劉家義審計長提出的國家審計是國家治理的重要組成部分的科學論斷，對我們正確認識國家審計的地位，理解國家審計是依法用權(quán)力制約權(quán)力的重要方式，發(fā)揮國家審計揭示、抵御和預防等“免疫系統(tǒng)”功能，當好公共財政“衛(wèi)士”，推動實現(xiàn)國家良治，保障國家經(jīng)濟社會健康運行和科學發(fā)展具有重要意義。

　　外資運用審計作為國家審計的組成部分之一，是審計機關(guān)依法對各級政府利用國外資金建設(shè)的投資項目和其他經(jīng)濟活動及這些資金的管理和潛在風險進行有效監(jiān)督的活動。外資運用審計是以我國憲法規(guī)定建立審計監(jiān)督制度為基礎(chǔ)，適應(yīng)改革開放和利用外資的客觀需要，以1984年5月審計署成立外資運用審計司和各省、市、自治區(qū)審計廳（局）陸續(xù)成立外資運用審計處為標志，逐步形成和發(fā)展起來的。近二十年來，外資審計在促進積極、合理、有效利用外資方面發(fā)揮了重要作用；同時在提升國家審計質(zhì)量，改進國家審計方法以及規(guī)范化建設(shè)方面也取得了明顯成效。尤其是近年來審計署組織各級外資審計部門對國外貸援款項目進行公證審計，對外出具的公證審計報告，得到國外貸援款機構(gòu)的認可和好評，在國家治理體系中發(fā)揮了重要作用。

　　隨著國際國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢的發(fā)展和變化，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，政府職能也在進一步轉(zhuǎn)換，面對利用外資的新局面，我國利用外資工作面臨許多新的機遇和挑戰(zhàn)。外資運用審計工作必須適應(yīng)形勢的發(fā)展，立足于服務(wù)國家宏觀政策，找準外資運用審計的定位，結(jié)合自身特點，進一步深化我國外資運用審計的監(jiān)督層次，提高外資運用審計工作水平，充分發(fā)揮外資運用審計功能，牢固樹立的科學科學理念、防控外資利用風險、保障經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，更好地服務(wù)于以國家審計推進國家治理的總體目標。

　　一、圍繞國家治理目標，定位外資運用審計職能

　　國家治理就是通過配置和運作國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)。國家治理的目標是確保國家安全、捍衛(wèi)國家利益、維護人民利益、保持社會穩(wěn)定、實現(xiàn)科學發(fā)展。國家審計是國家治理的組成部分，其職能必然圍繞著如何促進國家治理，如何通過依法履行職責，對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能來實現(xiàn)。外資運用審計涉及的主要內(nèi)容，即國外貸援款所承擔的項目都是國家的重點建設(shè)和發(fā)展項目，外資審計部門承擔著為國家看門把關(guān)的重要職責。外資運用審計自運作以來，隨著我國利用外資政策和重點領(lǐng)域的發(fā)展變化，隨著我國市場經(jīng)濟體系的建立、政府職能轉(zhuǎn)變，外資運用審計的職能也在不斷加強。

　　（一）全面履行審計監(jiān)督法定職責，發(fā)現(xiàn)和糾正國外貸援款項目資金使用、建設(shè)和運行過程中存在的問題，揭露外資利用領(lǐng)域風險。

　　審計的監(jiān)督作用是國家審計服務(wù)國家治理最根本的作用，審計的一項重要職責就是發(fā)現(xiàn)被審計單位問題，分析原因，提出整改建議。外資運用審計作為國家審計的一個組成部分，對政府主權(quán)外債的審計監(jiān)督，主要是通過對國際組織和外國政府援助、貸款項目的財務(wù)收支進行審計監(jiān)督實現(xiàn)的。一段時期以來，外資運用審計工作在為國際貸援款機構(gòu)提供公證服務(wù)上投入了大量精力，發(fā)揮了積極作用，但對于全面履行監(jiān)督職責，即對我國政府外債管理部門、利用外資項目和單位進行依法監(jiān)督方面還顯得不足。2008年國際金融危機爆發(fā)以來，外資利用領(lǐng)域受到較大的影響和沖擊，了解、掌握外資領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新趨勢和新特點，揭示外資領(lǐng)域可能存在的風險，評估國外貸援款使用的真實、合法和效益，及時發(fā)現(xiàn)外資利用中出現(xiàn)的各種問題和風險，嚴肅查處違紀違規(guī)行為，保證利用外資項目建設(shè)的健康運行，切實發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，通過審計監(jiān)督為利用外資項目的順利實施保駕護航是外資運用審計義不容辭的責任。

　?。ǘ┩苿咏⒁?guī)范、科學的政府外債管理體制，促進積極合理有效利用國外貸援款，提升外資運用的質(zhì)量和水平。

　　國家治理是一個動態(tài)過程，不斷完善運行機制，提高運行效率，改善國家機器運行效果，以此保障國家和人民的整體利益，實現(xiàn)長治久安。國家審計具有宏觀性的特點，應(yīng)該從更高層次服務(wù)于國家治理，促進國家治理的完善。從外資運用審計來看，可以通過提高國外貸援款項目的審計質(zhì)量，及時發(fā)現(xiàn)在項目管理中存在的漏洞，深入分析原因，從科學決策、規(guī)范管理的高度提出建設(shè)性的審計建議，從總體上把握和正確反映各級政府各項利用外資政策和措施的成效，同時發(fā)現(xiàn)利用外資政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，以及體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，進而從體制、機制、制度等方面提出改進意見，為各級政府制定外資利用政策，完善外債管理體制提供參考依據(jù)，更好地推動外資利用政策措施的貫徹落實，促進完善外債管理領(lǐng)域的法規(guī)制度建設(shè)，為提高國外貸援款的項目管理和決策水平服務(wù)。

　?。ㄈ┙枇ν赓Y公正審計，發(fā)揮帶動科學審計發(fā)展的前沿示范作用。

　　根據(jù)我國政府與國際金融組織、外國政府簽訂的貸款項目協(xié)議和部分多邊援贈款協(xié)議，須由國家審計機關(guān)及時提供審計公證。在這些項目的實施期內(nèi)，我們還應(yīng)該繼續(xù)按照協(xié)議要求做好審計工作，按時出具公證審計報告。同時，我們可以利用外資運用審計的對外窗口優(yōu)勢，充分學習和借鑒國際先進經(jīng)驗，針對外資運用審計中的薄弱環(huán)節(jié)和欠規(guī)范方面進行規(guī)范化研究，提升外資審計規(guī)范化建設(shè)的水平，提高外資運用審計質(zhì)量。不僅如此，外資運用審計擁有自己一套較完善的審計程序《世界銀行貸款項目審計操作指南》及各種國外貸援款項目審計相關(guān)規(guī)范，其中尤其是《世界銀行貸款項目審計操作指南》對貸款審計從審前準備階段開始到最終審計報告的出具等階段應(yīng)該履行的審計程序都做出了詳細的規(guī)定。這些年來，外資運用審計質(zhì)量逐年提高，逐步修訂完善了相關(guān)的審計程序和規(guī)范，提出了明確的審計標準，加強了審計質(zhì)量復核和檢查，外資運用審計規(guī)范體系不斷完善。這些規(guī)范性規(guī)定，以及外資運用審計在執(zhí)行這些規(guī)范的審計實踐中積累的經(jīng)驗，對于整個國家審計的規(guī)范化建設(shè)奠定了發(fā)展的基石，具有一定的前瞻性。外資運用審計要適應(yīng)形勢發(fā)展的需要增加審計管理的新理念，對審計的規(guī)范和程序及時予以修訂或補充，及時進行梳理、修訂，繼續(xù)發(fā)揮外資運用審計在充分學習和借鑒國際先進經(jīng)驗，加強規(guī)范化研究和實踐探索中的前沿示范作用，以不斷提高外資審計規(guī)范化建設(shè)水平，帶動整個國家審計的科學發(fā)展，實現(xiàn)推動國家治理的目標。

　　二、貫徹落實國家引進外資的宏觀政策，定位外資運用審計對象

　　國家審計保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展的職責，要適應(yīng)國家治理的需要，隨著國家經(jīng)濟社會發(fā)展，國家宏觀調(diào)控政策的變化而不斷調(diào)整。國家將加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式作為“十二五”時期發(fā)展的主線。國家審計同樣也有自身轉(zhuǎn)型問題，外資運用審計工作也不例外。近年來，在金融危機的影響下，我國政府推出了四萬億的經(jīng)濟刺激方案，其中的近兩萬億是投入到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，該領(lǐng)域國外貸援款資金發(fā)揮作用的空間和規(guī)模在變小，相反，隨著經(jīng)濟持續(xù)快速增長，綜合國力不斷增強，我國已經(jīng)逐漸從援助接受國轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展中國家的援助國和投資國。當前，應(yīng)思考如何整合外資審計資源，逐步拓展外資審計領(lǐng)域，對外資運用審計對象的外延和內(nèi)涵重新定位，以適應(yīng)我國利用外資的方針政策的調(diào)整和變化。

　?。ㄒ唬┩卣雇赓Y運用審計對象外延，擴大審計監(jiān)督覆蓋面。

　　一是由于部分政府外債未納入經(jīng)常性審計監(jiān)督范圍，外資運用審計要從側(cè)重于對世界銀行和亞洲銀行等國際組織貸援款審計，轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ袚熑蔚娜客鈧M行監(jiān)督。如相當長的時間內(nèi)，外國政府貸款沒有納入審計監(jiān)督的工作重點。外資運用審計可以在適當條件下開展全面政府主權(quán)外債的審計調(diào)查，全面掌握政府主權(quán)外債的總體規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還貸能力、使用效益，以及開展外資運用的環(huán)境等方面的專項調(diào)查。

　　二是由于對華投資性質(zhì)的外資運用審計明顯不足，形成了相對真空的地帶，應(yīng)加強對涉及的國有控股的中外合資企業(yè)利用外國政府貸款、國外各種形式融資貸款等項目的審計（調(diào)查），積極關(guān)注各類外資對于我國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的影響，不僅分析外資運用對于我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力等方面發(fā)揮的作用，還要研究對我國部分行業(yè)帶來的不利影響，切實維護中方利益。

　　三是由于國外貸援款逐步萎縮，中國對外貸援款顯著增加，可探索把中國對外貸援款列入外資運用審計的范疇，掌握基本情況，盡快提出對策，保障對外援助資金和物資的安全和有效使用。隨著我國對外開放的不斷深入，政府和國有企業(yè)對外投資逐步加大，對政府在國外設(shè)立的辦事機構(gòu)、國有資產(chǎn)在境外投資和所辦企業(yè)也應(yīng)當實施審計監(jiān)督，以保障國有資產(chǎn)的安全和保值增值。

　?。ǘ┩诰蛲赓Y運用審計對象內(nèi)涵，提高審計監(jiān)督的深度。

　　一是從對外資運用項目財務(wù)收支審計為主，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν赓Y項目的管理狀況、內(nèi)控制度、以及項目單位的資產(chǎn)負債損益的真實、合法和效益狀況進行全面審計。

　　二是從單純的審查提款報賬資料，轉(zhuǎn)向?qū)椖空撟C立項、工程設(shè)計、施工管理、竣工驗收、交付使用全過程的審查，并將與項目相關(guān)的財務(wù)收支、工程預決算等多層面事項進行綜合性的審計。特別關(guān)注與國際金融組織或外國政府簽訂的協(xié)議的公平公證性，關(guān)注是否存在明顯不利于我方的條款，及時提出建議進行完善，防范風險的產(chǎn)生。

　　三是從僅對項目執(zhí)行單位進行審計，發(fā)展到對項目管理部門和資金使用單位進行審計，加強對各級財政外資管理機構(gòu)管理的外債項目專戶資金、配套資金及管理費用收支情況的審計，實現(xiàn)外資運用審計對象的全覆蓋。

　　四是從僅就外債審外債，轉(zhuǎn)向?qū)H投機資本、外匯儲備、外債構(gòu)成等審計監(jiān)督與金融市場審計監(jiān)督相結(jié)合，及時反映外資對國內(nèi)金融市場的影響，揭示資產(chǎn)泡沫風險，在綜合分析我國外匯管理、外債構(gòu)成和外資利用政策效果的基礎(chǔ)上，提出維護國內(nèi)金融市場穩(wěn)定的科學、可行、有效的審計建議。

　　三、把握宏觀經(jīng)濟運行規(guī)律，定位外資運用審計著力點

　　國家審計要在國家治理層面上對經(jīng)濟社會運行發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，需要轉(zhuǎn)變審計觀念，樹立宏觀意識，跳出微觀看宏觀，跳出審計個體，顧全經(jīng)濟社會全局，從國家的外資發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀調(diào)控方面去思考問題。摸清宏觀經(jīng)濟運行的脈絡(luò)，才能準確定位國家審計的著力點，在實施全面審計的同時，把握影響宏觀經(jīng)濟運行的關(guān)鍵節(jié)點，著力突出審計的重點。近年來，國際投融資市場環(huán)境瞬息萬變，國內(nèi)資金供求關(guān)系也正歷經(jīng)調(diào)整，面對不斷變化的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境和外資運用的新形勢，我國利用外債、外資的形勢也在不斷發(fā)生變化，外資運用審計面臨很多宏觀性、全局性的問題。以往的外資運用審計往往注重的是項目財務(wù)收支情況、資金使用情況，對于項目績效情況、體制機制問題的分析上仍顯不足。引進外資是我國相當長時間內(nèi)的基本國策，外資運用審計也會迎來更多的機遇和更為廣闊的舞臺。為了充分發(fā)揮審計監(jiān)督在政府主權(quán)外債運用和監(jiān)管中積極作用，必須合理確定外資運用審計的著力點，實現(xiàn)外資運用審計新的發(fā)展。

　?。ㄒ唬┌l(fā)揮外資運用審計具有連續(xù)性的優(yōu)勢，著力打造項目全過程審計。

　　國家審計功能的實現(xiàn)程度，決定了國家審計在實現(xiàn)國家治理中發(fā)揮作用的程度，國家審計功能的實現(xiàn)與審計的對象選擇相關(guān)，也與審計介入時間的選擇相關(guān)。合理把握審計時機，不僅關(guān)系到審計任務(wù)的完成，更關(guān)系著國家審計對國家宏觀政策發(fā)揮建設(shè)性作用的實現(xiàn)程度。就外資運用審計而言，國家外資運用政策執(zhí)行情況如何、是否達到預期目標，是外資審計應(yīng)該予以關(guān)注的重點，同時也要對國家正在醞釀出臺的政策進行關(guān)注，為政府作出科學決策發(fā)揮作用，跳出“事后評價政策”的老路子。

　　外資運用項目的建設(shè)周期通常涉及若干個審計年度，因此外資運用審計從關(guān)注項目可行性研究、立項到對項目建設(shè)完成，進行竣工決算審計監(jiān)督也是一個連續(xù)性的過程。對需要進行深入審計的國外貸援款項目，必須考慮如何確定有利的審計時機，變執(zhí)行中的“一年一審”為“事前介入”、“事中審計”和“事后評價”相結(jié)合。具體而言，為從源頭上實現(xiàn)國家宏觀政策目標，確保項目規(guī)范項目建設(shè)運營管理，在項目建設(shè)初期，嘗試審計關(guān)口前移的方式方法，及時與有關(guān)主管部門溝通，共同總結(jié)研究項目特點，從強化制度規(guī)范建設(shè)入手，高標準、高起點搞好項目準備工作，不斷強化宏觀政策執(zhí)行效果的可預見性。如果審計的重點是項目執(zhí)行過程中存在的問題，則應(yīng)選擇正在實施或剛剛竣工的項目進行審計，這樣更有利于提高審計成果轉(zhuǎn)化率，督促項目執(zhí)行單位及時整改存在的問題和實現(xiàn)責任的追究。通過審計，發(fā)現(xiàn)影響項目效果實現(xiàn)的障礙，分析評價排除障礙的途徑，從而提出減少損失浪費、挖掘提高經(jīng)濟效益內(nèi)在潛力和增強外債償還能力的審計建議，促進國家各項宏觀政策的貫徹落實。如果審計的重點是對項目整體情況進行績效評價，一般應(yīng)選擇在項目竣工后一至兩年內(nèi)進行，以便及時改進，提高效益，適時評價國外貸援款及其配套資金使用的效益和效果，并從更高層次揭示體制、政策和制度方面的問題，從宏觀層面提出加強和改進外資利用宏觀政策的審計建議。

　?。ǘ┤谌胴斦徲嫶蟾窬?，著力實現(xiàn)外資內(nèi)資審計不分家。

　　就現(xiàn)階段而言，在我國公共財政模式下，政府利用外債的使用方向和重點已經(jīng)轉(zhuǎn)向“公共產(chǎn)品”領(lǐng)域或國民經(jīng)濟的調(diào)控方面，如教育、衛(wèi)生、環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域。外資運用審計的基本屬性也越來越顯現(xiàn)為財政審計的基本屬性。特別是我國政府外債將逐步納入財政預算管理后，必然要求把外資審計放在財政審計的范疇來考慮和安排。宏觀經(jīng)濟的發(fā)展趨勢從客觀上也要求把外資當成內(nèi)資來審計。而且各種外資往往都是經(jīng)過中央或地方政府擔保的貸款，是國家的主權(quán)外債，是各級財政資金的組成部分，對政府、對使用者來說，是需要償還的內(nèi)資，對審計機關(guān)來說它就是內(nèi)資，使外資審計由過去的間接財政審計轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯拥呢斦徲?，這些變化就必然要求在外資審計工作中貫穿財政審計的理念，不斷適應(yīng)環(huán)境，深化各項外資審計工作。為在新的形勢下更好地發(fā)揮國家審計的“免疫系統(tǒng)”功能，我們要結(jié)合我國當前外資利用的特點，以構(gòu)建我國財政審計大格局為契機，以政府外債項目和資金為切入點，將外資運用審計與國家公共財政審計融為一體,按照財政審計的標準提升外資運用審計的質(zhì)量和水平，不斷提高外資運用審計服務(wù)國家治理的層次。

　　首先，要強化對各級財政部門管理外債情況的審計，從地區(qū)的經(jīng)濟狀況、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展方向來分析各項外資的利用途徑和方向，善于從財政管理的角度，分析外資的投向是否正確、外資利用是否具有盲目性等問題，搞清政府外債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)對財政狀況的影響，推動財政制度改革和創(chuàng)新，完善政府外債監(jiān)督管理制度。其次，要把外資審計同年度的預算執(zhí)行審計結(jié)合起來，從當前的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的角度關(guān)注深層次的問題，每年安排一兩個涉及環(huán)境、民生和可持續(xù)發(fā)展的政府外債項目進行行業(yè)審計或進行專項審計調(diào)查，將對外資運用審計納入預算執(zhí)行審計計劃，將審計成果融入對同級審“兩個報告”中。最后，提高外資運用審計與“擴內(nèi)需”等一系列應(yīng)對國際金融危機宏觀政策的契合度，及時評價國外貸援款項目對我國宏觀政策的影響，從全局角度提出國外貸援款項目在計劃安排、管理和建設(shè)方面的可行性建議，促進財政部門建立合理的轉(zhuǎn)貸償還機制、項目管理制度，從根本上解決目前存在的外債管理不統(tǒng)一、債務(wù)拖欠嚴重、地方財政負擔過重、資金使用效益低下的問題，更好地為我國宏觀經(jīng)濟全局服務(wù)。