〔摘要〕　績(jī)效審計(jì)是審計(jì)發(fā)展到高級(jí)階段的產(chǎn)物。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然選擇。因此，針對(duì)績(jī)效審計(jì)過(guò)程中存在的問(wèn)題提出相應(yīng)對(duì)策，無(wú)疑非常重要。

　　〔關(guān)鍵詞〕　績(jī)效審計(jì)，必要性，問(wèn)題，措施

　　績(jī)效審計(jì)作為一種獨(dú)立的審計(jì)類型，通過(guò)對(duì)財(cái)政資金使用情況的微觀審計(jì)和深入分析，揭露影響財(cái)政資金使用效益的突出問(wèn)題，特別是國(guó)有資產(chǎn)損失、浪費(fèi)、流失等重大問(wèn)題，對(duì)規(guī)范政府行為、減少財(cái)政資金損失、提高財(cái)政資金使用效率均具有重要的意義。

　　一、我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是社會(huì)發(fā)展的必然選擇

　　近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)始逐漸重視績(jī)效審計(jì)，國(guó)家審計(jì)署在《2003-2007年五年審計(jì)工作規(guī)劃》中明確提出要積極開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，并把績(jī)效審計(jì)作為今后五年工作的三大任務(wù)之一，充分說(shuō)明了績(jī)效審計(jì)已成為我國(guó)審計(jì)的重要內(nèi)容。

　?。ㄒ唬╅_(kāi)展績(jī)效審計(jì)是樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的需要。以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀是科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，促進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益相統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，才能不斷保護(hù)和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性?？?jī)效審計(jì)是專職的審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員通過(guò)一定方式對(duì)被審計(jì)單位在組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中對(duì)資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的監(jiān)督活動(dòng)。通過(guò)績(jī)效審計(jì)，評(píng)價(jià)公共資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，強(qiáng)化公共部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和防止損失浪費(fèi)；評(píng)價(jià)公共支出和資源的利用情況，找出影響公共支出效益的原因，幫助被審計(jì)單位改進(jìn)管理和控制系統(tǒng)，提高效益；揭露損失浪費(fèi)、管理不善等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)以人為本，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展。

　?。ǘ╅_(kāi)展績(jī)效審計(jì)有法律依據(jù)和理論支持。《審計(jì)法》第2條已明確規(guī)定財(cái)政財(cái)務(wù)收支的效益是審計(jì)監(jiān)督的一個(gè)重要方面，審計(jì)機(jī)關(guān)積極探索和開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，是全面履行法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)的需要。受托責(zé)任理論是國(guó)家審計(jì)的重要理論基礎(chǔ)，國(guó)家政府部門不僅負(fù)有保證人民公有財(cái)產(chǎn)安全完整和合法使用社會(huì)資源的責(zé)任，而且還負(fù)有考核政府有效節(jié)約利用社會(huì)資源的責(zé)任即效益責(zé)任，履行得如何的責(zé)任，因此必須開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。

　?。ㄈ╅_(kāi)展績(jī)效審計(jì)有廣泛急迫的社會(huì)需求。隨著政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管理范圍的不斷擴(kuò)大，國(guó)家的公共支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例大幅度上升。公眾作為公共資源的所有者希望獲得政府在使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息，要求政府加強(qiáng)使用和管理公共資源的績(jī)效管理的呼聲越來(lái)越高，績(jī)效審計(jì)可以滿足這種需求，可以從獨(dú)立的第三者的角度向公共資源的所有者或其代表以及其他利害關(guān)系人提供客觀公正的信息。

　?。ㄋ模╅_(kāi)展績(jī)效審計(jì)有較好的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和條件。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)建立以來(lái)，它在不同領(lǐng)域不同方面對(duì)效益的考評(píng)積累了不少有益的經(jīng)驗(yàn)，為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)打下了一定的基礎(chǔ)。國(guó)際上績(jī)效審計(jì)的發(fā)展和績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則的發(fā)布為我們開(kāi)展績(jī)效審計(jì)提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)采取多種措施儲(chǔ)備和培養(yǎng)人才，使審計(jì)隊(duì)伍的知識(shí)水平和專業(yè)結(jié)構(gòu)有了可喜的改善與提高。近幾年來(lái)，政府財(cái)政部門加強(qiáng)了預(yù)算管理，開(kāi)始科學(xué)合理的編制部門預(yù)算，為績(jī)效審計(jì)的比較和評(píng)價(jià)提供了標(biāo)準(zhǔn)，這些都為開(kāi)展績(jī)效審計(jì)創(chuàng)造了必要的條件。

　?。ㄎ澹┱畽C(jī)構(gòu)規(guī)模、費(fèi)用和復(fù)雜性的增加要求開(kāi)展績(jī)效審計(jì)。政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，管理和控制活動(dòng)不斷增強(qiáng)，政府機(jī)構(gòu)的開(kāi)支也與日俱增。在這種情況下，授予政府使用和管理公共資源權(quán)利的公眾無(wú)法直接了解政府管理公共資源的狀況，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況更是無(wú)從評(píng)價(jià)，因此，由專業(yè)審計(jì)人員實(shí)施績(jī)效審計(jì)，提供客觀公正的反饋信息就成為必然。

　?。╅_(kāi)展績(jī)效審計(jì)是有效利用自然資源和財(cái)力的需要。經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放，我國(guó)的財(cái)政實(shí)力雖大大增強(qiáng)，但科技與教育的投入、西部開(kāi)發(fā)、東北振興、建立和完善社會(huì)保障體系、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍需要大量的資金，現(xiàn)有的財(cái)力很難滿足需要。要解決上述問(wèn)題，最佳方式就是提高資源利用效率。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，有助于提高決策水平，以最少的資源投入換取最大的經(jīng)濟(jì)收入，解決我國(guó)財(cái)力不足的矛盾。

　?。ㄆ撸╅_(kāi)展績(jī)效審計(jì)是建立廉潔、高效政府的需要。實(shí)施績(jī)效審計(jì)可以在財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，從政府開(kāi)支的成本—效益、成本—效果角度來(lái)衡量其物質(zhì)資源、人力資源配置與消耗的合理性、有效性，而這些內(nèi)容直接反映了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理，政府公務(wù)員是否負(fù)責(zé)，能力與責(zé)任是否匹配，是否存在貪污、浪費(fèi)等問(wèn)題，進(jìn)而可以從源頭上發(fā)現(xiàn)和揭露腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)黨風(fēng)和政風(fēng)的好轉(zhuǎn)，提高黨的執(zhí)政能力。同時(shí)，開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)能夠揭示由于個(gè)別政府部門工作不力導(dǎo)致不當(dāng)決策、錯(cuò)誤決策、盲目決策、輕率決策，出現(xiàn)大搞“政績(jī)工程”、“形象工程”等造成嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)的問(wèn)題。

　?。ò耍﹤鹘y(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)與管理學(xué)科的融合為績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展做了技術(shù)準(zhǔn)備。從20世紀(jì)40年代起，傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)理論與內(nèi)部控制研究成果相結(jié)合，推動(dòng)了審計(jì)方法的不斷變革，使審計(jì)人員的視野從單純的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)擴(kuò)展到一個(gè)組織的管理全過(guò)程審計(jì)，標(biāo)志著審計(jì)學(xué)科與管理學(xué)科開(kāi)始融合，為績(jī)效審計(jì)的廣泛開(kāi)展提供了技術(shù)上的保證。

　　二、目前我國(guó)績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

　　我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)自建立20多年來(lái)，審計(jì)的內(nèi)容和形式都發(fā)生了很大變化?？?jī)效審計(jì)是政府審計(jì)發(fā)展的一種趨勢(shì)，同時(shí)也是一種需求，在其開(kāi)展和推廣過(guò)程中難免會(huì)遇到一些困難和障礙，目前我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)存在的主要問(wèn)題是：

　?。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)思想觀念影響績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展。我國(guó)的審計(jì)制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立的，因此不可避免地受到一些傳統(tǒng)觀念的影響，其中比較典型的一種觀點(diǎn)認(rèn)為：只有物質(zhì)資料生產(chǎn)領(lǐng)域才會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，而政府等非盈利性組織則沒(méi)有效益可言，因而也就沒(méi)必要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。我們知道，如果沒(méi)有政府職能部門等行政事業(yè)機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)就無(wú)人來(lái)協(xié)調(diào)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)就不可能得以高效、健康地發(fā)展。事實(shí)上，政府職能部門等行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)就體現(xiàn)了資金使用效率和管理水平的高低。

　?。ǘ┛?jī)效審計(jì)的法律法規(guī)不健全。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府對(duì)人民托付的資金進(jìn)行完整、有效的經(jīng)營(yíng)和管理，而現(xiàn)有法律法規(guī)的欠缺，相關(guān)制度的滯后，使得這種受托責(zé)任關(guān)系難以得到保障，人民的財(cái)富被肆意侵吞，貪污浪費(fèi)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，政府績(jī)效審計(jì)沒(méi)有落到實(shí)處，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)整體效率低下，造成政府無(wú)法合理管控。這些現(xiàn)象的存在一方面是由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，使得政府沒(méi)有動(dòng)力去行使職責(zé)；另一方面，也是因?yàn)橐恍┫嚓P(guān)的法律法規(guī)不夠完備，缺乏有利的監(jiān)督機(jī)制和審計(jì)監(jiān)督制度。

　　（三）我國(guó)績(jī)效審計(jì)的方式、方法缺乏靈活性和多樣性。在我國(guó)，績(jī)效審計(jì)主要是由企業(yè)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)盡管也試驗(yàn)性地實(shí)施了一些績(jī)效審計(jì)，但主要是以國(guó)有企業(yè)為審計(jì)對(duì)象，把精力較多地集中在對(duì)其財(cái)務(wù)成果的分析上，而對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審計(jì)評(píng)價(jià)的深度和廣度均不夠，定量審計(jì)多，定性與定量相結(jié)合的審計(jì)方式少，幾乎沒(méi)有開(kāi)展經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性相結(jié)合的全面績(jī)效審計(jì)。隨著社會(huì)的發(fā)展，原有的審計(jì)方式、方法和范圍已不能適應(yīng)社會(huì)的需求，必須綜合多學(xué)科、多領(lǐng)域的技術(shù)和方法，運(yùn)用數(shù)量化的統(tǒng)計(jì)、計(jì)量分析。因此，開(kāi)展公共資金使用的績(jī)效審計(jì)和定向與定量相結(jié)合靈活多樣的審計(jì)方式就顯得越來(lái)越重要。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)行的績(jī)效審計(jì)缺乏一套科學(xué)的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，需要有科學(xué)的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)被審事項(xiàng)績(jī)效的好壞。由于我國(guó)政府現(xiàn)行的績(jī)效審計(jì)缺少一套科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，處于無(wú)標(biāo)準(zhǔn)的審計(jì)狀態(tài)，即使做了大量的審計(jì)工作，由于評(píng)價(jià)制度的不完善，而使得工作成果得不到及時(shí)的評(píng)判和應(yīng)有的肯定，或者由于其他原因歪曲了審計(jì)的結(jié)果。久而久之就會(huì)大大削弱審計(jì)人員的審計(jì)自主性和自覺(jué)性，降低整個(gè)績(jī)效審計(jì)的功效。

　?。ㄎ澹?huì)計(jì)資料失真增加了績(jī)效審計(jì)的難度。目前我國(guó)會(huì)計(jì)制度不太完善，會(huì)計(jì)資料失真現(xiàn)象較為普遍，造成績(jī)效審計(jì)賴以評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)可靠性不夠。審計(jì)人員僅僅為確認(rèn)財(cái)務(wù)收支和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性，就需要付出大量的額外勞動(dòng)，客觀上增加了績(jī)效審計(jì)的難度。

　?。徲?jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)還不能適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的要求?？?jī)效審計(jì)既要審查所審事項(xiàng)的合法性和合規(guī)性，又要評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，因此，對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)要求較高，要求審計(jì)人員不但具有財(cái)務(wù)收支審計(jì)的專業(yè)勝任能力，還要具有較寬的知識(shí)結(jié)構(gòu)、較準(zhǔn)的判斷力和較強(qiáng)的綜合分析能力，既負(fù)責(zé)任又善于溝通和協(xié)調(diào)。但目前的審計(jì)人員是以財(cái)務(wù)人員為主，人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，業(yè)務(wù)素質(zhì)還不能適應(yīng)績(jī)效審計(jì)的要求。

　　三、開(kāi)展適合我國(guó)國(guó)情的績(jī)效審計(jì)的措施

　　開(kāi)展績(jī)效審計(jì)是社會(huì)發(fā)展的必然，我們應(yīng)該在新的審計(jì)環(huán)境和現(xiàn)代技術(shù)方法的平臺(tái)上構(gòu)造績(jī)效審計(jì)。為搞好適合我國(guó)國(guó)情的績(jī)效審計(jì)工作，需要采取以下措施：

　?。ㄒ唬┻M(jìn)一步提高對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)。開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)使命所決定的。盡管在我國(guó)開(kāi)展的績(jī)效審計(jì)存在著這樣或那樣的困難，但是不能讓這些困難裹住人們的思想，羈絆人們前進(jìn)的步伐。因此，要加大開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的宣傳力度，使人們從思想上認(rèn)識(shí)到開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的必要性和重要性。

　?。ǘ┙⒔∪?jī)效審計(jì)的法律、法規(guī)和制度。依法審計(jì)是審計(jì)的基本原則，只有以法律、法規(guī)的形式把審計(jì)確定下來(lái)，審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)時(shí)才有法可依。為此，首先要制定出操作性較強(qiáng)的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則，對(duì)績(jī)效審計(jì)對(duì)象、審計(jì)目的、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告的基本形式等做出明確規(guī)定。其次，針對(duì)彈性較大的、容易使公平性受到損害的項(xiàng)目或領(lǐng)域再做一些補(bǔ)充規(guī)定。第三，應(yīng)體現(xiàn)與國(guó)際慣例相協(xié)調(diào)的原則，反映國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的要求，不斷強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的法律地位。

　?。ㄈ┎扇§`活多樣、科學(xué)適用的審計(jì)方法。隨著政府職能的逐漸轉(zhuǎn)變，在審計(jì)方式上應(yīng)擴(kuò)大公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的承擔(dān)范圍，逐步形成經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合，短期效益服從于長(zhǎng)期效益的審計(jì)模式。在審計(jì)方法上，應(yīng)融入控制結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性分析、組織行為學(xué)、國(guó)民價(jià)值增值分析等方法，加速智能化軟件取證功能的開(kāi)發(fā)，全方位引用先進(jìn)的符合我國(guó)國(guó)情的審計(jì)技術(shù)和方法。

　?。ㄋ模┙⒁惶卓茖W(xué)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。績(jī)效審計(jì)指標(biāo)內(nèi)容包括對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)和對(duì)社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)可以參考企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)評(píng)價(jià)確定，社會(huì)效益的評(píng)價(jià)可以根據(jù)不同行業(yè)、不同性質(zhì)的內(nèi)容確定。在制定評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)遵循定性與定量相結(jié)合、效益與公平相結(jié)合、長(zhǎng)期效益與短期效益相結(jié)合和經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合的原則。制訂指標(biāo)評(píng)價(jià)體系時(shí)不僅要關(guān)注投資本身所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，而且要關(guān)注投資對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、環(huán)保等各方面產(chǎn)生的社會(huì)效益。

　?。ㄎ澹┤嫣岣邔徲?jì)人員的綜合素質(zhì)。目前審計(jì)人員主要是財(cái)務(wù)、審計(jì)方面的人才，不能滿足績(jī)效審計(jì)的要求，開(kāi)展績(jī)效審計(jì)還需要經(jīng)濟(jì)師、工程師以及高級(jí)管理人才，因此調(diào)整人員結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行。另外，還要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容不僅要有國(guó)內(nèi)外績(jī)效審計(jì)理論研究成果，還要重點(diǎn)突出績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)。通過(guò)培訓(xùn)，不斷拓寬審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)。

　　（六）加強(qiáng)對(duì)績(jī)效審計(jì)理論的研究。通過(guò)績(jī)效審計(jì)的廣泛實(shí)踐來(lái)大力推動(dòng)審計(jì)理論的研究，進(jìn)一步豐富我國(guó)審計(jì)理論的寶庫(kù)，提高我國(guó)審計(jì)理論研究的水平。同時(shí)，科學(xué)規(guī)范的審計(jì)理論又能指導(dǎo)我國(guó)的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐，提高我國(guó)的審計(jì)實(shí)踐水平。探索中國(guó)模式的績(jī)效審計(jì)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的工作，需要幾代審計(jì)工作者的不懈努力。面對(duì)我國(guó)急需開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的實(shí)際情況，我們必須以認(rèn)真的工作狀態(tài)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)態(tài)度，不斷探索，逐步建立和完善適合中國(guó)國(guó)情的績(jī)效審計(jì)制度。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步，我國(guó)的民主政治將進(jìn)一步完善，相應(yīng)地我國(guó)績(jī)效審計(jì)也將會(huì)有一個(gè)大的發(fā)展。

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