一、正確認(rèn)識(shí)財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)

　　財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)的理論基礎(chǔ)主要是委托代理理論。當(dāng)財(cái)產(chǎn)所有者不直接經(jīng)營(yíng)自己的財(cái)產(chǎn)，而是賦予代理人在滿足特定利益的前提下決定財(cái)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的權(quán)利時(shí)，就形成了委托代理關(guān)系。在“委托——代理”理論下，因委托人不能直接觀測(cè)到代理人采取的行動(dòng)，只能獲取代理人提供的不完全信息。作為有限理性的代理人并非總是按照委托人的利益來(lái)選擇自己的行動(dòng)。他更傾向于利用自身優(yōu)勢(shì)為自己謀“福利”。因此代理人的目標(biāo)與委托人的目標(biāo)經(jīng)常不一致。委托人有必要建立監(jiān)督制度來(lái)降低代理成本，實(shí)現(xiàn)其效用最大化。我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金在管理和使用過(guò)程中存在多層次的委托代理關(guān)系。首先，從納稅人與政府的關(guān)系來(lái)看，財(cái)政支農(nóng)資金歸全體納稅人所有，納稅人實(shí)際上將自己的資金以稅款方式提供給政府，委托中央政府和地方各級(jí)政府進(jìn)行管理，作為經(jīng)濟(jì)人的納稅人存在著將委托代理成本降到最低的傾向，希望獲得政府使用和管理資金的效率和效果等方面的信息，雖然可以通過(guò)對(duì)政府支農(nóng)資金的支出行為進(jìn)行群體監(jiān)督而達(dá)到目的，但是現(xiàn)實(shí)中監(jiān)督成本過(guò)高，需要依靠審計(jì)機(jī)關(guān)，以實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督目的。其次，政府在進(jìn)行財(cái)政支農(nóng)資金支出時(shí)并不直接對(duì)資金進(jìn)行管理，而是又將資金委托給各級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)主管部門，在進(jìn)行管理和分配后才能將資金落實(shí)到使用單位和使用項(xiàng)目。各級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)主管部門實(shí)際上也是有限理性“經(jīng)濟(jì)人”，難免會(huì)利用所處壟斷地位追求自身利益的最大化。由于信息的不對(duì)稱，政府所獲知的真實(shí)公允信息相對(duì)要少的多，為了有效避免各級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)業(yè)主管部門決策失誤，使財(cái)政支農(nóng)資金達(dá)到預(yù)期績(jī)效，也需要審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。

　　二、精心選擇財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目

　　績(jī)效審計(jì)工作成敗與否，項(xiàng)目選擇是關(guān)鍵。目前，績(jī)效審計(jì)在我國(guó)還處于起步階段，由于財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目較復(fù)雜且難度較大，審計(jì)人員幾乎不可能也難以對(duì)全部支農(nóng)資金進(jìn)行績(jī)效審計(jì)，即使是在開(kāi)展績(jī)效審計(jì)條件比較成熟的英、美等西方國(guó)家，也沒(méi)有哪一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目是全面的績(jī)效審計(jì)。因此，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，只有也只能選擇支農(nóng)資金中的某一款或某一項(xiàng)進(jìn)行。選擇立項(xiàng)的前期準(zhǔn)確工作充分與否，對(duì)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的成敗具有決定性的作用和重要的影響。具體選擇立項(xiàng)時(shí)應(yīng)按照“重要性、增值性、風(fēng)險(xiǎn)性、社會(huì)性”的基本原則，主要選擇財(cái)政支農(nóng)力度大，涉及農(nóng)民切身利益，在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占重要地位的項(xiàng)目；重點(diǎn)選擇支農(nóng)資金運(yùn)作相對(duì)比較規(guī)范，具有較大的節(jié)約資源或改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量空間和潛力的項(xiàng)目；盡量選擇可能隱含著潛在重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目；還要考慮選擇廣泛受到公眾關(guān)注或容易引起社會(huì)或政治爭(zhēng)論的項(xiàng)目等等。審計(jì)機(jī)關(guān)首先應(yīng)建立審計(jì)項(xiàng)目選擇的日常工作機(jī)制，通過(guò)廣泛的調(diào)查研究，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政支農(nóng)資金項(xiàng)目建立動(dòng)態(tài)的信息資料庫(kù)，根據(jù)每次審計(jì)的具體要求，從資料庫(kù)中確定備選項(xiàng)目。其次，應(yīng)圍繞備選項(xiàng)目，對(duì)被審單位的方針、政策、目標(biāo)、主要資源以及開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分了解。再次，在廣泛征求相關(guān)單位包括專家咨詢機(jī)構(gòu)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，按照選擇項(xiàng)目時(shí)應(yīng)考慮的四項(xiàng)原則對(duì)備選項(xiàng)目進(jìn)行綜合打分，排出最優(yōu)。最后，通過(guò)進(jìn)行成本效益可行性分析后，將項(xiàng)目提交審計(jì)機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)會(huì)議審定，正式立項(xiàng)。

　　三、構(gòu)建與財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)有關(guān)的法律法規(guī)

　　“工欲善其事，必先利其器”。為促進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)工作的深入開(kāi)展，必將推動(dòng)與支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)有關(guān)的立法和制度建設(shè)。目前，我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，雖然有審計(jì)法作為法律依據(jù)，但是現(xiàn)有的法律規(guī)定還不夠明確具體。審計(jì)法只是提出對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益性進(jìn)行審計(jì)，但并沒(méi)有明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)可以開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，有關(guān)條款也主要針對(duì)財(cái)務(wù)審計(jì)進(jìn)行規(guī)定，不適于開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的需要，諸多的公共部門對(duì)于是否接受績(jī)效審計(jì)也存在不同的理解。在這種形式下開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，特別是容易被擠占挪用的支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)就會(huì)存在許多障礙。因此，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，借鑒悉尼國(guó)際會(huì)議上《關(guān)于效益審計(jì)、公營(yíng)企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總聲明》的具體內(nèi)容，不斷健全和完善有關(guān)的法律規(guī)范是我國(guó)的績(jī)效工作的當(dāng)務(wù)之急。首先，應(yīng)以國(guó)家法律的形式明確規(guī)定政府績(jī)效審計(jì)是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。要把關(guān)系國(guó)計(jì)民生的財(cái)政資金，特別是財(cái)政支農(nóng)資金的管理和使用績(jī)效列為法定審計(jì)項(xiàng)目；明確重大績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目必須提交同級(jí)人大審議并將審計(jì)結(jié)果公告的制度；明確審計(jì)查出問(wèn)題的責(zé)任追究制度，對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金未能經(jīng)濟(jì)合理地使用，無(wú)效率和效果的狀況進(jìn)行責(zé)任追究，以加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力的制約。其次，應(yīng)研究制定財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則。要在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)實(shí)施細(xì)則，對(duì)審計(jì)的對(duì)象、目標(biāo)、計(jì)劃等加以明確并對(duì)審計(jì)人員的工作行為進(jìn)行規(guī)范。

　　四、探索科學(xué)可行的財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

　　建立科學(xué)可行的財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是有效開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的依據(jù)，是順利實(shí)施績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，否則，審計(jì)人員無(wú)法就審計(jì)事實(shí)做出正確的分析和判斷，審計(jì)結(jié)論的客觀公正性就會(huì)受到質(zhì)疑。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)是相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充的一個(gè)有機(jī)整體，能夠結(jié)合農(nóng)業(yè)自身的特點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益三個(gè)不同的角度全面反映出我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行的整個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，對(duì)支農(nóng)資金的效益狀況進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。具體應(yīng)包括：（1）經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)。可用某行政區(qū)域或國(guó)內(nèi)財(cái)政支農(nóng)資金增加生產(chǎn)能力指標(biāo)、財(cái)政支農(nóng)資金增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量指標(biāo)以及財(cái)政支農(nóng)資金提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、促進(jìn)農(nóng)民收入水平變化等指標(biāo)。（2）生態(tài)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)?？捎昧植莞采w率變化指標(biāo)、水資源利用率變化指標(biāo)、土壤有機(jī)質(zhì)含量變化指標(biāo)以及水土流失治理程度指標(biāo)等等。（3）社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)?？捎棉r(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移率指標(biāo)、農(nóng)村貧困人口變化率、農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)以及農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率等指標(biāo)。我國(guó)財(cái)政支農(nóng)的領(lǐng)域很多，資金投入的范圍很廣，審計(jì)人員在評(píng)價(jià)財(cái)政支農(nóng)的績(jī)效時(shí)，要將各類指標(biāo)結(jié)合運(yùn)用，全面反映資金使用的真實(shí)情況。當(dāng)然，對(duì)于不同的支農(nóng)項(xiàng)目，三種效益產(chǎn)生的先后順序及其在總效益中所占的權(quán)重也不相同，因此，審計(jì)人員應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，靈活運(yùn)用上述指標(biāo)體系，針對(duì)不同地域特點(diǎn)和不同環(huán)境條件、不同發(fā)展階段，有所側(cè)重地進(jìn)行評(píng)價(jià)。

　　五、運(yùn)用有效的財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)方式

　　以往對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金管理和使用情況的審計(jì)多數(shù)屬于一種事后監(jiān)督，雖然能夠發(fā)現(xiàn)損失浪費(fèi)、挪用截流等種種違規(guī)行為，往往因事過(guò)境遷無(wú)法挽回經(jīng)濟(jì)損失，更不能及時(shí)糾正資金在使用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。為了充分提高支農(nóng)資金績(jī)效，必須將審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移，從資金下?lián)苤掌鸨憬槿雽徲?jì)，對(duì)支農(nóng)資金實(shí)行全過(guò)程跟蹤，從根本上解決“木已成舟”損失無(wú)法挽回的尷尬局面。進(jìn)行支農(nóng)資金跟蹤審計(jì)應(yīng)把握住“財(cái)政預(yù)算—項(xiàng)目計(jì)劃——資金撥付——管理使用”這一主線，關(guān)注以下五個(gè)方面內(nèi)容：（1）預(yù)算和計(jì)劃是否符合投資立項(xiàng)的具體規(guī)定。每年在審批農(nóng)業(yè)項(xiàng)目前，審計(jì)部門應(yīng)會(huì)同農(nóng)業(yè)、財(cái)政等有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目可行性和產(chǎn)生的效益的情況進(jìn)行分析，對(duì)項(xiàng)目的前景進(jìn)行預(yù)測(cè)，減少立項(xiàng)的盲目性，做到從源頭上把握資金安排的科學(xué)性。（2）內(nèi)部控制制度是否健全有效。了解資金的籌集、撥付、使用、評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)是否建立健全相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，各項(xiàng)控制制度是否得到有效實(shí)施，確保資金使用按制度規(guī)范進(jìn)行。（3）對(duì)支農(nóng)資金的撥付是否及時(shí)到位，有無(wú)截留、滯留和回流等問(wèn)題。（4）對(duì)支農(nóng)資金的使用是否能夠做到?？顚Ｓ?，有無(wú)損失浪費(fèi)、擠占挪用等違規(guī)問(wèn)題，確保資金的使用效益。（5）發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是否及時(shí)整改。注意整改是采用跟蹤審計(jì)這一方式的靈魂所在，通過(guò)跟蹤，是否做到邊審計(jì)邊整改，使財(cái)政支農(nóng)資金在管理使用中可能出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題及時(shí)得到糾正，真正提高支農(nóng)資金的績(jī)效。

　　六、整合審計(jì)資源，建立財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制

　　財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目是一個(gè)浩大的系統(tǒng)工程，投資額度大、跨越時(shí)間長(zhǎng)、可變因素多。相對(duì)于其他一些資金，財(cái)政支農(nóng)資金從資金的預(yù)算、撥付、管理直至使用，資金鏈條較長(zhǎng)，特別是資金的最終使用，往往點(diǎn)多面廣，涉及眾多的基層單位和農(nóng)戶。這些都對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了較高要求。審計(jì)人員不但要熟練掌握審計(jì)、會(huì)計(jì)、稅務(wù)等方面的專業(yè)知識(shí)，還要具備農(nóng)業(yè)、財(cái)政、環(huán)保、工程等方面的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。

　　因此，在注重加強(qiáng)審計(jì)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高績(jī)效審計(jì)技能的同時(shí)，整合審計(jì)資源，建立政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)相互協(xié)調(diào)配合的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制就顯得非常必要。政府審計(jì)可以借助社會(huì)審計(jì)人員的專業(yè)力量，根據(jù)財(cái)政支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)的需要隨時(shí)聘請(qǐng)具有與審計(jì)事項(xiàng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人員參與審計(jì)。多元化的審計(jì)人員構(gòu)成具有明顯的優(yōu)勢(shì)，是對(duì)政府審計(jì)力量不夠、資料不足的有益補(bǔ)充。同時(shí)，在政府審計(jì)機(jī)關(guān)的統(tǒng)一組織、指導(dǎo)和監(jiān)督下，社會(huì)審計(jì)組織通過(guò)借助政府審計(jì)的權(quán)威，也可以充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高自身的工作質(zhì)量。若將內(nèi)部審計(jì)融入政府審計(jì)和社會(huì)審計(jì)之中，可使三股力量凝結(jié)為一個(gè)整體，支農(nóng)資金績(jī)效審計(jì)工作將更富有成效?？衫脙?nèi)部審計(jì)熟悉本地域業(yè)務(wù)、易溝通等優(yōu)勢(shì)，作一些基礎(chǔ)性、前期性的調(diào)查、咨詢工作，或要求內(nèi)部審計(jì)先審核把關(guān)，再接受外部審計(jì)審核等辦法。內(nèi)部審計(jì)的參與在極大地彌補(bǔ)了外部審計(jì)情況不熟悉缺陷的同時(shí)，也借助外力，服務(wù)于本部門領(lǐng)導(dǎo)決策，提升了自身的地位。查、咨詢工作，或要求內(nèi)部審計(jì)先審核把關(guān)，再接受外部審計(jì)審核等辦法。內(nèi)部審計(jì)的參與在極大地彌補(bǔ)了外部審計(jì)情況不熟悉缺陷的同時(shí)，也借助外力，服務(wù)于本部門領(lǐng)導(dǎo)決策，提升了自身的地位。