2002年7月，深圳市審計(jì)局率先對(duì)市人民醫(yī)院等12家市屬醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備采購及大型醫(yī)療設(shè)備的使用和管理情況進(jìn)行績效審計(jì)，開了國內(nèi)對(duì)財(cái)政資金實(shí)行績效審計(jì)的先河，并在深圳市第三次人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議上提交了2002年度績效審計(jì)工作報(bào)告，此舉在全國引起了強(qiáng)烈反響。“績效審計(jì)”作為一種全新的獨(dú)立的政府審計(jì)模式開始得到全社會(huì)的關(guān)注。

　　一、我國政府績效審計(jì)的探索階段

　　目前我國績效審計(jì)僅處于初步試點(diǎn)階段，但是注重經(jīng)濟(jì)效益這一觀點(diǎn)自1983年我國審計(jì)機(jī)關(guān)成立之初就有所體現(xiàn)。根據(jù)國家審計(jì)署資料，1984年，全國有22個(gè)省、市、自治區(qū)的270個(gè)縣以上審計(jì)局，對(duì)1 263個(gè)部門和被審計(jì)單位進(jìn)行了試審，試審中充分注意到經(jīng)濟(jì)效益問題，諸如天津鐵廠經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)報(bào)告、山西小氮肥行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)報(bào)告、鞍鋼和山東審計(jì)局關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制制度評(píng)價(jià)報(bào)告，都是當(dāng)時(shí)比較典型的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)實(shí)例。當(dāng)年，全國審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)出各類問題總金額30692萬元，其中屬于經(jīng)濟(jì)效益差的是9 195萬元，通過試審，對(duì)改善企業(yè)經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，增收節(jié)支起了積極作用。1991年初，全國審計(jì)工作會(huì)議要求：“各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都要確定一批大中型企業(yè)進(jìn)行經(jīng)常審計(jì)，既要審計(jì)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性，又要逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)效益方面延伸，并做出適當(dāng)?shù)膶徲?jì)評(píng)價(jià)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益的提高?！弊蕴岢鰞蓚€(gè)延伸后，全國地方一些審計(jì)機(jī)關(guān)繼續(xù)實(shí)施了經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)試點(diǎn)。當(dāng)時(shí)，試點(diǎn)工作較有成效的省如：湖北、山東、天津、遼寧等省、市審計(jì)機(jī)關(guān)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在審計(jì)署成立后十幾年的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)中，提出改善經(jīng)營管理的建議，使企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增加約211億元。20世紀(jì)90年代后期，我國審計(jì)機(jī)關(guān)還結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)收入審計(jì)，開展了一些事后來看帶有宏觀經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。比如，全國審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)開展了建設(shè)項(xiàng)目開工前審計(jì)，共審計(jì)二萬多個(gè)項(xiàng)目，總投資額105 815億元，審計(jì)后對(duì)716個(gè)不具備開工條件的建設(shè)項(xiàng)目提出了意見，壓縮建設(shè)規(guī)模的總資金達(dá)128.5億元；同時(shí)，還在全國范圍內(nèi)組織對(duì)165個(gè)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)，共審計(jì)項(xiàng)目總投資2007億元，經(jīng)審計(jì)處理后，為國家節(jié)省投資38億元。另外，國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展的行業(yè)審計(jì)、對(duì)五省市公路養(yǎng)路費(fèi)審計(jì)等都帶有宏觀經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)性質(zhì)，針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的問題，從宏觀上提出加強(qiáng)管理、提高效益的建議，并會(huì)同有關(guān)部門及時(shí)研究制定了一些解決問題的辦法和制度，在一定程度上，發(fā)揮了審計(jì)在改善宏觀經(jīng)濟(jì)管理中的積極作用，促進(jìn)了被審單位經(jīng)濟(jì)效益和管理水平的提高。

　　二、我國政府績效審計(jì)的試點(diǎn)推廣階段

　?。ㄒ唬┥钲谑姓冃徲?jì)的開展

　　績效審計(jì)在西方半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展中，在促進(jìn)政府改善管理，提高公共資金使用效益方面都發(fā)揮了巨大的作用。加入世貿(mào)組織以來，我國審計(jì)工作者一直在思考一個(gè)共同的問題，即中國如何開展績效審計(jì)，如何與國際接軌并付諸實(shí)施。近幾年的全國審計(jì)工作會(huì)議對(duì)績效審計(jì)工作都明確提出任務(wù)和要求。

　　深圳市2002年的績效審計(jì)是我國政府審計(jì)的進(jìn)入新的歷史階段的起點(diǎn)。2003年，深圳市衛(wèi)生系統(tǒng)針對(duì)2002年審計(jì)報(bào)告的要求，采取了一系列措施，完善了醫(yī)療設(shè)備管理制度，建立了相關(guān)資料檔案，解決了購置經(jīng)費(fèi)多頭申請(qǐng)的問題；建立了醫(yī)療器械類評(píng)審專家資料庫，開始實(shí)行專家評(píng)審制度；加強(qiáng)了醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備的信息化管理；加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療設(shè)備管理使用的考核和監(jiān)督，著手建立績效評(píng)價(jià)和考核的指標(biāo)體系，使績效審計(jì)成為衛(wèi)生醫(yī)療系統(tǒng)加強(qiáng)內(nèi)部管理、注重投資效益的重要推動(dòng)器。同時(shí)，深圳市政府績效審計(jì)的范圍不斷擴(kuò)大，2003年又選擇了深圳市海上田園風(fēng)光旅游區(qū)、深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)污水處理廠、深圳市經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展基金和深圳市福利彩票公益金四個(gè)項(xiàng)目作為獨(dú)立的績效審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施績效審計(jì)，重點(diǎn)審查項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、效率、效果程度，同時(shí)也審查經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性和合規(guī)性。2004年下半年深圳市審計(jì)局又派出審計(jì)組，對(duì)深圳市科技三項(xiàng)費(fèi)用、深圳市環(huán)境保護(hù)局部門預(yù)算、深圳大學(xué)城、深圳市客貨運(yùn)場站建設(shè)及運(yùn)營、大沙河整治工程、深圳市城管局下屬13家市政公園建設(shè)及管養(yǎng)情況、城市生活垃圾無害化處理、深圳市東湖醫(yī)院建設(shè)等8個(gè)熱點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行了績效審計(jì)。這也是深圳市首次對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行績效審計(jì)。

　?。ǘ┢渌矫嬲冃徲?jì)的試點(diǎn)工作

　　2002年深圳政府績效審計(jì)取得初步成效之后，政府績效審計(jì)在全國許多審計(jì)機(jī)關(guān)得到推廣嘗試。從嘗試的情況看，部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，專項(xiàng)資金的審計(jì)，政府投資項(xiàng)目的審計(jì)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)都可以在真實(shí)性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步作經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的檢查和評(píng)價(jià)。比如，2004年對(duì)某糧食風(fēng)險(xiǎn)基金專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的審計(jì)報(bào)告中提出了如下意見：地方糧食儲(chǔ)備不足，陳化糧管理混亂，庫存糧食質(zhì)量堪憂：糧食流通體制改革不徹底，糧食企業(yè)沒有真正走向市場，政府和主管部門干預(yù)過多；配套政策不合理，產(chǎn)區(qū)銷區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)不平衡，造成配套資金無法及時(shí)足額到位；管理中存在漏洞，相關(guān)部門挪用資金，企業(yè)虛報(bào)庫存，套取補(bǔ)貼。分別從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和合規(guī)性四個(gè)方面提出審計(jì)意見，體現(xiàn)了績效審計(jì)的特征。另外，目前我國審計(jì)工作中傳統(tǒng)查錯(cuò)糾弊的合規(guī)性審計(jì)雖仍占絕大部分，績效審計(jì)只是局部嘗試、試點(diǎn)，但注重效率、效益的觀點(diǎn)已有所體現(xiàn)。如果從績效審計(jì)的角度來看我國近兩年的審計(jì)報(bào)告即可發(fā)現(xiàn)2003、2004年是我國審計(jì)工作取得巨大成績的兩年，不僅查出了數(shù)百億的違規(guī)資金、處理了千余名社會(huì)蛀蟲，而且從經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性方面考察、揭露出我國體制上的諸多漏洞。

　?、兕A(yù)算外資金缺乏監(jiān)督：大量財(cái)政資金游離于中央預(yù)算之外，幾百億的彩票公益金、行政事業(yè)性收費(fèi)等未納入預(yù)算管理，脫離了人民群眾的監(jiān)督，很容易被隨意支配和使用。

　?、谵D(zhuǎn)移支付缺乏效率：很多轉(zhuǎn)移支付資金都由中央直接分配到縣、鄉(xiāng)，由于信息不對(duì)稱，導(dǎo)致分配缺乏效率。而很多地方政府對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付，抱有“不要白不要，不花白不花”的心態(tài)，決策不慎重，用錢缺約束，擠占挪用、貪污腐敗問題層出不窮。

　　③投資體制缺乏效益：目前部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公路、水利等項(xiàng)目投資效益不高的問題非常突出。部分項(xiàng)目未按期建成投產(chǎn)，部分已建成項(xiàng)目運(yùn)營效果差，有的工程質(zhì)量存在重大隱患，擠占挪用建設(shè)資金及損失浪費(fèi)問題嚴(yán)重。

　　三、我國政府績效審計(jì)與西方的區(qū)別

　?。ㄒ唬徲?jì)范圍比較

　　西方國家審計(jì)機(jī)構(gòu)開展績效審計(jì)是迫于外界壓力和自身生存發(fā)展需要，而我國是法律直接賦予審機(jī)機(jī)構(gòu)這種權(quán)力。所以，我國更側(cè)重于國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。理論研究也一樣，對(duì)行政單位的績效審計(jì)無論從實(shí)踐還是理論上都只是剛剛起步。西方國家強(qiáng)調(diào)一事一審，滿足議會(huì)需要，我國則側(cè)重宏觀績效審計(jì)，強(qiáng)調(diào)要滿足政府對(duì)宏觀調(diào)控的需要。

　?。ǘ徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)比較

　　西方國家政府績效審計(jì)發(fā)展亦較為完善，大都制定有詳細(xì)績效審計(jì)準(zhǔn)則或指南。美國會(huì)計(jì)總署的出版物《政府組織、項(xiàng)目和職能部門審計(jì)準(zhǔn)則》1981年修訂本中，制定了七條公共部門績效審計(jì)測試與評(píng)估準(zhǔn)則，對(duì)難以量化的標(biāo)準(zhǔn)，建立了“優(yōu)先實(shí)踐”概念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行“金額化”法。澳大利亞制定有詳細(xì)的績效標(biāo)準(zhǔn)，包括工作績效、生產(chǎn)率、使用率、設(shè)備和職工允許空閑的時(shí)間等標(biāo)準(zhǔn)。而我國除《審計(jì)法》中提到效益審計(jì)概念外，審計(jì)署制訂的38條規(guī)定未涉及績效審計(jì)，只是審計(jì)組審計(jì)時(shí)臨時(shí)制訂一些包括用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國際國內(nèi)先進(jìn)水平，歷史上先進(jìn)水平等作為標(biāo)準(zhǔn)。

　?。ㄈ徲?jì)方法與手段比較

　　西方國家在績效審計(jì)中十分重視質(zhì)量分析方法及決策模型研究，廣泛利用各方面專家的工作。審計(jì)手段上電子計(jì)算機(jī)的運(yùn)用十分普遍，不僅對(duì)電子計(jì)算機(jī)系統(tǒng)本身進(jìn)行審計(jì)，也將計(jì)算機(jī)運(yùn)用于審計(jì)計(jì)劃、管理、計(jì)算、審計(jì)數(shù)據(jù)庫等方面。而我國以計(jì)算機(jī)技術(shù)為中心的金審工程目前正在建設(shè)之中。實(shí)踐應(yīng)用中仍大量采用傳統(tǒng)方法如統(tǒng)計(jì)分析法、比較法、因素分析法、圖表法和分析性復(fù)核等方法進(jìn)行績效審計(jì)，電子計(jì)算機(jī)主要用來歸集數(shù)據(jù)，審計(jì)軟件包很少。中外的績效審計(jì)仍是一個(gè)手工化的勞動(dòng)密集型過程，審計(jì)自動(dòng)化都是當(dāng)務(wù)之急。

　?。ㄋ模徲?jì)人員結(jié)構(gòu)比較

　　西方國家在績效審計(jì)的發(fā)展過程中大都形成了多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，其中最為典型的就是美國。美國審計(jì)總署有工作人員5 200人左右，其中除約2 500人的會(huì)計(jì)師外還有約1 500人的經(jīng)濟(jì)師、律師、工程師、數(shù)學(xué)家、電子計(jì)算機(jī)專家等。多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是績效審計(jì)得以順利開展的根本前提之一。而我國審計(jì)人員主要是“財(cái)會(huì)型”人員?，F(xiàn)在大部分的審計(jì)機(jī)構(gòu)人擁有一定數(shù)量的審計(jì)、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)人才，而其他的工程、經(jīng)濟(jì)類專業(yè)人才很少，甚至沒有這類人才。

　　正如西方審計(jì)學(xué)者所認(rèn)為的：“在政府審計(jì)史上，績效審計(jì)的實(shí)施，是具有劃時(shí)代意義的催化劑，能否不失時(shí)機(jī)地選擇并接受績效審計(jì)，是衡量一個(gè)國家的政府審計(jì)是否具有活力的標(biāo)志之一?！痹谡冃徲?jì)產(chǎn)生半個(gè)多世紀(jì)，并迅猛發(fā)展的今天，我國政府實(shí)施績效審計(jì)，并取得一定成績，是時(shí)代趨勢的體現(xiàn)。但由于我國績效審計(jì)的發(fā)展之路與西方基本相反。我國績效審計(jì)是先由政府審計(jì)推動(dòng)，并且與政府要求緊密結(jié)合在一起，內(nèi)部審計(jì)與民間審計(jì)中的績效審計(jì)幾乎是一片空白。而西方，績效審計(jì)則首先由內(nèi)部審計(jì)中產(chǎn)生，其后被民間審計(jì)、政府審計(jì)借鑒，并在政府審計(jì)中得到廣泛的發(fā)展。所以，我國政府績效審計(jì)的發(fā)展更加任重而道遠(yuǎn)。

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