一、審計管轄現(xiàn)狀及其問題

    《審計法》第二十八條規(guī)定：“審計機關根據(jù)被審計單位的財政財務隸屬關系或者國有資產(chǎn)監(jiān)督管理關系，確定審計管轄范圍?！边@就是說，象縣域所在的電信、郵政、煙草、石油、稅務、工商、技術監(jiān)督、藥品監(jiān)督、銀行、保險、鹽業(yè)、移動、新華書店、公路、征稽、交警等部門單位的審計管轄權，或歸屬國家審計署，或歸屬省審計廳，或歸屬市審計局。由于財政財務隸屬關系的緣故，我們縣級審計機關對上述單位是無權進行審計監(jiān)督的。從政策法規(guī)的角度，這種現(xiàn)行的審計管轄體制，當然是名正言順、無可厚非的，不過從二十多年的審計監(jiān)督實踐來看，我們對它的正面效果，就好比是霧里觀花，很朦朧，但對下面這些負面效果，倒是看得較為真切。

　　1、不利于消除審計“死角”?！缎姓挝欢ㄆ趯徲嬛贫取罚▽徲嬍鸬?號令發(fā)布）規(guī)定：“定期審計的間隔期限，一般分為月、季、半年、一年?！笨梢?，政府對審計監(jiān)督的要求是經(jīng)常性的，連續(xù)不斷的。然而上級審計機關人員有限，被審計單位眾多，加之中國幅員遼闊，所以要從北京及各省對縣城內(nèi)的中央或省管單位進行經(jīng)常性的審計監(jiān)督，事實上不可能?？v使隔三岔五也搞一些行業(yè)授權審計，但一般只搞一個年度，頂多兩個年度。所以不管從單位項目來講也好，從時間年度來講也好，都留下大量的“死角”，其中有一個部門到現(xiàn)在已經(jīng)一分為三了，成立審計機關二十多年來，對其尚未曾審計過一次，只是搞過一次專項調查。審計“死角”帶來的后果，便是對違反國家財經(jīng)紀律行為的放縱。有的單位瞅準了審計這一薄弱點而恣意妄為。2006年我們被授權對一個十多年來未曾審計過的部門進行審計，發(fā)現(xiàn)的違法違紀問題驚人，有關部門介入之后，已有三人被追究刑事責任。

　　2、不利于對違紀違規(guī)問題的追蹤?；鶎訉徲嫙o權監(jiān)督的“中央軍”往往“有錢有勢”，有些單位利用特權大興行業(yè)不正之風，這些問題在對地方“保安團”的審計中時有發(fā)現(xiàn)，藏頭露尾，似是而非，然而基層審計機關無法對其實施延伸審計進行追蹤，常使審計人員魚骨梗喉，只好“停止前進，打道回府”。

　　3、不利于審計資源的充分利用。如果上面管的上面來審，千里迢迢，勞民傷財，這是其一；如果授權，則下面往上面跑，接著便是各種會議，各種電話，各種表格。2004年四季度搞的一次行業(yè)審計，文印表格是全局全年耗用紙張的總和，常常是加班加點制好上百份表格之后，一個電話打來即全部報廢，翻來覆去，無所適從，這是其二；基層審計機關的審計對象在逐漸減少，在狹小的圈子里年復一年地重復勞動，結果形成審計勞動力的自然過剩，這是其三；審計經(jīng)費和違紀收繳金額掛鉤，然而基層審計未能觸及的那些部門單位所沉淀下來的應繳款項，一方面意味著國有資產(chǎn)的流失，一方面也意味著審計資源的流失，這是其四。

　　4、不利于降低審計風險。人們常常把審計風險理解為應該揭露的問題而沒有揭露出來，嚴格說來這還不算完整，照這樣理解，審計可以天天不出門，風險當然就不存在了。國家設立審計機構，它就得履行自己應有的經(jīng)濟監(jiān)督職能，當好經(jīng)濟衛(wèi)士。每年全國都會有龐大的縣域垂直管理單位脫離于審計監(jiān)督之外，這應該說是審計最大的風險，這是其一；對縣域垂直管理單位進行審計，一般采取行業(yè)審計方式，而行業(yè)審計對于基層審計人員來說，其責任心顯然會打折扣，因為從審計通知書到審計決定，都是上級審計機關的名義，基層審計人員屬于“打工”性質，審計結果如何，基層審計相對來說不擔太多的風險。另一方面，從對待行業(yè)審計結論方面來看，上級審計機關似乎顯得軟弱無力且效率欠高。舉最近一例，2006年10月一個行業(yè)審計，到2007年7月才發(fā)來一個“處理意見”，“處理意見”體現(xiàn)了“和諧”的主題。早在2006年年底，上級派員下來給該行業(yè)審計結論定框框，各縣主審人員入會，會上嘩然，原因就是上級人員對問題的處理答復軟弱無力，人們大失所望。當然，基層反映的數(shù)據(jù)，與省乃至中央相比，小巫見大巫而已。因此，基層審計人員對行業(yè)審計“缺乏理解”，相對增加了審計風險，這是其二。

　　5、不利于基層審計人員素質和形象的改善。說素質，是指業(yè)務素質。從某種意義上講，審計人員應該是通才，即熟悉各行各業(yè)的政策及業(yè)務，而且經(jīng)常對其動態(tài)有所了解，但基層審計人員由于受到權限的制約，只能經(jīng)常“炒現(xiàn)菜”；說形象，是指人們對基層審計人員的看法。我們局的左邊是一家上管單位，右邊是一家縣管單位。右邊那家我們經(jīng)常出入的縣管單位不時拿左邊那家單位作比較，犯同樣的問題，人家穩(wěn)如泰山，自己受查挨罰，覺得審計機關只會對付“草民階層”罷了。

　　6、不利于當?shù)攸h政部門對審計的支持。當?shù)攸h政部門，希望中央或省屬單位能夠帶頭嚴肅財經(jīng)法紀，維護經(jīng)濟秩序，為當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展營造良好的環(huán)境，所以也希望當?shù)貙徲嫴块T能夠經(jīng)常對這些部門進行監(jiān)督。而且經(jīng)常當我們向黨政領導匯報審計工作時，領導總會招呼我們爭取去查一查某某直管單位，說群眾反響很大，而我們則常常讓領導不滿意。轉貼于7、不利于為宏觀調控服務。國家進行宏觀調控，需要從各個部門匯集有效參數(shù)，其中包括來自最高經(jīng)濟監(jiān)督部門——審計。垂直管理單位本身許多就屬于宏觀調控部門，審計應該經(jīng)常掌握包括它們在內(nèi)的所有部門在經(jīng)濟運行當中存在哪些偏差和問題，并提出處理意見。然而基層審計組織平時很少涉足直管單位領域，因而無法向政府宏觀調控面板輸入完整穩(wěn)定的參數(shù)。

　　二、審計管轄范圍

    宜采取屬地制原則對垂直管理單位，上級審計機關鞭長莫及，而基層審計機關又欲及不能，這種體制上級部門其實看得非常真切，也很重視，2000年國家審計署《關于加強和改進授權審計工作的意見》，對其弊端有所論及：“由于審計覆蓋面較小，不少基層單位長期審計不到，形成審計的盲區(qū)。這不僅使審計資源未能得到充分有效的利用，也出現(xiàn)一些中央審計監(jiān)督不力等問題?！?005年又制定了具體的《中央審計項目授權地方審計機關審計管理辦法》。不過對于授權，上級又作了嚴格的規(guī)定。1999年《審計署關于中央審計項目授權地方審計的管理辦法》規(guī)定：“中央審計項目只授權給省級審計機關，不直接授權給地（市）、縣級審計機關?！薄笆〖墝徲嫏C關不得將審計署的授權項目向下轉授。”2000年又在《關于加強和改進授權審計工作的意見》里規(guī)定：“對上述單位（項目），地方審計機關3年內(nèi)對同一單位只能審計一次。”可見，上級對下級審計機關的授權是很有限的，因此，縣域垂直管理單位就不可能接受經(jīng)常性的審計監(jiān)督，為解決這個問題，筆者斗膽主張審計管轄采取屬地原則。

　　何謂屬地管轄？屬地管轄也即地域管轄?！缎姓幜P法》第二十條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。”此即所謂的地域管轄。我國現(xiàn)行單行法律、法規(guī)雖未明確規(guī)定以行為發(fā)生地作為確定地域管轄的標準，但在處罰實踐和有關部門的規(guī)定中已形成了這樣的標準，如原林業(yè)部《林業(yè)行政處罰秩序規(guī)定》第五條即明確了林業(yè)處罰案件由違法行為發(fā)生地林業(yè)行政主管部門管轄。

　　行政處罰管轄專指有權行使行政處罰權的行政機關或授權的組織對于行政處罰案件的權限和分工。它分為：

    （一）地域管轄；

    （二）級別管轄；

    （三）指定管轄。

    所謂級別管轄，是指劃分上下級行政機關或授權組織之間實施行政處罰的分工和權限。我國現(xiàn)行的審計管轄制度應當屬于級別管理。

　　從我國行政處罰的立法和實踐來看，確定級別管轄的標準，應當考慮以下因素：

    1、實施處罰在本轄區(qū)、本領域的影響程度；

    2、行為人的地位；

    3、行政處罰的種類和幅度。

    審計則是根據(jù)被審計單位的財政財務隸屬關系來確定管轄范圍，應當不在以上三個考慮因素之列，它既不涉及象林業(yè)、國土那些案情重大、復雜等重要參數(shù)，也不存在實施違法行為主體本身的復雜性問題，同時更不可能根據(jù)違法行為的性質以不同級別來設定處罰的種類。所以筆者以為審計實行級別管轄不適合審計實踐。

　　從歷史傳統(tǒng)上看，英美法系國家多采取屬地原則，大陸法系國家多采取屬人原則，到了近代，世界上大多數(shù)國家采取屬地原則為主，兼采其它原則的折衷型管轄體制，比較符合各國實際情況和利益。我國刑法關于空間效力的規(guī)定，采取的就是此種管轄體制。由此可見屬地管轄原則在法學意義上的合理性和適用性。因此筆者認為審計也應該采取屬地原則為主，兼采級別原則或指定原則的折衷型管轄體制，即除少數(shù)特殊重大項目由最高審計機關管轄或由其指定管轄之外，其它均采取屬地管轄。

　　當然，審計究竟應該確定什么樣的管轄體制，筆者以為必須體現(xiàn)以下幾個原則：

    1、保證準確、及時查明問題和審結案件，保證審計質量，節(jié)約審計成本；

    2、合理分工，充分發(fā)揮廣大基層審計人員的積極性和主動性；

    3、便于履行審計程序，例如審前調查、聽證、執(zhí)行落實、復議等一系列程序；

    4、原則性與靈活性相結合；

    5、便于國家審計署和地方各級審計機關均衡承擔審計任務；

    6、調動廣大群眾的積極性，防止狀告無門。

    筆者站在基層審計的角度，結合多年來的審計實踐，認為屬地管轄較能體現(xiàn)上述原則。