摘要：國庫集中支付制度是我國財政國庫改革的目標，在改革過程中如何處理會計集中核算制度和國庫集中支付制度的關(guān)系？本文在分析了兩種制度利弊的基礎(chǔ)上，提出了將會計集中核算制度融入國庫集中支付制度的財政國庫改革模式，并闡述了兩者融合的途徑。

　　關(guān)鍵詞：會計集中核算制度；國庫集中支付制度；財政國庫改革

　　我國財政資金的繳庫和撥付方式，多年來一直是通過征收機關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進行的。這種在傳統(tǒng)體制下形成的運作方式，不利于財政資金的安全、足額下達，不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求。為此財政國庫制度改革刻不容緩，作為加強財政資金管理的有益嘗試，全國行政事業(yè)單位自2001年開始逐步實行了會計集中核算制度。會計集中核算對規(guī)范財政支出管理，從源頭上遏制腐敗，保證重點支出需要，提高資金使用效益，降低行政成本發(fā)揮了積極作用。2003年財政部在充分肯定了會計集中核算制度所起到的積極作用的同時，進一步指出在推進財政國庫管理制度過程中，應(yīng)當做好會計集中核算向國庫集中支付制度的轉(zhuǎn)軌工作。對此，本文在分析了兩種制度利弊的基礎(chǔ)上，對會計集中核算制度融入國庫集中支付制度的財政國庫改革模式進行了探討和分析。

　　一、國庫集中支付制度和會計集中核算的比較分析

　　國庫集中支付制度是經(jīng)過我國多年探索，借鑒市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗、結(jié)合我國國情實施的一項改革措施。我國財政國庫制度改革的目標和會計集中核算制度相比，具有以下優(yōu)點：

　?。ㄒ唬﹪鴰旒兄Ц吨贫确戏梢笄移湄?zé)任主體明確

　　新修定的《會計法》第三條規(guī)定：“各單位必須依法設(shè)置會計賬簿，并保證其真實、完整?！钡谒臈l規(guī)定：“單位負責(zé)人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責(zé)?！钡诰艞l規(guī)定：“各單位必須根據(jù)實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項進行會計核算，填制會計憑證，登記會計賬簿，編制財務(wù)會計報告?！边@就從法律上規(guī)定了各單位必須設(shè)置會計機構(gòu)和會計人員記錄本單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)。而實行會計集中核算制度后取消了各預(yù)算單位的會計機構(gòu)、會計人員，會計賬簿放在核算中心，單位財務(wù)的核算職能和責(zé)任全部集中到核算中心，造成了會計主體與會計人員的分離、資金使用與資金核算的分離。單位只設(shè)報賬員，向核算中心報賬，由核算中心代理記賬。實際上，核算中心已經(jīng)承擔(dān)了部分會計責(zé)任，而集中核算原則規(guī)定各單位仍是會計主體，要承擔(dān)會計法律責(zé)任。這樣一來，一旦出現(xiàn)會計信息質(zhì)量問題該由誰來負責(zé)，是核算中心還是預(yù)算單位，亦或是兩者共同分擔(dān)，又如何分擔(dān)？還有審計機關(guān)對預(yù)算單位在核算中心的財務(wù)進行審計后，其審計報告是向誰下達呢？這不是能夠簡單地下結(jié)論的，難免會引起兩者相互推諉責(zé)任的問題，實際工作中這種現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)生。實行國庫集中支付制度，仍由預(yù)算單位自己進行會計核算，預(yù)算單位會計主體地位明確，會計責(zé)任也明確。

　　（二）國庫集中支付制度有利于加強預(yù)算單位的財產(chǎn)物資管理

　　實行集中核算后，會計核算移至核算中心，但是財產(chǎn)物資仍由原單位進行管理。在這種財產(chǎn)物資管理與會計核算相分離的情況下，容易造成單位的財務(wù)管理職能弱化，財產(chǎn)物資的變動一旦不涉及貨幣資金，例如接受固定資產(chǎn)捐贈，核算單位如未及時報告會計核算中心作相應(yīng)的賬務(wù)處理，會計核算中心便無法反映資產(chǎn)的真實情況，容易造成賬實不符，形成賬外資產(chǎn)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。國庫集中支付制度將恢復(fù)單位的會計核算功能，預(yù)算單位集會計核算和財務(wù)管理職能為一體，能有效阻止上述情況發(fā)生。

　?。ㄈ﹪鴰旒兄Ц吨贫扔欣趯嵭胸斦O(jiān)督和財政宏觀調(diào)控

　　從目前會計集中核算制度的實際運行情況看，會計核算中心幾十個人的卻要對好幾百家行政事業(yè)單位進行日常核算，這樣核算中心往往整天忙碌在報賬、記賬的具體事務(wù)中，無法對已有的會計信息作財務(wù)分析，得出對核算單位有用的財務(wù)信息，監(jiān)督管理也只是更多地體現(xiàn)在已得原始憑證的合法性和規(guī)范性上，經(jīng)濟業(yè)務(wù)本身的合法性和真實性會計核算中心通過遠程監(jiān)督是難以保證的，因此勢必影響到集中核算單位財務(wù)管理和資金使用的效益。實行國庫集中支付制度，財政部門內(nèi)部實行預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，預(yù)算單位、政府采購機構(gòu)、財政部門這三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機體，首先從機制上防止了營私舞弊；其次，財政資金的撥付為按項目分筆直達商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者，增強了使用透明度，實現(xiàn)了對財政資金使用全過程的監(jiān)督；第三，國庫集中支付制度以現(xiàn)代化信息技術(shù)為支撐，提高了預(yù)算執(zhí)行信息的全面性、準確性和及時性，為準確判斷財政收支狀況和宏觀經(jīng)濟形勢，實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控奠定了基礎(chǔ)。

　?。ㄋ模﹪鴰旒兄Ц吨贫鹊闹Ц哆\作程序更科學(xué)

　　會計集中核算制度的支付程序是財政國庫管理部門根據(jù)單位預(yù)算和用款計劃將國庫資金撥付到核算機構(gòu)的單位賬戶上，核算機構(gòu)審核單位的支出申請后，將款項撥付到收款單位，預(yù)算單位賬戶上是實實在在的存款，而不是零余額存款戶，這些存款是預(yù)算單位的資金，財政不能隨意調(diào)用，這樣閑置的財政資金分散在預(yù)算單位賬戶中造成了財政資金沉淀的現(xiàn)象。而國庫集中支付制度的支付程序，以財政直接支付為例，是財政部門對支付機構(gòu)下達預(yù)算指標及用款計劃，支付機構(gòu)收到單位支付申請后向代理銀行下達支付令，并從財政零余額賬戶支付給收款人及用款單位，財政零余額賬戶上實際是沒有存款的，有的只是國庫賬戶的額度，國庫集中支付存款在最終支付前留在了國庫，是財政資金，財政可隨時調(diào)用。因此，國庫集中支付制度的支付方式對于緩解財政資金困難，集中財力辦大事、辦難事，減少財政舉債的規(guī)模具有重大意義。

　　二、會計集中核算制度融入國庫集中支付制度的現(xiàn)實根據(jù)

　　目前各地各級行政事業(yè)單位都存在著相當數(shù)量自收自支的財政資金，這部分資金尚未納入國庫集中支付制度監(jiān)督管理的范圍，如此必然會造成財政資金管理上的一個巨大漏洞，為腐敗現(xiàn)象提供了滋生的土壤。在這一方面，會計集中核算制度具有國庫集中支付制度所不具有的優(yōu)勢，它監(jiān)督管理的資金范圍囊括了所有的財政資金，即將在傳統(tǒng)方式下一直未能納入預(yù)算管理的那部分財政資金也納入了它的核算范圍，具有對所管理的行政事業(yè)單位的所有財政收支全過程的會計核算和監(jiān)督的功能，因此正如本文開頭所說，會計集中核算制度能夠從源頭上遏制腐敗。不僅如此，會計集中核算為國庫集中支付創(chuàng)造了有利條件。

　　首先，會計集中核算對納入其管理范圍的預(yù)算單位采取的“集中管理，統(tǒng)一開戶，分戶核算”的原則，各預(yù)算單位的銀行賬戶一律撤銷，統(tǒng)一在指定的商業(yè)銀行重新開戶，解決了各預(yù)算單位銀行賬戶多頭、重復(fù)的混亂問題，為國庫集中支付制度下國庫單一賬戶體系的建立奠定了基礎(chǔ)。

　　其次，會計集中核算采取了“一廳式辦公，柜組式作業(yè)”的運作方式，引進了銀行結(jié)算辦法，設(shè)置了資金柜，由資金柜代替銀行的出納職能，這樣大大縮短了銀行清算時間，提高了工作效率，使國庫集中支付制度改革具備了實施的條件。

　　再次，會計集中核算制度運行兩年多以來，各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾的思想觀念已經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，此項改革從當初的抵觸、難以接受到現(xiàn)在的理解和支持，可以說為國庫集中支付制度的改革建立了廣泛的思想基礎(chǔ)。

　　從以上的分析可以看出，國庫集中支付制度作為預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的改革方向，該項政策的制定有其科學(xué)的理論基礎(chǔ)，但是，會計集中核算制度也有其自身不可忽視的優(yōu)越性，前文我們所提到的由會計集中核算向國庫集中支付制度的轉(zhuǎn)軌，并不是指將會計集中核算制度完全、徹底地摒棄，而是要將會計集中核算制度所具有的會計核算和監(jiān)督功能延續(xù)到國庫集中支付制度中來，將其融入國庫集中支付制度，作為國庫集中支付制度的一個重要職能發(fā)揮作用，這樣就能夠完全有效地對行政事業(yè)的財政資金進行規(guī)范的控制、管理、核算和監(jiān)督。

　　三、全方位推進，加快會計集中核算制度融入集中支付制度的改革步伐

　　財政國庫改革是一項系統(tǒng)工程，會計集中核算制度融入國庫集中支付制度的改革涉及面廣，工程量大，它包括國庫集中支付機構(gòu)的設(shè)置、部門職責(zé)的調(diào)整、支付信息系統(tǒng)的建設(shè)等一系列需要進行的配套改革。因此，針對目前我國會計集中核算制度運行實際與國庫集中支付制度改革的具體要求，會計集中核算制度融入國庫集中支付制度的改革應(yīng)采取以下措施：

　?。ㄒ唬嵭小耙惶讬C構(gòu)，兩塊牌子，一套人馬”的過渡

　　在國庫集中支付制度改革前，絕大部分已經(jīng)實行了會計集中核算制度，建立了“會計集中核算中心”。因此，兩個制度融合后在人員方面可將現(xiàn)存的中心人員一分為二，一部分人員仍舊承擔(dān)原“會計集中核算中心”的工作，另一部分人員則承擔(dān)正在試行的“國庫集中支付中心”工作。在機構(gòu)設(shè)置方面可以在維持原核算部門不變，不打破現(xiàn)有集中核算格局的前提下，增設(shè)內(nèi)部職能部門，如審核部門、支付部門、會計部門等。該運作辦法，既可以節(jié)約行政管理成本，又充分利用了“會計集中核算中心”現(xiàn)有的人員、機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和機制，通過會計和預(yù)算兩大手段的有機融合，將目前的“會計集中核算中心”改造成一個集會計核算與監(jiān)督、資金支付與結(jié)算、數(shù)據(jù)分析和預(yù)算執(zhí)行為一體的“國庫集中支付中心”。這種新型的管理模式不但節(jié)省了人力、物力、財力，而且體現(xiàn)了會計集中核算制度融入國庫集中支付制度的優(yōu)越性。

　　（二）實行會計集中核算制度融入國庫集中支付制度具體工作的轉(zhuǎn)換

　　首先，盡快恢復(fù)預(yù)算單位的會計崗位，退回其會計憑證、會計檔案，重新賦予預(yù)算單位會計核算權(quán)限。其次，將原“會計集中核算中心”為預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶移交“國庫集中支付中心”，成為國庫單一賬戶體系內(nèi)的預(yù)算單位零余額賬戶，用于財政授權(quán)支付。第三，規(guī)范預(yù)算單位的財政資金支付方式。財政支出按不同的支付主體和支出類型，分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付，對工資支出、轉(zhuǎn)移支出、納入政府采購的支出適用財政直接支付程序；對預(yù)算單位的零星支出和未納入財政直接支付的購買支出適用財政授權(quán)支付程序。第四，把預(yù)算單位的所有財政資金全部納入預(yù)算，實行“收支兩線性”管理，并定期編制財務(wù)報告，如實反映預(yù)算單位財務(wù)狀況，對預(yù)算單位經(jīng)濟活動進行財務(wù)監(jiān)督和控制，以確保財政資金的安全、有效。

　?。ㄈ┘涌臁敖鹭敼こ獭苯ㄔO(shè)，為國庫集中支付制度提供運行平臺

　　“金財工程”是利用先進的信息技術(shù)，支撐以預(yù)算編制、國庫集中支付和宏觀經(jīng)濟預(yù)測分析為應(yīng)用核心的政府財政管理綜合信息系統(tǒng)，是財政系統(tǒng)信息化建設(shè)目標和規(guī)劃的統(tǒng)稱。隨著“金財工程”的全面啟動，我國財政體制改革又邁向了一個更高的層次。國庫集中支付作為財政國庫管理制度改革中的新型管理模式，與其相配套的財政管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，也相應(yīng)地成為“金財工程”必不可少的組成部分和強有力的支柱?，F(xiàn)階段實行國庫集中支付制度離不開先進的計算機網(wǎng)絡(luò)軟硬件技術(shù)支撐，首先要建設(shè)好計算機網(wǎng)絡(luò)的硬件鋪設(shè)工程；其次要大力研發(fā)并統(tǒng)一核算軟件，以達到資源和信息共享；再次要健全財政、國庫、銀行之間的信息交流和稽核體系，在財政部門、國庫支付部門、人民銀行、商業(yè)銀行之間建立財政支付信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?！敖鹭敼こ獭钡慕ㄔO(shè)為國家各級財政提供了解決公共財政從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整，再到?jīng)Q算與分析的全方位應(yīng)用方案，并為順利推進電子政務(wù)建設(shè)提供了有利的條件，推動了社會主義公共財政支出框架建設(shè)步入科學(xué)化、規(guī)范化、信息化的發(fā)展軌道。

　　（四）努力做好各項基礎(chǔ)工作，為改革的順利進行提供保障

　　首先，要加強預(yù)算單位的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和財務(wù)管理。實行國庫集中支付制度，不改變預(yù)算單位的會計主體地位，只是將出納職能轉(zhuǎn)至“國庫集中支付中心”，所以，單位的財務(wù)、會計管理必須進一步加強，這就要求加強對預(yù)算單位的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在預(yù)算單位的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員較好地掌握了改革的制度規(guī)定和管理辦法的情況下，改革才能順利推進。其次，財政國庫管理工作是一項政策性和技術(shù)性都很強的工作對人員的綜合素質(zhì)要求很高，要大力提高國庫部門干部的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。最后，完善財政國庫制度改革的各項制度規(guī)定。實行國庫集中支付制度后，應(yīng)對原來建設(shè)在分散收支制度基礎(chǔ)上的相關(guān)法律進行相應(yīng)修訂或重新制定，以適應(yīng)改革要求。

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