簡(jiǎn)介：政府外債在我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和體制上發(fā)揮了重要作用，但是政府外債審計(jì)發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)政府外債管理中仍有不少問(wèn)題，本文試圖對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討并提出幾點(diǎn)思考。

　　關(guān)鍵詞：政府外債 外資審計(jì)

　　一、政府外債的作用

　　政府外債是指由各級(jí)人民政府統(tǒng)一對(duì)外舉借的、或者合法擔(dān)保的、或者在特定情況下由各級(jí)政府來(lái)償還的各類國(guó)外貸款。按照國(guó)務(wù)院、財(cái)政部的有關(guān)規(guī)定，政府外債是國(guó)家的主權(quán)外債，政府外債的借入必須以國(guó)家財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政的信譽(yù)為基礎(chǔ)。從我國(guó)利用政府外債二十多年的實(shí)踐看，政府外債作用明顯。政府外債規(guī)模的不斷擴(kuò)大，加大了各項(xiàng)事業(yè)的投入力度，彌補(bǔ)了財(cái)政資金的不足，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展；推動(dòng)了體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和思想觀念的創(chuàng)新，對(duì)調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

　　但是我們?cè)谡鈧鶎徲?jì)中也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題，如項(xiàng)目管理混亂，效益低下，甚至項(xiàng)目失敗，違背利用政府外債的初衷，從而出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)政府外債危機(jī)，影響政府信用和政府職能的順利實(shí)現(xiàn)。根據(jù)審計(jì)署的規(guī)劃，今后將逐漸加大效益審計(jì)的力度，外資審計(jì)部門更是政府外債的主要監(jiān)督服務(wù)部門。毋庸置疑，外資審計(jì)在政府外債管理中需要發(fā)揮更大的作用。

　　二、外資審計(jì)發(fā)現(xiàn)的政府外債管理典型問(wèn)題

　　通過(guò)筆者參加的政府外債項(xiàng)目，筆者發(fā)現(xiàn)政府外債管理在制度上和思路上存在一些典型問(wèn)題。

　　1、制度上的問(wèn)題

　?。?）有些外債項(xiàng)目無(wú)審批和儲(chǔ)備機(jī)制。

　　目前，各級(jí)政府借用政府外債的積極性很高，但由于缺乏科學(xué)、正確、合理利用政府外債的項(xiàng)目審批、儲(chǔ)備機(jī)制，造成部分項(xiàng)目帶有明顯地隨意性和盲目性，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展。比如：一些地區(qū)和部門求資心切，面對(duì)國(guó)外投資來(lái)者不拒。但究竟借用外資來(lái)解決哪些重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題沒有進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)籌安排；還有一些地區(qū)盲目跟風(fēng)，聽說(shuō)某個(gè)地區(qū)申請(qǐng)到貸款項(xiàng)目了，我這個(gè)地區(qū)也一定要申請(qǐng)到，結(jié)果造成舉借政府外債的規(guī)模過(guò)大，超出自身財(cái)力可以負(fù)擔(dān)的水平；有些地、縣實(shí)施的同類項(xiàng)目過(guò)于集中，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)家規(guī)定的設(shè)備與人群配置比例等。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，反映出一些地方政府還沒有從保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)和財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展的角度，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、環(huán)境效益、財(cái)務(wù)管理、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)發(fā)展等諸多角度，對(duì)貸款項(xiàng)目進(jìn)行全面科學(xué)的論證和規(guī)劃，這種情況下借用政府貸款搞項(xiàng)目，就有可能把借用政府外債搞發(fā)展的積極性變成政府的負(fù)擔(dān)和困難。

　　（2）有些項(xiàng)目無(wú)還貸準(zhǔn)備機(jī)制。

　　政府外債的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制基本沒有建立起來(lái)，一是有些地方只有省級(jí)財(cái)政建立了還貸準(zhǔn)備金制度，部分地、市財(cái)政都還沒有在預(yù)算中安排還貸準(zhǔn)備金，也都沒有專項(xiàng)列支必要的還貸支出資金。二是不少使用政府外債貸款的項(xiàng)目單位，沒有在項(xiàng)目的申報(bào)階段考慮籌措和安排還貸準(zhǔn)備金，更沒有相應(yīng)的財(cái)務(wù)制度加以約束，使得各級(jí)財(cái)政、各項(xiàng)目主管部門和各級(jí)債務(wù)人所承擔(dān)的償債責(zé)任得不到必要的保障，這就有可能在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到來(lái)的時(shí)候，把本來(lái)就比較脆弱的財(cái)政拖跨。另外，近一個(gè)時(shí)期匯率、利率風(fēng)險(xiǎn)給財(cái)政帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也逐年加大。

　　（3）有些無(wú)項(xiàng)目適時(shí)監(jiān)督機(jī)制。

　　有些項(xiàng)目政府作為事實(shí)上的債務(wù)承擔(dān)者，但是在項(xiàng)目獲得批準(zhǔn)并撥款后，政府的監(jiān)督作用沒有很好的發(fā)揮出來(lái)，尤其在政府作為外債的擔(dān)保者的項(xiàng)目中更加明顯。缺乏適時(shí)監(jiān)督機(jī)制使政府外債的不可控因素加大，增加了外債管理的難度和風(fēng)險(xiǎn)。

　?。?）政府外債與國(guó)內(nèi)資金（包括預(yù)算內(nèi)資金和銀行貸款）缺乏有效的整合機(jī)制

　　一是利用政府外債與合理盤活現(xiàn)有預(yù)算內(nèi)資金不到位，未能有效整合、統(tǒng)籌使用、發(fā)揮合力，存在兩張皮現(xiàn)象。這對(duì)做大經(jīng)濟(jì)財(cái)政蛋糕，緩解財(cái)政困難和壓力的作用不大。如：社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保項(xiàng)目和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的一些貸款項(xiàng)目，靠自身的效益根本就承受不了借用政府外債的財(cái)務(wù)成本，甚至是用無(wú)息貸款投入都無(wú)力承擔(dān)貸款本金的債務(wù)，在這些領(lǐng)域借用政府外債搞建設(shè)，沒有優(yōu)惠的同類財(cái)政資金作支持是搞不好的。二是政府外債與民間資金、銀行貸款的有效整合不夠，還沒有發(fā)揮政府外債帶動(dòng)和吸引民間資金、銀行貸款共同搞建設(shè)的作用，沒有實(shí)現(xiàn)政外債投資規(guī)模和效益的擴(kuò)大化。三是政府外債管理未與完善財(cái)政對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度有效結(jié)合起來(lái)，沒有在完善對(duì)下轉(zhuǎn)移支付制度中建立起對(duì)政府外債進(jìn)行管理的激勵(lì)和制約機(jī)制，無(wú)形中助長(zhǎng)了各地、縣舉借政府外債盲目攀比，不考慮償債風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)氣。

　　2、思路上的問(wèn)題

　?。?）有些為減輕外債風(fēng)險(xiǎn)而強(qiáng)制扣款

　　我們發(fā)現(xiàn)，一些地方為了減輕外債風(fēng)險(xiǎn)，采取層層強(qiáng)制扣款的辦法來(lái)試圖予以徹底化解。但是，層層強(qiáng)制扣款帶來(lái)的結(jié)果往往是下級(jí)財(cái)政的更加緊張，影響地方財(cái)政的各項(xiàng)安排，甚至影響到地方的安定團(tuán)結(jié)，由此帶來(lái)的循環(huán)負(fù)面效應(yīng)可能得不償失。對(duì)財(cái)力本身就薄弱的財(cái)政強(qiáng)制扣款更是不可取。

　?。?）項(xiàng)目按經(jīng)濟(jì)實(shí)力分配

　　在工作中，我們發(fā)現(xiàn)部分省市對(duì)外債項(xiàng)目采取按照市縣經(jīng)濟(jì)力量分配，盡管出于防范和化解外債風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府包袱等目的，不能說(shuō)這種方法就是錯(cuò)的，但是還有商榷的地方。外債項(xiàng)目中有不少是和內(nèi)資共同發(fā)揮作用的，這就不可避免的使一些項(xiàng)目有財(cái)政轉(zhuǎn)移的烙印，尤其在科教文衛(wèi)等方面。對(duì)一些有發(fā)展?jié)摿捅容^落后的地區(qū)，少分項(xiàng)目或者不分項(xiàng)目將加大這些地區(qū)的相對(duì)貧窮程度，造成更大的不平衡，這與我們建設(shè)和諧社會(huì)的宗旨也有差距。所以單純按經(jīng)濟(jì)實(shí)力分配外債項(xiàng)目的做法有待改善。

　　三、新形勢(shì)下外資審計(jì)如何服務(wù)政府外債工作

　　目前我們正在大力進(jìn)行和諧社會(huì)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，外資審計(jì)也要服從、服務(wù)于這一大方向，在更廣闊的領(lǐng)域中探索規(guī)律，發(fā)揮作用；加之現(xiàn)在外債貸款債權(quán)方越加重視項(xiàng)目的效益和效益審計(jì)，可以說(shuō)外資審計(jì)大有可為。

　　外資審計(jì)不僅僅要在外債審計(jì)中發(fā)現(xiàn)、揭露問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，更要站在政治高度，對(duì)政府外債管理中體制和制度上的普遍性和典型的問(wèn)題提出合理的針對(duì)性建議，為建立政府外債管理的長(zhǎng)效機(jī)制服務(wù)。

　　結(jié)合審計(jì)署的遠(yuǎn)期規(guī)劃，同時(shí)考慮政府外債管理工作的特點(diǎn)，我們有以下幾點(diǎn)思考：

　　1、外資審計(jì)要站在制度和體制高度看問(wèn)題，找對(duì)策。目前我們國(guó)家正處在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期，體制和制度上的不完善、缺陷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家調(diào)控的作用產(chǎn)生扭曲。 就外資審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，我們認(rèn)為在外債管理的體制和思路上應(yīng)有所突破和創(chuàng)新，抓緊研究、建立外債風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備評(píng)審機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和整合機(jī)制，并對(duì)現(xiàn)有的管理思路進(jìn)行合理調(diào)整，更好地發(fā)揮政府外債的作用。

　　2、今后的外資審計(jì)逐步轉(zhuǎn)向以效益審計(jì)為重點(diǎn)?？梢砸圆樘帗p失浪費(fèi)為突破口，在項(xiàng)目執(zhí)行逐步規(guī)范化的基礎(chǔ)上，深入探索項(xiàng)目效益審計(jì)的評(píng)價(jià)方法，尤其在公共領(lǐng)域和新農(nóng)村建設(shè)中，外資審計(jì)要把資金的利用和項(xiàng)目的效益放在更加突出的高度上予以關(guān)注。

　　3、轉(zhuǎn)變思想，將外資審計(jì)的審計(jì)職能和服務(wù)作用緊密結(jié)合。外資審計(jì)的審計(jì)只是手段，目的還是發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用，更好地為政府外債管理等各方面服務(wù)。外資審計(jì)要善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律，在監(jiān)督外債管理的同時(shí)服務(wù)外債管理。一句話，樹立“監(jiān)督也是服務(wù)”的思想。