一、引言審計在國有企業(yè)改制中擔當著審查改制國有企業(yè)的財務狀況、經(jīng)營成果與現(xiàn)金流量，公正改制國有企業(yè)提供的會計信息，摸清改制國有企業(yè)的“家底”，并為國有企業(yè)履行后續(xù)的改制程序（如產(chǎn)權(quán)界定、股權(quán)設置、產(chǎn)權(quán)交易與轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營者去留、職工安置等）提供真實、可靠的價值基礎的重任。

　　然而，當前國有企業(yè)改制中會計信息失真、獨立審計失敗以及由此帶來的國有資產(chǎn)流失等問題，已成為眾所矚目的焦點，并嚴重困擾著我國國有企業(yè)改制的進程。我們認為出現(xiàn)上述問題，從根本上說原因有二：一是管理上的問題；二是內(nèi)容與技術(shù)上的問題。從管理上來看，審計出現(xiàn)問題固然有我國獨立審計執(zhí)業(yè)環(huán)境不良、注冊會計師素質(zhì)較差、受制于被審計企業(yè)的壓力、法律懲戒不嚴、行業(yè)監(jiān)管不力等因素的影響。但我們認為更重要的原因在于國有企業(yè)改制審計中單單依靠獨立審計，卻缺乏對獨立審計的監(jiān)督制衡機制，從而使獨立審計結(jié)果成為國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的惟一依據(jù)。從審計內(nèi)容與技術(shù)上來看，盡管近年來《企業(yè)會計制度》重新修訂、一系列《企業(yè)會計準則》、《獨立審計準則》、《獨立審計實務公告》重新頒布，國家相關(guān)部門也專為國有企業(yè)改制的審計工作制定了操作規(guī)范，這些都為國有企業(yè)改制中審計行為的規(guī)范奠定了基礎。但在國有企業(yè)改制的審計實踐中仍然存在一些技術(shù)性難題，這些難題往往為改制企業(yè)操縱會計信息留下了空間。

　　國家審計署審計長李金華多次引用國外審計同仁的比喻，稱政府審計是國家資財?shù)摹翱撮T狗”，并強調(diào)審計事關(guān)國家經(jīng)濟安全。國有企業(yè)占有大量國有資產(chǎn)，肩負著確保國有資產(chǎn)在經(jīng)營中保值增值的重任。而國有企業(yè)改制根本目的在于通過體制的調(diào)整，提高國有企業(yè)的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)交易中的保值增值。政府審計理應在其中發(fā)揮審計監(jiān)督作用，確保國有資產(chǎn)不在國有企業(yè)改制中發(fā)生流失，保護國有資產(chǎn)的安全完整，維護國家所有者權(quán)益。

　　然而，國有企業(yè)改制審計的現(xiàn)實卻是政府審計在國有企業(yè)改制的審計監(jiān)督中幾乎沒有發(fā)揮任何作用。我們認為要解決前述國有企業(yè)改制審計中存在的問題，應當將政府審計引入國有企業(yè)改制，充分發(fā)揮政府審計的審計監(jiān)督作用。本文將以此為基點，從審計管理與審計內(nèi)容及技術(shù)兩方面分析國有企業(yè)改制中的審計問題，并探討將政府審計引入國有企業(yè)改制審計監(jiān)督中的依據(jù)、方式、途徑和可能障礙等，以期為政府有關(guān)部門改善國有企業(yè)改制的審計現(xiàn)狀提供新的思路和可能的突破點。

　　二、國有企業(yè)改制中的政府審計管理問題研究

　　當前，國有企業(yè)改制的審計管理中存在一些漏洞，將政府審計引入國有企業(yè)改制的審計監(jiān)督，可以在一定程度上解決國有企業(yè)改制審計管理中的問題。

　?。ㄒ唬┠壳皣衅髽I(yè)改制審計管理中存在的問題

　　目前國有企業(yè)改制審計管理中存在的漏洞集中表現(xiàn)在三個方面：一是缺乏專業(yè)機構(gòu)對資產(chǎn)評估結(jié)果的復查；二是缺乏專門機構(gòu)對獨立審計的監(jiān)督管理；三是國有企業(yè)改制的審計內(nèi)容局限于財務審計。

　　從目前國有企業(yè)改制的環(huán)節(jié)與操作程序來看，一般是先審計再評估，然后改制國有企業(yè)將按照評估結(jié)果及相關(guān)規(guī)定調(diào)整經(jīng)審計的財務報告，并將最終結(jié)果報經(jīng)國資委核準或備案。這里存在兩個問題：一是雖然法律授予了國資委對審計與評估結(jié)果的審查權(quán)，但實際上由于專業(yè)人員的缺乏，國資委根本沒有力量審查審計與評估結(jié)果，并對其發(fā)表實質(zhì)性的意見。缺乏對中介機構(gòu)審計結(jié)果的監(jiān)督制衡，無形中放大了中介機構(gòu)的權(quán)力，加大了中介機構(gòu)操縱審計與評估結(jié)果的可能性。二是缺乏專業(yè)機構(gòu)對評估結(jié)果的復核，這就很容易導致改制國有企業(yè)與評估機構(gòu)相互勾結(jié)，隨意操縱評估結(jié)果，并據(jù)此調(diào)整財務報告。

　　從目前我國對獨立審計的監(jiān)督管理來看，表面上，財政部、證監(jiān)會和中注協(xié)都對獨立審計進行監(jiān)管，但仔細分析，我們會發(fā)現(xiàn)，財政部的主要職責在于主管國家的財政收支、財稅政策和國有資本金的基礎工作，證監(jiān)會的主要職責在于監(jiān)管證券期貨市場，他們都不是專門的審計監(jiān)督機構(gòu)；中注協(xié)雖然具有監(jiān)督檢查會計師事務所與注冊會計師執(zhí)業(yè)情況的職責，但“準政府”的性質(zhì)又使其難以發(fā)揮自律監(jiān)管的作用。因而，我國實際上缺乏對獨立審計的監(jiān)督管理，特別是對改制國有企業(yè)獨立審計的監(jiān)督管理。

　　從目前國有企業(yè)改制的審計內(nèi)容來看，一般只進行財務審計，以財務報告為對象，主要審查改制國有企業(yè)資產(chǎn)、負債與損益的真實性與合法性。從某種程度上來講，這僅僅是一種合規(guī)性審計。然而，國有企業(yè)改制的最終目標在于提高國有企業(yè)的經(jīng)濟效益，國有企業(yè)改制審計的根本目標在于維護國有資產(chǎn)的保值增值，兩者都涉及到效益問題。忽略效益審計，無疑偏離了國有企業(yè)改制的主要目標。此外，國有企業(yè)改制往往導致原有企業(yè)的終止、新企業(yè)的設立，這就必然涉及現(xiàn)任經(jīng)營者的去留問題。盡管《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》（中辦發(fā)[1999]20號）[1]規(guī)定，國有企業(yè)進行改制時，應當按國家現(xiàn)行規(guī)定進行企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計，但現(xiàn)實情況是離任審計往往發(fā)生在經(jīng)營者離任之后，此時經(jīng)營者的去向早已定好，這就使得經(jīng)營者的經(jīng)濟責任審計、經(jīng)濟責任的考核評價與經(jīng)營者的任用完全脫節(jié)，難以發(fā)揮激勵約束經(jīng)營者的作用。

　?。ǘ┱畬徲媴⑴c國有企業(yè)改制審計監(jiān)督的設想

　　由于當前國有企業(yè)改制審計管理中存在上述問題，我們認為將政府審計引入國有企業(yè)改制審計監(jiān)督是解決這些問題較好的方法。將政府審計引入國有企業(yè)改制審計監(jiān)督的根本目的在于為獨立審計創(chuàng)造監(jiān)督制衡機制、糾正獨立審計的可能偏差，并審計一些獨立審計難以完成的事項，確保國有資產(chǎn)保值增值。

　　1.政府審計參與國有企業(yè)改制審計監(jiān)督的理論基礎和法律依據(jù)

　　由于政府審計機關(guān)是專門的專業(yè)性的審計監(jiān)督機構(gòu)，具有較強的獨立性和權(quán)威性，它有能力也有動力參與到國有企業(yè)改制的審計監(jiān)督中。將政府審計引入國有企業(yè)改制的審計監(jiān)督，不僅有其現(xiàn)實需要，也有其理論基礎和法律依據(jù)。

　　基本公認的審計理論認為，審計是以受托經(jīng)濟責任關(guān)系的存在為前提的，并以保證和促進受托經(jīng)濟責任的全面有效履行為目標[2].國有企業(yè)接受政府委托管理屬于全民所有的公共資金和資源，同時也要受到政府對其經(jīng)濟責任（即公共受托責任）的監(jiān)督約束，這種約束方式就表現(xiàn)為政府審計。此外，獨立審計機構(gòu)具有“經(jīng)濟人”的屬性，它可能在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，做出有違社會利益的行為。而政府的主要功能在于彌補市場的缺陷，維護公眾的利益。政府審計參與國有企業(yè)改制的審計監(jiān)督，將為獨立審計創(chuàng)造一種監(jiān)督制衡機制，糾正獨立審計的可能偏差，從而更好地履行公共受托責任。

　　根據(jù)《中華人民共和國審計法》（2006年修訂）[3]，審計機關(guān)有權(quán)對國有企業(yè)的資產(chǎn)、負債、損益進行審計監(jiān)督；對國有資本占控股地位或主導地位的企業(yè)、金融機構(gòu)的審計監(jiān)督，由國務院規(guī)定；審計機關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，對國家機關(guān)和依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應負經(jīng)濟責任的履行情況，進行審計監(jiān)督；社會審計機構(gòu)審計的單位依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的，審計機關(guān)按照國務院的規(guī)定，有權(quán)對該社會審計機構(gòu)出具的相關(guān)審計報告進行核查。發(fā)揮政府審計在國有企業(yè)改制中的審計監(jiān)督作用，是政府審計機關(guān)全面履行其法律職責的重要途徑。

　　2.政府審計參與國有企業(yè)改制審計監(jiān)督的方式和途徑

　　政府審計參與改制企業(yè)的審計監(jiān)督有直接和間接兩種方式。直接方式是指政府審計機關(guān)直接審計那些由于其它監(jiān)督機構(gòu)自身的范圍限制或監(jiān)督缺陷所不能監(jiān)督的行為。間接方式是指政府審計機關(guān)通過定期檢查或不定期抽查獨立審計機構(gòu)為改制國有企業(yè)出具的審計報告，間接實現(xiàn)對改制國有企業(yè)的審計監(jiān)督。

　　政府審計參與改制企業(yè)審計監(jiān)督的方式可以具體體現(xiàn)為四種途徑。第一，審查改制國有企業(yè)的資產(chǎn)評估狀況。包括檢查評估機構(gòu)是否按規(guī)定進行評估，有無弄虛作假，是否存在隨意高估、低估、漏估企業(yè)資產(chǎn)或負債的問題，評估方法是否適當，評估價值是否公允，評估報告是否真實，評估結(jié)果是否超出了時效期等；減少國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)交易中的“顯性流失”。第二，進行改制國有企業(yè)的效益審計。包括徹底摸清改制國有企業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀，國有資本金的利用效率，國有資產(chǎn)的保值增值情況，明確其改制前的基礎狀態(tài)；發(fā)現(xiàn)改制國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與內(nèi)部控制中存在的主要問題、產(chǎn)生的原因，并為其下一步發(fā)展提出改善措施，減少國有資產(chǎn)在經(jīng)營過程中的“隱性流失”。第三，進行改制國有企業(yè)的經(jīng)營者離任責任審計。包括審查改制國有企業(yè)經(jīng)營者在任職期間與企業(yè)資產(chǎn)、負債、損益目標責任制有關(guān)的各項經(jīng)濟指標的完成情況，以及遵守國家財經(jīng)法規(guī)情況；檢查經(jīng)營者個人有無侵占國家資產(chǎn)，違反與財務收支有關(guān)的廉政規(guī)定和其他違法違紀問題；從而正確評價改制國有企業(yè)經(jīng)營者的業(yè)績，并將其作為經(jīng)營者提任、繼任、降職或免職的基本依據(jù)。第四，檢查或抽查改制國有企業(yè)獨立審計的狀況。重點審查改制國有企業(yè)有無借改制之機逃廢銀行債務的問題、對不良資產(chǎn)核銷和資產(chǎn)減值損失的處理、對無形資產(chǎn)和土地使用權(quán)的處理等，減少國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)交易中的“顯性流失”。

　?。ㄈ┱畬徲媴⑴c國有企業(yè)改制審計監(jiān)督的可能障礙

　　前已說明政府審計參與國有企業(yè)改制審計監(jiān)督的設想，但我們還應同時考慮它可能面臨的障礙。我們認為這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是審計主體與審計機構(gòu)問題；二是審計程序與審計監(jiān)督問題。

　　1.審計主體與審計機構(gòu)問題

　　審計主體是指從事審計活動的專職機構(gòu)和人員。政府審計的審計主體是政府審計機關(guān)。獨立審計的審計主體是由經(jīng)政府有關(guān)部門審核批準的注冊會計師組成的會計師事務所。

　　我國的審計機關(guān)由政府領導，分中央與地方兩個層次。中央審計機關(guān)主要是指審計署，它是我國的最高審計機關(guān)，在國務院的領導下，主管全國的審計工作；除此之外，還包括審計署根據(jù)需要派出的審計特派員，以及設立的審計派出機構(gòu)。地方審計機關(guān)是指省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設區(qū)的市、直轄區(qū)人民政府設立的審計組織，它負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。

　　現(xiàn)階段，我國政府審計主要承擔著政府部門財政預/決算，重大投資/公用建設項目，金融機構(gòu)、企事業(yè)單位的財務收支等方面的審計監(jiān)督。其覆蓋面廣，但人員力量有限。將政府審計引入國有企業(yè)改制的審計監(jiān)督，就要面臨組織與人力不足的障礙。而獨立審計主要對企業(yè)進行財務審計。對此，我們認為政府審計對改制國有企業(yè)的審計監(jiān)督可以采取“抓大放小”、“局部試點、逐步推廣”的方式引進，充分合理地利用有限的政府審計資源。政府審計機關(guān)也可以委托獨立審計機構(gòu)進行審計，但必須注意政府審計的主體仍然是政府審計機關(guān)，他們對會計師事務所出具的政府審計結(jié)果最終負責，因此，政府審計機關(guān)必須委托資質(zhì)好、信譽佳的會計師事務所實施審計。

　　2.審計程序與審計監(jiān)督問題

　　政府審計引入國有企業(yè)改制的審計監(jiān)督，必然帶來如何界定財務審計、效益審計、經(jīng)營者離任責任審計的關(guān)系，政府審計如何操作，政府審計與獨立審計的關(guān)系如何協(xié)調(diào)等問題。對此，我們認為財務審計是效益審計與經(jīng)營者離任責任審計的基礎，效益審計與經(jīng)營者離任責任審計是財務審計的延伸和發(fā)展。雖說三者的客體相同，但具體的著眼點卻有所不同。財務審計強調(diào)改制國有企業(yè)財務報告的真實、合規(guī)，效益審計側(cè)重改制國有企業(yè)的經(jīng)營效益、國有資產(chǎn)的保值增值狀況（國有資本金的投入產(chǎn)出關(guān)系），經(jīng)營者離任責任審計關(guān)注改制國有企業(yè)經(jīng)營者遵守國家財經(jīng)法紀與任期經(jīng)營責任的完成情況。

　　在具體操作中，政府審計應當首先對會計師事務所進行的財務審計和資產(chǎn)評估機構(gòu)進行的資產(chǎn)評估的結(jié)果進行監(jiān)督檢查，確保改制國有企業(yè)的財務信息資料真實、可靠；然后，以此為基礎進行改制國有企業(yè)的效益審計與經(jīng)營者離任責任審計，對改制國有企業(yè)的效益和經(jīng)營者的任期經(jīng)濟責任做出準確、合理的評價；效益審計與經(jīng)營者離任責任審計應當最終形成效益審計報告和經(jīng)營者離任責任審計報告，它們應當作為考評改制國有企業(yè)經(jīng)營者業(yè)績，對其任用或處理的經(jīng)濟依據(jù)。

　　三、國有企業(yè)改制中政府審計重點內(nèi)容與技術(shù)問題研究

　　審計出現(xiàn)問題既有管理上的漏洞，更有審計內(nèi)容與技術(shù)上的困難。忽視國有企業(yè)改制政府審計內(nèi)容與技術(shù)上的難題，是有失偏頗的。那么，國有企業(yè)改制中的政府審計的重點與技術(shù)難點表現(xiàn)在哪些方面呢？

　?。ㄒ唬┴攧諏徲媰?nèi)容與技術(shù)問題

　　近年來，隨著一系列會計/審計準則與制度的不斷修訂，國有企業(yè)改制審計規(guī)范的不斷出臺，以及財務審計實踐經(jīng)驗的不斷積累，國有企業(yè)改制中的財務審計已經(jīng)形成一套相對完善的規(guī)范體系?，F(xiàn)階段，國有企業(yè)改制的財務審計中存在的問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一是缺乏整體把握；二是對一些技術(shù)難題缺乏突破。

　　從總體來看，目前國有企業(yè)改制中的財務審計大多還是采取過去那種“瞎子摸象式”的查錯糾弊審計方式，缺乏對改制國有企業(yè)資產(chǎn)、負債、損益狀況的總體把握，缺乏對企業(yè)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)與質(zhì)量的分析，缺乏對企業(yè)資產(chǎn)安全性、流動性和盈利性的評價。這種方式難以對改制國有企業(yè)的“家底”形成總體評價，也使財務審計往往顧此失彼、加大了審計風險。

　　從細節(jié)來看，國有企業(yè)改制的財務審計仍然存在一些技術(shù)性難題，主要表現(xiàn)在以下五個方面：

　　1.關(guān)聯(lián)交易的審計問題

　　關(guān)聯(lián)交易本身具有經(jīng)濟的復雜性與隱蔽性，也是改制國有企業(yè)轉(zhuǎn)移資產(chǎn)/利潤、操縱會計信息的主要工具，因而它常常成為審計失敗的重要風險因素。具體說來，關(guān)聯(lián)交易審計中的難點主要體現(xiàn)在以下四個方面：（1）從被審計單位提供的資料中很難確定企業(yè)關(guān)聯(lián)關(guān)系的全貌。（2）關(guān)聯(lián)方之間購銷商品交易的真實性、價格的公允性難于斷定。（3）關(guān)聯(lián)方之間資產(chǎn)買賣交易的合法性、合理性難于確定。（4）關(guān)聯(lián)方之間借貸資金以及提供擔保的事項若沒有披露，難于發(fā)現(xiàn)。

　　2.資產(chǎn)減值損失的審計問題

　　由于歷史等原因，國有企業(yè)中有相當一部分資產(chǎn)已成為不良資產(chǎn)，并已形成損失。國家規(guī)定，國有企業(yè)改制時，經(jīng)依法認定，可以用國家權(quán)益核銷賬面的資產(chǎn)損失。然而，實踐中，有些企業(yè)濫用這一規(guī)定，借此消除經(jīng)營潛虧，以為企業(yè)后續(xù)經(jīng)營留出增長空間。

　　資產(chǎn)減值損失本身在很大程度上取決于個人的主觀判斷，是否提取減值準備、提取多少減值準備、是否認定為資產(chǎn)損失、可以核銷多少權(quán)益等等，往往依賴于審計人員的專業(yè)判斷；長期投資的減值損失涉及到被投資方的權(quán)益狀況，在建工程的減值損失涉及到工程技術(shù)方面的問題，無形資產(chǎn)的減值損失涉及到技術(shù)進步、市場變化等因素的影響，這些都增加了資產(chǎn)減值損失審計的難度。

　　3.無形資產(chǎn)的審計問題

　　知識經(jīng)濟條件下，無形資產(chǎn)在企業(yè)中發(fā)揮著日益重要的作用，無形資產(chǎn)的數(shù)量與質(zhì)量往往決定著企業(yè)未來發(fā)展的潛力。然而，我國大多數(shù)國有企業(yè)對無形資產(chǎn)的認識不足，甚至對很多商標、商號、專利權(quán)、專有技術(shù)不加確認，從而導致大量國有無形資產(chǎn)流失于賬外。

　　無形資產(chǎn)能為企業(yè)帶來的收益額、收益期都具有較大的不確定性，這些往往需要借助專業(yè)技術(shù)人員的判斷；企業(yè)具有的超額收益能力，往往需要同行業(yè)或類似企業(yè)的比較數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)的取得通常比較困難；流失于賬外的無形資產(chǎn)，更加大了無形資產(chǎn)審計的難度。此外，關(guān)于研究與開發(fā)費用、商譽的會計確認與計量，理論上就存在著爭議，這些更增加了無形資產(chǎn)審計的復雜性。

　　4.土地使用權(quán)的審計問題

　　我國實行土地的社會主義公有制，企業(yè)僅擁有土地使用權(quán)。按照現(xiàn)行會計準則的規(guī)定，國有企業(yè)以行政劃撥方式取得的土地使用權(quán)，不作無形資產(chǎn)入賬；企業(yè)支付的少量費用僅作為當期費用一次轉(zhuǎn)銷或作為待攤費用分期攤銷。國有企業(yè)以有償方式取得或通過其他單位投資轉(zhuǎn)入的土地使用權(quán)，按實際支付金額、或評估價、或雙方約定的價值計入無形資產(chǎn)，并按一定的年限分期攤銷。

　　由于土地資源的稀缺性，土地資產(chǎn)往往具有很大的增值空間，分期攤銷后的土地使用權(quán)賬面價值難以反映其可為企業(yè)帶來的經(jīng)濟利益。因此，按照現(xiàn)行會計準則，無論國有企業(yè)是以何種方式取得的土地使用權(quán)，其賬面體現(xiàn)的土地使用權(quán)價值都可能大大低于其實際價值。此外，國有企業(yè)改制可能發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，如不對國有企業(yè)的土地使用權(quán)價值重新估價并確認入賬，國有土地資源將大量流失。

　　土地使用權(quán)會計計量上存在缺陷，這本身就給土地使用權(quán)的審計帶來了潛在的問題。

　　5.企業(yè)所欠銀行或職工債務的審計問題

　　目前，有些國有企業(yè)有借改制之機逃廢所欠銀行債務或所欠職工工資/福利費的行為。其實現(xiàn)形式主要是借助分立、剝離、資本轉(zhuǎn)移等形式，通過資產(chǎn)與債務的分離，使原借款人部分或全部喪失債務償還能力，從而逃廢所欠銀行債務或所欠職工工資/福利費。這危及到銀行信貸資產(chǎn)的安全，容易引發(fā)國有資產(chǎn)的流失，并可能影響職工安定和社會穩(wěn)定。這一問題往往涉及復雜的資產(chǎn)剝離、債務轉(zhuǎn)移等；此外改制國有企業(yè)若有意隱蔽債務，使其脫離到賬外，審計人員很難發(fā)現(xiàn)。這些都增加了債務審計的難度。

　?。ǘ┬б鎸徲媰?nèi)容與技術(shù)問題

　　與財務審計不同，到目前為止，我國尚未出臺企業(yè)效益審計的統(tǒng)一規(guī)范。自20世紀80年代起，一些地方在實踐中探索了國有企業(yè)的效益審計，為企業(yè)查找經(jīng)濟效益下降的原因，并幫助企業(yè)建章改制、減虧增盈；但當時的效益審計僅從生產(chǎn)成本出發(fā)，局限于成本消耗方面的審查。1999年國家四部委頒布了《國有資本金效績評價規(guī)則》、《國有資本金效績評價操作細則》、《國有資本金效績評價指標解釋》，建立了國有企業(yè)績效評價的指標體系；2002年國家重新修訂了《企業(yè)績效評價操作細則》；2006年國資委又頒布了《中央企業(yè)綜合績效評價管理暫行辦法》[4].企業(yè)效益審計的問題重新成為理論與實務界探討的熱點話題，上述規(guī)定也成為改制國有企業(yè)效益審計的基本依據(jù)。我們認為，目前在改制國有企業(yè)開展效益審計的技術(shù)問題主要有以下幾個方面：

　　1.效益審計的內(nèi)容

　　我國的企業(yè)效益審計仍處于探索階段，關(guān)于效益審計的內(nèi)容與范圍沒有一致的看法。我們認為，站在國有企業(yè)改制的立場上，效益審計應當建立在合規(guī)性審計的基礎上，從國有資本投入產(chǎn)出關(guān)系的角度出發(fā)，著重審查國有資本的保值增值情況，并查找國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中存在的問題，為其改制后的發(fā)展提出改進經(jīng)濟效益的方案。因此，改制國有企業(yè)的效益審計應當突出以下內(nèi)容：改制國有企業(yè)資產(chǎn)的完整性、資產(chǎn)質(zhì)量狀況、成本耗費狀況、盈利狀況、可持續(xù)發(fā)展狀況和國有資本的保值增值狀況等。

　　2.效益審計的方法

　　審計的內(nèi)容決定著審計的方法。效益審計的特定內(nèi)容決定了它不僅要采用一般的財務審計方法，如查閱、核對、盤點、分析性復核等，也要更多地運用經(jīng)濟活動的分析方法，如成本收益分析、投入產(chǎn)出分析、結(jié)構(gòu)分析、因素分析、比較分析等，指標分析將在效益審計中發(fā)揮重要作用；此外，效益審計還可能借助調(diào)查問卷、市場調(diào)研等方法。

　　3.效益審計的考核指標

　　效益審計除了鑒證功能外，更強調(diào)評價功能。因此，效益審計必然要依賴一些指標考核評價。根據(jù)我們對改制國有企業(yè)效益審計內(nèi)容的界定，效益審計可采取定量指標和定性指標。定量指標包括：反映資產(chǎn)質(zhì)量的指標，如不良資產(chǎn)比率、資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、資產(chǎn)負債率；反映成本消耗的指標，如成本費用利潤率；反映盈利狀況的指標，如總資產(chǎn)報酬率、凈資產(chǎn)收益率、主營業(yè)務利潤率；反映可持續(xù)發(fā)展能力的指標，如資本增長率、利潤增長率、銷售增長率、技術(shù)投入比率；反映資本保值增值的指標，如資本積累率等。定性指標包括：企業(yè)經(jīng)營與發(fā)展戰(zhàn)略完成情況、重大投資項目的效益情況、企業(yè)管理水平、產(chǎn)品/服務的市場競爭力、發(fā)展創(chuàng)新能力、技術(shù)裝備水平等。此外，還需考慮一些具有行業(yè)特性的指標。

　　4.效益審計的評價標準

　　存在考核指標，就必然帶來評價標準問題。對于定量指標，我們可以采取歷史標準、計劃/預算標準、行業(yè)標準、標桿標準等進行評價；對于定性指標，評價則相對困難，它需要借助市場調(diào)查等方法，在很大程度上依賴著審計人員的主觀判斷。此外，效益審計的評價中，還需考慮企業(yè)經(jīng)營所面臨的外部環(huán)境，客觀評價價格、稅收等國家宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整對企業(yè)經(jīng)濟效益的影響。

　?。ㄈ┙?jīng)營者離任責任審計內(nèi)容與技術(shù)問題

　　盡管1999年國家頒布過《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》，2006年修訂的《中華人民共和國審計法》又將經(jīng)濟責任審計寫入法律，但這些指導性意見在實踐操作中存在很多障礙。目前在改制國有企業(yè)開展經(jīng)營者離任責任審計的技術(shù)問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.審計手段的局限性

　　經(jīng)營者出于自我保護的目的，很可能對離任審計產(chǎn)生抵觸，提供不真實、不完整的書面材料、財務資料等，從而加大了審計取證的難度。此外，改制國有企業(yè)經(jīng)營者貪污受賄、徇私舞弊、揮霍浪費，趁改制之機牟取個人利益等經(jīng)濟問題，一般很難從企業(yè)的會計賬簿中發(fā)現(xiàn)。因此，離任審計不僅要依靠財務審計中的查錯糾弊手段，還需借助對職工的調(diào)查分析、召開座談會等管理手段，盡可能地查找線索，全面正確地評價改制國有企業(yè)經(jīng)營者經(jīng)濟責任的完成情況。此外，審計人員可能還需相關(guān)紀檢、執(zhí)法部門的配合，提高離任審計的強制力。

　　2.責任主體的難分性

　　國有企業(yè)經(jīng)營狀況的好壞，既有主觀原因，也有客觀原因；既有因國家政策調(diào)整的影響，也有企業(yè)自身存在問題的影響；既有企業(yè)集體決策的影響，也有經(jīng)營者個人意志的影響；既有前任經(jīng)營者的原因，也有現(xiàn)任經(jīng)營者的原因。如何正確劃分這些責任歸屬，實踐中并非易事。因此，審計人員在經(jīng)營者離任責任審計時，必須充分了解改制國有企業(yè)的歷史狀況、市場環(huán)境、職工的看法等，盡可能界定好各種責任，正確評價經(jīng)營者經(jīng)濟責任的履行情況。

　　3.審計結(jié)果的落實難

　　實踐中，經(jīng)濟責任審計往往在國有企業(yè)經(jīng)營者離任之后才進行，這時企業(yè)經(jīng)營者的去向木已成舟，審計結(jié)果與經(jīng)營者的考評、任用完全脫節(jié)，難以發(fā)揮離任審計的激勵或約束作用。然而，若把離任審計提到國有企業(yè)改制之前，可能會面臨來自現(xiàn)任經(jīng)營者的更多阻撓和障礙。對此，我們認為可以采取兩種辦法：一是將離任審計轉(zhuǎn)化為經(jīng)營期間的日常經(jīng)營責任審計；二是制定追溯調(diào)整辦法，離任審計查出的問題，可以重新對經(jīng)營者進行懲罰處理。

　　四、結(jié)論

　　審計在國有企業(yè)改制中擔當著“摸清家底”的重任，然而國有企業(yè)改制的審計實踐中暴露出了大量問題。本文分析了國有企業(yè)改制中的審計問題，并提出政府審計參與國有企業(yè)改制審計監(jiān)督的設想，探索了政府審計參與國有企業(yè)改制審計監(jiān)督的方式、途徑，剖析了政府審計參與國有企業(yè)改制審計監(jiān)督可能面臨的障礙。希望本文能為致力于國有企業(yè)改制審計問題研究的學者以及政府決策人員提供一條新的思路。