一、正確認(rèn)識(shí)財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)的理論基礎(chǔ)

　　財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)的理論基礎(chǔ)主要是委托代理理論。當(dāng)財(cái)產(chǎn)所有者不直接經(jīng)營自己的財(cái)產(chǎn)，而是賦予代理人在滿足特定利益的前提下決定財(cái)產(chǎn)運(yùn)營的權(quán)利時(shí)，就形成了委托代理關(guān)系。在“委托——代理”理論下，因委托人不能直接觀測到代理人采取的行動(dòng)，只能獲取代理人提供的不完全信息。作為有限理性的代理人并非總是按照委托人的利益來選擇自己的行動(dòng)。他更傾向于利用自身優(yōu)勢為自己謀“福利”。因此代理人的目標(biāo)與委托人的目標(biāo)經(jīng)常不一致。委托人有必要建立監(jiān)督制度來降低代理成本，實(shí)現(xiàn)其效用最大化。我國財(cái)政支農(nóng)資金在管理和使用過程中存在多層次的委托代理關(guān)系。首先，從納稅人與政府的關(guān)系來看，財(cái)政支農(nóng)資金歸全體納稅人所有，納稅人實(shí)際上將自己的資金以稅款方式提供給政府，委托中央政府和地方各級(jí)政府進(jìn)行管理，作為經(jīng)濟(jì)人的納稅人存在著將委托代理成本降到最低的傾向，希望獲得政府使用和管理資金的效率和效果等方面的信息，雖然可以通過對政府支農(nóng)資金的支出行為進(jìn)行群體監(jiān)督而達(dá)到目的，但是現(xiàn)實(shí)中監(jiān)督成本過高，需要依靠審計(jì)機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督目的。其次，政府在進(jìn)行財(cái)政支農(nóng)資金支出時(shí)并不直接對資金進(jìn)行管理，而是又將資金委托給各級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)主管部門，在進(jìn)行管理和分配后才能將資金落實(shí)到使用單位和使用項(xiàng)目。各級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)主管部門實(shí)際上也是有限理性“經(jīng)濟(jì)人”，難免會(huì)利用所處壟斷地位追求自身利益的最大化。由于信息的不對稱，政府所獲知的真實(shí)公允信息相對要少的多，為了有效避免各級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)主管部門決策失誤，使財(cái)政支農(nóng)資金達(dá)到預(yù)期績效，也需要審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績效審計(jì)。

　　二、精心選擇財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)項(xiàng)目

　　績效審計(jì)工作成敗與否，項(xiàng)目選擇是關(guān)鍵。目前，績效審計(jì)在我國還處于起步階段，由于財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目較復(fù)雜且難度較大，審計(jì)人員幾乎不可能也難以對全部支農(nóng)資金進(jìn)行績效審計(jì)，即使是在開展績效審計(jì)條件比較成熟的英、美等西方國家，也沒有哪一個(gè)績效審計(jì)項(xiàng)目是全面的績效審計(jì)。因此，開展績效審計(jì)，只有也只能選擇支農(nóng)資金中的某一款或某一項(xiàng)進(jìn)行。選擇立項(xiàng)的前期準(zhǔn)確工作充分與否，對績效審計(jì)實(shí)踐的成敗具有決定性的作用和重要的影響。具體選擇立項(xiàng)時(shí)應(yīng)按照“重要性、增值性、風(fēng)險(xiǎn)性、社會(huì)性”的基本原則，主要選擇財(cái)政支農(nóng)力度大，涉及農(nóng)民切身利益，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占重要地位的項(xiàng)目；重點(diǎn)選擇支農(nóng)資金運(yùn)作相對比較規(guī)范，具有較大的節(jié)約資源或改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量空間和潛力的項(xiàng)目；盡量選擇可能隱含著潛在重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目；還要考慮選擇廣泛受到公眾關(guān)注或容易引起社會(huì)或政治爭論的項(xiàng)目等等。審計(jì)機(jī)關(guān)首先應(yīng)建立審計(jì)項(xiàng)目選擇的日常工作機(jī)制，通過廣泛的調(diào)查研究，對轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政支農(nóng)資金項(xiàng)目建立動(dòng)態(tài)的信息資料庫，根據(jù)每次審計(jì)的具體要求，從資料庫中確定備選項(xiàng)目。其次，應(yīng)圍繞備選項(xiàng)目，對被審單位的方針、政策、目標(biāo)、主要資源以及開展績效審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分了解。再次，在廣泛征求相關(guān)單位包括專家咨詢機(jī)構(gòu)意見的基礎(chǔ)上，按照選擇項(xiàng)目時(shí)應(yīng)考慮的四項(xiàng)原則對備選項(xiàng)目進(jìn)行綜合打分，排出最優(yōu)。最后，通過進(jìn)行成本效益可行性分析后，將項(xiàng)目提交審計(jì)機(jī)關(guān)行政首長會(huì)議審定，正式立項(xiàng)。

　　三、構(gòu)建與財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)有關(guān)的法律法規(guī)

　　“工欲善其事，必先利其器”。為促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)工作的深入開展，必將推動(dòng)與支農(nóng)資金績效審計(jì)有關(guān)的立法和制度建設(shè)。目前，我國開展績效審計(jì)，雖然有審計(jì)法作為法律依據(jù)，但是現(xiàn)有的法律規(guī)定還不夠明確具體。審計(jì)法只是提出對財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益性進(jìn)行審計(jì)，但并沒有明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)可以開展績效審計(jì)，有關(guān)條款也主要針對財(cái)務(wù)審計(jì)進(jìn)行規(guī)定，不適于開展績效審計(jì)的需要，諸多的公共部門對于是否接受績效審計(jì)也存在不同的理解。在這種形式下開展績效審計(jì)，特別是容易被擠占挪用的支農(nóng)資金績效審計(jì)就會(huì)存在許多障礙。因此，從我國實(shí)際出發(fā)，借鑒悉尼國際會(huì)議上《關(guān)于效益審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》的具體內(nèi)容，不斷健全和完善有關(guān)的法律規(guī)范是我國的績效工作的當(dāng)務(wù)之急。首先，應(yīng)以國家法律的形式明確規(guī)定政府績效審計(jì)是國家審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。要把關(guān)系國計(jì)民生的財(cái)政資金，特別是財(cái)政支農(nóng)資金的管理和使用績效列為法定審計(jì)項(xiàng)目；明確重大績效審計(jì)項(xiàng)目必須提交同級(jí)人大審議并將審計(jì)結(jié)果公告的制度；明確審計(jì)查出問題的責(zé)任追究制度，對財(cái)政支農(nóng)資金未能經(jīng)濟(jì)合理地使用，無效率和效果的狀況進(jìn)行責(zé)任追究，以加強(qiáng)對公共權(quán)力的制約。其次，應(yīng)研究制定財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)準(zhǔn)則。要在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的支農(nóng)資金績效審計(jì)實(shí)施細(xì)則，對審計(jì)的對象、目標(biāo)、計(jì)劃等加以明確并對審計(jì)人員的工作行為進(jìn)行規(guī)范。

　　四、探索科學(xué)可行的財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系

　　建立科學(xué)可行的財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系是有效開展績效審計(jì)的依據(jù)，是順利實(shí)施績效審計(jì)的基礎(chǔ)，否則，審計(jì)人員無法就審計(jì)事實(shí)做出正確的分析和判斷，審計(jì)結(jié)論的客觀公正性就會(huì)受到質(zhì)疑。評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)是相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的一個(gè)有機(jī)整體，能夠結(jié)合農(nóng)業(yè)自身的特點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益三個(gè)不同的角度全面反映出我國財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行的整個(gè)動(dòng)態(tài)過程，對支農(nóng)資金的效益狀況進(jìn)行客觀的評價(jià)。具體應(yīng)包括：（1）經(jīng)濟(jì)效益評價(jià)指標(biāo)?？捎媚承姓^(qū)域或國內(nèi)財(cái)政支農(nóng)資金增加生產(chǎn)能力指標(biāo)、財(cái)政支農(nóng)資金增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量指標(biāo)以及財(cái)政支農(nóng)資金提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、促進(jìn)農(nóng)民收入水平變化等指標(biāo)。（2）生態(tài)效益評價(jià)指標(biāo)?？捎昧植莞采w率變化指標(biāo)、水資源利用率變化指標(biāo)、土壤有機(jī)質(zhì)含量變化指標(biāo)以及水土流失治理程度指標(biāo)等等。（3）社會(huì)效益評價(jià)指標(biāo)。可用農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移率指標(biāo)、農(nóng)村貧困人口變化率、農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)以及農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率等指標(biāo)。我國財(cái)政支農(nóng)的領(lǐng)域很多，資金投入的范圍很廣，審計(jì)人員在評價(jià)財(cái)政支農(nóng)的績效時(shí)，要將各類指標(biāo)結(jié)合運(yùn)用，全面反映資金使用的真實(shí)情況。當(dāng)然，對于不同的支農(nóng)項(xiàng)目，三種效益產(chǎn)生的先后順序及其在總效益中所占的權(quán)重也不相同，因此，審計(jì)人員應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，靈活運(yùn)用上述指標(biāo)體系，針對不同地域特點(diǎn)和不同環(huán)境條件、不同發(fā)展階段，有所側(cè)重地進(jìn)行評價(jià)。

　　五、運(yùn)用有效的財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)方式

　　以往對財(cái)政支農(nóng)資金管理和使用情況的審計(jì)多數(shù)屬于一種事后監(jiān)督，雖然能夠發(fā)現(xiàn)損失浪費(fèi)、挪用截流等種種違規(guī)行為，往往因事過境遷無法挽回經(jīng)濟(jì)損失，更不能及時(shí)糾正資金在使用過程中出現(xiàn)的問題。為了充分提高支農(nóng)資金績效，必須將審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移，從資金下?lián)苤掌鸨憬槿雽徲?jì)，對支農(nóng)資金實(shí)行全過程跟蹤，從根本上解決“木已成舟”損失無法挽回的尷尬局面。進(jìn)行支農(nóng)資金跟蹤審計(jì)應(yīng)把握住“財(cái)政預(yù)算—項(xiàng)目計(jì)劃——資金撥付——管理使用”這一主線，關(guān)注以下五個(gè)方面內(nèi)容：（1）預(yù)算和計(jì)劃是否符合投資立項(xiàng)的具體規(guī)定。每年在審批農(nóng)業(yè)項(xiàng)目前，審計(jì)部門應(yīng)會(huì)同農(nóng)業(yè)、財(cái)政等有關(guān)部門對項(xiàng)目可行性和產(chǎn)生的效益的情況進(jìn)行分析，對項(xiàng)目的前景進(jìn)行預(yù)測，減少立項(xiàng)的盲目性，做到從源頭上把握資金安排的科學(xué)性。（2）內(nèi)部控制制度是否健全有效。了解資金的籌集、撥付、使用、評價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)是否建立健全相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，各項(xiàng)控制制度是否得到有效實(shí)施，確保資金使用按制度規(guī)范進(jìn)行。（3）對支農(nóng)資金的撥付是否及時(shí)到位，有無截留、滯留和回流等問題。（4）對支農(nóng)資金的使用是否能夠做到專款專用，有無損失浪費(fèi)、擠占挪用等違規(guī)問題，確保資金的使用效益。（5）發(fā)現(xiàn)問題是否及時(shí)整改。注意整改是采用跟蹤審計(jì)這一方式的靈魂所在，通過跟蹤，是否做到邊審計(jì)邊整改，使財(cái)政支農(nóng)資金在管理使用中可能出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問題及時(shí)得到糾正，真正提高支農(nóng)資金的績效。

　　六、整合審計(jì)資源，建立財(cái)政支農(nóng)資金績效的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制

　　財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目是一個(gè)浩大的系統(tǒng)工程，投資額度大、跨越時(shí)間長、可變因素多。相對于其他一些資金，財(cái)政支農(nóng)資金從資金的預(yù)算、撥付、管理直至使用，資金鏈條較長，特別是資金的最終使用，往往點(diǎn)多面廣，涉及眾多的基層單位和農(nóng)戶。這些都對審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了較高要求。審計(jì)人員不但要熟練掌握審計(jì)、會(huì)計(jì)、稅務(wù)等方面的專業(yè)知識(shí)，還要具備農(nóng)業(yè)、財(cái)政、環(huán)保、工程等方面的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。因此，在注重加強(qiáng)審計(jì)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高績效審計(jì)技能的同時(shí)，整合審計(jì)資源，建立政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)相互協(xié)調(diào)配合的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制就顯得非常必要。政府審計(jì)可以借助社會(huì)審計(jì)人員的專業(yè)力量，根據(jù)財(cái)政支農(nóng)資金績效審計(jì)的需要隨時(shí)聘請具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參與審計(jì)。多元化的審計(jì)人員構(gòu)成具有明顯的優(yōu)勢，是對政府審計(jì)力量不夠、資料不足的有益補(bǔ)充。同時(shí)，在政府審計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一組織、指導(dǎo)和監(jiān)督下，社會(huì)審計(jì)組織通過借助政府審計(jì)的權(quán)威，也可以充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，提高自身的工作質(zhì)量。若將內(nèi)部審計(jì)融入政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)之中，可使三股力量凝結(jié)為一個(gè)整體，支農(nóng)資金績效審計(jì)工作將更富有成效?？衫脙?nèi)部審計(jì)熟悉本地域業(yè)務(wù)、易溝通等優(yōu)勢，作一些基礎(chǔ)性、前期性的調(diào)查、咨詢工作，或要求內(nèi)部審計(jì)先審核把關(guān)，再接受外部審計(jì)審核等辦法。內(nèi)部審計(jì)的參與在極大地彌補(bǔ)了外部審計(jì)情況不熟悉缺陷的同時(shí)，也借助外力，服務(wù)于本部門領(lǐng)導(dǎo)決策，提升了自身的地位。查、咨詢工作，或要求內(nèi)部審計(jì)先審核把關(guān)，再接受外部審計(jì)審核等辦法。內(nèi)部審計(jì)的參與在極大地彌補(bǔ)了外部審計(jì)情況不熟悉缺陷的同時(shí)，也借助外力，服務(wù)于本部門領(lǐng)導(dǎo)決策，提升了自身的地位。