(nóng)村地方公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重滯后，成為農(nóng)民增收、城鄉(xiāng)差別拉大、二元結(jié)構(gòu)更趨突出的根本原因（王國華、李克強(qiáng)）。人口占總數(shù)最多的產(chǎn)業(yè)，在財(cái)政的二次分配中，竟然只有不到500億元，遠(yuǎn)低于其他的產(chǎn)業(yè)，而且國家的行政管理費(fèi)用在2004年就已經(jīng)達(dá)到了3000多億元。各種源自社會等級制度的限制，極大的破壞了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而在此種權(quán)力資源配置格局下的國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持（很多時候這種照顧是看得見、摸不著的），又進(jìn)一步扭曲了真正的農(nóng)村市場。再加上農(nóng)業(yè)原先交易效率的低下，農(nóng)業(yè)本身分工結(jié)構(gòu)有向自給自足的全部均衡傾斜的趨勢，以及政績化的政策和個別地區(qū)農(nóng)業(yè)邊際改革的成果，使這種變化顯得異常的模糊。到2002年，地方政府有45%的財(cái)權(quán)，但行使著69.3%的事權(quán)，使得財(cái)政框架下的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過制度外的收費(fèi)用以彌補(bǔ)巨額的負(fù)債。

　　一些學(xué)者在研究農(nóng)業(yè)問題時，總是從既定的假設(shè)出發(fā)，他們單純的認(rèn)為公共財(cái)政框架正在順利和諧地構(gòu)建中或已經(jīng)基本構(gòu)建完畢，并且能為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供應(yīng)有的支持和公開、公平、合理的引導(dǎo)。這顯然是沒有真正理解農(nóng)業(yè)和公共財(cái)政框架的核心關(guān)系問題，他們錯誤地估計(jì)了既得利益者及其代表的權(quán)力和抵制、誤導(dǎo)農(nóng)業(yè)改革的能力。現(xiàn)行權(quán)力資源配置格局的制定者和實(shí)施者大都是原先的受惠者，從馬克思哲學(xué)理論分析，他們對這種格局持天生的唯心主義認(rèn)同。那么，那些學(xué)者根據(jù)前面的前提而做的一系列研究的實(shí)用價(jià)值也就值得質(zhì)疑。

　　“一個階層的民主，也要依靠其經(jīng)濟(jì)力量。”〔5〕因此，我們要打破原來的老套路，正如CoaseR.（科斯，1937）提出企業(yè)為什么會出現(xiàn)一樣（而不是從規(guī)模經(jīng)濟(jì)舊的角度），〔6〕當(dāng)時人們也是忽略了這個問題，只知道企業(yè)的存在或企業(yè)研究方向就是一個前提，但當(dāng)科斯及其弟子張五常對企業(yè)理論作出了突破性的研究之后，人們對于企業(yè)和企業(yè)的管理理論的視野及解釋力就更高明了。公共財(cái)政框架也是一樣。

　　二、公共財(cái)政框架下的農(nóng)業(yè)發(fā)展思路及模型

　　農(nóng)業(yè)問題是一個社會等級問題，由此而引出的權(quán)力資源配置格局的嚴(yán)重傾斜，其實(shí)農(nóng)業(yè)始終處在社會權(quán)力資源循環(huán)的外圍。〔7〕構(gòu)建公共財(cái)政框架，首先就要突破這道頑固的防線，然后重新科學(xué)地重組權(quán)力資源配置格局，引導(dǎo)我國由分配型財(cái)政、生產(chǎn)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，最大程度上削減和緩沖農(nóng)業(yè)分配過程中的協(xié)調(diào)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，從根本上杜絕農(nóng)業(yè)發(fā)展的桎梏。

　　1.先分離。即先把公共財(cái)政框架的構(gòu)建和農(nóng)業(yè)本身首期分離，對整個社會特別是公共財(cái)政框架，可以避免現(xiàn)行的社會等級制度下的“迷霧政治”。在“迷霧政治”的環(huán)境中，就是有某些階層借原來的弱勢產(chǎn)業(yè)和人群的政策導(dǎo)向掩蓋其真正的目的，使政策和政策的可行性與連續(xù)性大打折扣。如農(nóng)村的金融信貸，國家有意搞活農(nóng)村金融市場，但真正受益的卻是房地產(chǎn)行業(yè)。在分離中，我們要根據(jù)憲法真正地構(gòu)建公共財(cái)政框架，給予農(nóng)業(yè)以公平。公共財(cái)政框架的首期構(gòu)建也要與農(nóng)民在國民中應(yīng)有的權(quán)力相匹配，更重要的是框架的推行和實(shí)施更要符合這一標(biāo)準(zhǔn)。要打破權(quán)力中的黃宗羲定理，框架的實(shí)施也是針對實(shí)施者的，否則，由于政府和上層等級的既得利益，邊際利益的調(diào)整也會達(dá)到極限。如自1978年的農(nóng)業(yè)邊際利益調(diào)整，到上世紀(jì)90年代時達(dá)到了極限，造成了延續(xù)至今的農(nóng)業(yè)發(fā)展長期停滯不前。如果不打破原來的權(quán)力資源分配的格局，農(nóng)業(yè)本身結(jié)構(gòu)又將更遠(yuǎn)離帕累托最佳，而現(xiàn)行農(nóng)業(yè)內(nèi)部畸形的市場均衡又在破壞其發(fā)展。所以，要依靠公共財(cái)政框架對行政機(jī)構(gòu)和各級政府作出大幅度的壓縮，這是關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展命運(yùn)的根本性措施，況且國家政權(quán)和公共財(cái)政也能夠承受這種變革及其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

　　我們借助柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)建立一個簡化的模型來進(jìn)行初淺的量化，以便更好地理解權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟(jì)兩個領(lǐng)域以及在城市和農(nóng)村的配置所產(chǎn)生的長期社會發(fā)展績效。

　　Y=εAaBb�。ˋ=c1+d1，b=c2+d2）

　　A和B分別表示權(quán)力資源在政治和經(jīng)濟(jì)兩個領(lǐng)域的配置，具體轉(zhuǎn)化為財(cái)政間接控制市場配置（財(cái)政間接控制）兩部分；a和b則相應(yīng)的表示社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效對該領(lǐng)域權(quán)力資源的彈性參數(shù)，且a+b=1；ε表示綜合績效系數(shù)；Y表示總體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效；c和d表示農(nóng)村和城市的權(quán)力資源配置。

　　由于我國總體分工演進(jìn)和專業(yè)化已到了一定的階段，完全保險(xiǎn)的行業(yè)部門改革也取得了有效的成績，從理論和實(shí)踐的角度已經(jīng)證明：市場配置效率高于財(cái)政直接配置效率，即a.

　　在這一模型下，現(xiàn)行的財(cái)政體制為：A>B，d2>c2，d1>d2.即權(quán)力資源只要由財(cái)政直接控制，且主要配置在城市，但B的比重在逐步的增大。公共財(cái)政框架在這個模型下應(yīng)該是：Ad1，d2>c2，即工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制，權(quán)力資源總體向市場傾斜，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)的商業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化，逐步消減城鄉(xiāng)對立的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，因而可以從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展問題。這是公共財(cái)政框架構(gòu)建和運(yùn)行的總的思路。

　　2.再融合、創(chuàng)造。在融合和創(chuàng)造過程中，農(nóng)業(yè)發(fā)展問題就會變得比先前明朗，最重要的是做好權(quán)力的銜接和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的改革。筆者認(rèn)為其它問題（如農(nóng)村金融市場、農(nóng)業(yè)增長線的改變以及保障體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）是水到渠成的。公共財(cái)政框架應(yīng)全面科學(xué)地規(guī)范收支，給農(nóng)業(yè)以公平的財(cái)政誘導(dǎo)。表面上看，公共財(cái)政應(yīng)該支援農(nóng)村，若只是無發(fā)展性地進(jìn)行支援，靠公共財(cái)政是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，財(cái)政支援要遵循發(fā)展性支援原則。

　　公共財(cái)政只是對市場經(jīng)濟(jì)的一種補(bǔ)充，市場經(jīng)濟(jì)的前提就是市場參與主體——社會各成員之間權(quán)力都是平等的。如果沒有一個平等的社會前提，是不可能達(dá)到社會經(jīng)濟(jì)的良性協(xié)調(diào)發(fā)展。由于城鄉(xiāng)權(quán)力分配的不平衡，形成了中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)形態(tài)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的發(fā)展，同時也將影響城市的遠(yuǎn)景發(fā)展。如今的一個現(xiàn)實(shí)矛盾是：作為中國主要成員的農(nóng)民，因其分散于全國各地，又嚴(yán)重缺乏組織性，其不能得到與其它社會集團(tuán)的平起平坐的對話資格在權(quán)力資源配置過程中始終處于不利的地位。市場本身是無法改變這一歷史的權(quán)力資源格局的。正如楊小凱分析：只要權(quán)力平等，由于原來市場交易效率的不同，農(nóng)村的投資者及其它的資源會涌到城市導(dǎo)致城市競爭的加劇。但隨著農(nóng)村的制度環(huán)境的改善，增值空間更大，各種費(fèi)用下降，反而會給人們許多機(jī)會，由此，兩者會逐步達(dá)到一種動態(tài)的平衡�！�8〕因此，公共財(cái)政應(yīng)該消除或降低因制度扭曲導(dǎo)致的農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生交易成本和城鄉(xiāng)權(quán)力資源分配上的不平衡。

　　只有當(dāng)農(nóng)業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)所得到的權(quán)力資源趨于合理時，農(nóng)業(yè)才能真正的放手發(fā)展，才能在一個公開、公平的市場和社會中參與競爭。

　　三、結(jié)語

　　盡管以上的分析顯得很激進(jìn)，那只是從戰(zhàn)略上來俯視整個社會和公共財(cái)政框架以及農(nóng)業(yè)的發(fā)展問題，公共財(cái)政框架能夠被提上席面，沒有人會承認(rèn)那是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的困境，而是通過這個框架的建立，其他的產(chǎn)業(yè)和各種利益集團(tuán)都可以在其中獲得好處，這是我們必須要理解的前提。我們正是要從這個基點(diǎn)出發(fā)，把農(nóng)業(yè)發(fā)展融到這個機(jī)會中。在改革中，我們始終要有自己的核心的系統(tǒng)的具體措施和指導(dǎo)思想，盡可能地利用現(xiàn)有的已掌握的權(quán)力資源，使自己的改革措施得到切實(shí)的實(shí)行和相當(dāng)人數(shù)的支持，避免從泛道德的角度下結(jié)論認(rèn)為兩種或多種利益群體是“水火不相容”。即使我們的變革的動機(jī)與意圖是純正的，但也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，特別是應(yīng)承擔(dān)農(nóng)業(yè)改革陷入困境甚至失敗的責(zé)任。更多的從改革的策略上動腦筋，構(gòu)建公共財(cái)政框架和真正發(fā)展農(nóng)業(yè)，是很不容易的，我們做的還太少了，研究也是太膚淺了。嚴(yán)格的說，我們的研究和策略要求是相對內(nèi)部的挖掘，盡量控制在變革者之間的切磋，然后再滲透到正在變革中的公共財(cái)政框架及農(nóng)業(yè)。

　　農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要權(quán)力資源的均衡分配，公共財(cái)政框架必須促進(jìn)權(quán)力分配機(jī)制的優(yōu)化，由市場之手來促產(chǎn)業(yè)化革命，激發(fā)農(nóng)業(yè)挖掘內(nèi)部潛力，鞏固權(quán)力資源公平合理配置的格局。

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　　注：

　�。�1）Smith，Adam（1776）：AnInquiryintotheNatureandCausesoftheWealthofNations.Reprint， editedbyE. Cannan.Chicago：UniversityofChicagopress，1976年。

　　〔2〕[美]康芒斯（制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表）在《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中（北京商務(wù)印書館，1983年版）指出：資源配置的決定因素不是市場，而是社會制度安排中的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　　〔3〕林光彬：社會等級制度與“三農(nóng)”問題，《讀書》，2002第2期。

　　〔4〕〔5〕托克維爾：《論美國的民主》，商務(wù)印書館，1988年。

　　〔6〕Coase，R.：TheNatureoftheFirm，Economica，（1937），4：386～405.

　　〔7〕林光彬：社會等級制度與“三農(nóng)”問題，《讀書》，2002年第2期。

　　〔8〕楊小凱，張永生：《新興古典經(jīng)濟(jì)學(xué)與超邊際分析》，中國人民大學(xué)出版社，2000年。