1998年以來(lái)，我們從實(shí)際出發(fā)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政工作中遇到的一些突出矛盾和問(wèn)題，以深化改革為動(dòng)力，以制度創(chuàng)新為重點(diǎn)，以建立公共財(cái)政框架為目標(biāo)，先后在全市范圍內(nèi)推行了會(huì)計(jì)委派、預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)集中收付。政府采購(gòu)、財(cái)政監(jiān)督和統(tǒng)一收費(fèi)等一系列財(cái)政改革，并隨著實(shí)踐的檢驗(yàn)，不斷充實(shí)和完善，取得階段性成效，初步建立了具有焦作特色、符合客觀實(shí)際、深受群眾歡迎的新型財(cái)政支出管理模式。

　　一、推行“六項(xiàng)改革”實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新

　　（一）選準(zhǔn)“突破口”，首推會(huì)計(jì)委派制。

　　受歷史條件的限制，河南省焦作市財(cái)政改革的著眼點(diǎn)是解決實(shí)際問(wèn)題，突破口是會(huì)計(jì)委派制。1998年，我們?cè)趯?shí)行會(huì)計(jì)建賬監(jiān)管的基礎(chǔ)上，萌發(fā)出會(huì)計(jì)委派制的新思路，1999年6月正式拿出實(shí)施方案。它是焦作財(cái)政綜合改革中起步最早、下功夫最大的“頭場(chǎng)戲”，也是我們體會(huì)最深、收益最大的一項(xiàng)制度性改革。 2000年3月份，會(huì)計(jì)委派制改革在市直行政事業(yè)單位率先實(shí)施，一步到位。取消了市直行政事業(yè)單位的所有會(huì)計(jì)和銀行賬戶，設(shè)立14個(gè)會(huì)計(jì)工作站管理了市直 263個(gè)行政事業(yè)單位的全部會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，選派78名會(huì)計(jì)承擔(dān)了原來(lái)600多名會(huì)計(jì)的工作量。截止目前，除市直外，所屬10個(gè)縣（市、區(qū)）分別采取了設(shè)立會(huì)計(jì)工作站、會(huì)計(jì)核算中心、分戶委派等不同形式的會(huì)計(jì)委派方式。全市共有28家企業(yè)、167個(gè)行政事業(yè)單位實(shí)行了“分戶委派”、970個(gè)行政事業(yè)單位實(shí)行了集中委派、85個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的69個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了“零戶統(tǒng)管”，1336個(gè)行政村實(shí)行了“村財(cái)鄉(xiāng)監(jiān)”。對(duì)大型國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、城市公用企業(yè)和醫(yī)院委派財(cái)務(wù)總監(jiān)的工作正抓緊進(jìn)行，年底前將委派到位。已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)一體，銜接配套，市、縣。鄉(xiāng)、村“四個(gè)層次”，村賬鄉(xiāng)監(jiān)、零戶統(tǒng)管、集中委派、分戶委派、財(cái)務(wù)總監(jiān)制 “五種形式”的會(huì)計(jì)管理網(wǎng)絡(luò)體系和財(cái)政綜合改革操作平臺(tái)。會(huì)計(jì)工作站同時(shí)又是財(cái)政國(guó)庫(kù)授權(quán)支付工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著行政事業(yè)單位零余額賬戶和小額現(xiàn)金賬戶的支付業(yè)務(wù)，使財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革找到了“快速路”和“直通車(chē)”，減少了阻力和干擾。委派會(huì)計(jì)全部從現(xiàn)有會(huì)計(jì)人員中通過(guò)考試考核公開(kāi)選拔、擇優(yōu)錄用，調(diào)入財(cái)政部門(mén)，相應(yīng)核減調(diào)出單位的行政事業(yè)編制，從根本上解決會(huì)計(jì)人員“單位所有”的人法難處關(guān)系，令行禁止，依法理財(cái)，搞好服務(wù)。目前，“小金庫(kù)”、“造假賬”。個(gè)人長(zhǎng)期占用公款、截留、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金的現(xiàn)象已基本得到源頭控制。各會(huì)計(jì)工作站嚴(yán)格執(zhí)行部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算和收支兩條線管理制度，有效解決了預(yù)算單位多重設(shè)置賬戶、財(cái)政資金分散收付、體外循環(huán)、截留挪用等問(wèn)題，為建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中收付制度創(chuàng)造了有利條件。

　?。ǘ?shí)行部門(mén)預(yù)算，推進(jìn)依法理財(cái)。

　　全部行政事業(yè)單位均實(shí)現(xiàn)了部門(mén)預(yù)算管理，單位的所有收入和支出預(yù)算都編制到具體項(xiàng)目，單位所有的收人無(wú)論預(yù)算內(nèi)外資金都要統(tǒng)籌安排，預(yù)算外收入和支出安排由財(cái)政部門(mén)比照預(yù)算內(nèi)逐項(xiàng)核定。部門(mén)和單位所有收支活動(dòng)納入部門(mén)預(yù)算后，一個(gè)部門(mén)一本預(yù)算。財(cái)政按人大通過(guò)的財(cái)政總預(yù)算對(duì)部門(mén)預(yù)算進(jìn)行批復(fù)，未經(jīng)財(cái)政同意，部門(mén)預(yù)算不得隨意調(diào)整。部門(mén)預(yù)算反映一個(gè)單位全年收支活動(dòng)方向和范圍，單位要做哪些事，能花多少錢(qián)，預(yù)算里都列得清清楚楚，每個(gè)單位都明明白白，真正做到集中財(cái)力辦大事，精打細(xì)算把事辦好。同時(shí)由于預(yù)算編制的方法標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)、透明，管理強(qiáng)化了責(zé)任，權(quán)力變成了服務(wù)，財(cái)政部門(mén)內(nèi)部“二次分配”、“暗箱操作”的問(wèn)題解決了，主管部門(mén)截留、挪用下級(jí)單位資金的問(wèn)題解決了，政府領(lǐng)導(dǎo)依法理財(cái)審批資金的行為規(guī)范了，預(yù)算管理的制約監(jiān)督機(jī)制建立并操作到位了。

　　（三）積極進(jìn)行財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。

　　2000年3月，焦作市結(jié)合會(huì)計(jì)委派制開(kāi)展了清理整頓行政事業(yè)單位銀行賬戶工作，將市直263個(gè)行政事業(yè)單位多重設(shè)置的900多個(gè)銀行賬戶進(jìn)行了全面清理，每個(gè)預(yù)算單位只保留一個(gè)基本賬戶，作為零余額賬戶和小額現(xiàn)金賬戶使用，并逐步過(guò)渡到以會(huì)計(jì)工作站為授權(quán)支付機(jī)構(gòu)的財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。今年以來(lái)，按照現(xiàn)代國(guó)庫(kù)集中收付制度的要求，我們又將會(huì)計(jì)委派、財(cái)政監(jiān)督、部門(mén)預(yù)算編制、統(tǒng)一收費(fèi)、政府采購(gòu)等財(cái)政改革進(jìn)行有機(jī)銜接，對(duì)財(cái)政收支業(yè)務(wù)進(jìn)行科學(xué)整合，于 6月9日成立了財(cái)政支出管理中心，具體從事?lián)芸顚徍?、資金支付、會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督檢查等項(xiàng)業(yè)務(wù)，將工資支出、政府采購(gòu)支出、專(zhuān)項(xiàng)資金支出等實(shí)行財(cái)政國(guó)庫(kù)直接支付，其他支出采取委托會(huì)計(jì)工作站授權(quán)支付方式。支出管理中心實(shí)行“大廳式”集中辦公、一條龍服務(wù)，創(chuàng)立了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督分離操作、相互制約、協(xié)調(diào)運(yùn)行的管理機(jī)制，并實(shí)行流水作業(yè)、網(wǎng)絡(luò)化管理，規(guī)定凡納入部門(mén)預(yù)算的資金支出科室不再審批，由“中心”集中審批，國(guó)庫(kù)直接支付或授權(quán)會(huì)計(jì)工作站支付。從而較好地解決了財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算單位多頭管理、工作扯皮、效率低下的問(wèn)題，公開(kāi)透明，高效服務(wù)，樹(shù)立了良好的財(cái)政形象，贏得了社會(huì)好評(píng)。同時(shí)，加強(qiáng)了管理和監(jiān)督，從制度上解決了預(yù)算單位多重設(shè)置賬戶、財(cái)政資金分散收付、逐級(jí)下?lián)堋訉訙舻葐?wèn)題。全市建立了國(guó)庫(kù)集中收付制以后，政府各職能部門(mén)的所有財(cái)政性資金，全部納人財(cái)政國(guó)庫(kù)統(tǒng)一的資金賬戶，實(shí)行一個(gè)“漏斗”進(jìn)錢(qián)出錢(qián)，構(gòu)筑起了財(cái)政資金高效運(yùn)行的“直通車(chē)”和“安全網(wǎng)”，解決了多年來(lái)財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域存在的“財(cái)力分散”、“體外循環(huán)”和“運(yùn)行不暢”等難點(diǎn)問(wèn)題。2000年開(kāi)始實(shí)行這個(gè)辦法后，政府各部門(mén)各單位就浮現(xiàn)出閑散資金、沉淀資金2億多元，相當(dāng)于焦作市市本級(jí)一年財(cái)政收入的 1／3.

　?。ㄋ模┩菩幸?guī)范化的政府采購(gòu)制度。

　　焦作市從1999年開(kāi)始實(shí)行政府采購(gòu)制度。截止2001年6月，全市共進(jìn)行招標(biāo)410次，采購(gòu)總金額25366萬(wàn)元，節(jié)約資金3037萬(wàn)元，節(jié)支率11. 9％，取得了較好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。市直及10個(gè)縣（市、區(qū)）全部成立了政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，形成了比較完整的政府采購(gòu)管理體系。采購(gòu)范圍從開(kāi)始的車(chē)輛、辦公機(jī)具、教育儀器設(shè)備逐步擴(kuò)展到政府投資工程和勞務(wù)、城建綠化及環(huán)保水利工程、辦公用品、大型會(huì)議等。設(shè)立了專(zhuān)家?guī)?、供?yīng)商庫(kù)，開(kāi)通了政府采購(gòu)網(wǎng)站，擁有近千平方米的軟硬件的現(xiàn)代化政府采購(gòu)中心。由于嚴(yán)格按照“公開(kāi)、公平、公正”原則進(jìn)行運(yùn)作，政府采購(gòu)中心吸引了部分社會(huì)資金進(jìn)場(chǎng)采購(gòu)，政府采購(gòu)有形市場(chǎng)正逐步形成。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)正式進(jìn)入政府采購(gòu)領(lǐng)域，政府采購(gòu)程序進(jìn)一步規(guī)范，初步建立了“三駕馬車(chē)”“推著政府采購(gòu)跑”的運(yùn)行機(jī)制：一是將政府采購(gòu)計(jì)劃全部納入部門(mén)預(yù)算，采購(gòu)資金年初編列到單位和項(xiàng)目后被預(yù)留下來(lái)，采購(gòu)時(shí)國(guó)庫(kù)直接支付；二是實(shí)行財(cái)政監(jiān)督前移，監(jiān)督委在對(duì)所有資金進(jìn)行事前稽核審批時(shí)，將應(yīng)納人政府采購(gòu)的資金要求國(guó)庫(kù)科直接劃轉(zhuǎn)政府采購(gòu)，否則不予簽批出賬；三是受益于會(huì)計(jì)委派這個(gè)“平臺(tái)”，各會(huì)計(jì)站嚴(yán)格按照部門(mén)預(yù)算和政府采購(gòu)制度的規(guī)定進(jìn)行把關(guān)，凡沒(méi)實(shí)行政府采購(gòu)的事項(xiàng)一律不予報(bào)銷(xiāo)，從根本上杜絕了單位的分散采購(gòu)行為。

　?。ㄎ澹┙∪珒?nèi)部監(jiān)督制度，確保資金安全有效。

　　健全的內(nèi)部控制制度是財(cái)政資金安全運(yùn)行的基本保證。為了解決財(cái)政資金安全問(wèn)題， 2000年9月份，我們?cè)谌珠_(kāi)展了大規(guī)模的“內(nèi)部資金管理制度創(chuàng)新”為主題的研討活動(dòng)，出臺(tái)了一系列加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的制度和辦法。核心是成立資金監(jiān)督委員會(huì)，讓監(jiān)督提前介入，多環(huán)節(jié)相互制約控制。按照“資金出人口規(guī)范化、管理模式化、操作程序化、監(jiān)督提前化”的原則實(shí)行了“三統(tǒng)一”、“四分離”的資金收支作業(yè)程序，任何支出不經(jīng)監(jiān)督委員會(huì)審核蓋章不得出賬，監(jiān)督委員會(huì)只對(duì)黨組負(fù)責(zé)，任何個(gè)人不得否決監(jiān)督委員會(huì)的意見(jiàn)。新的資金監(jiān)督管理模式運(yùn)行已近一年，財(cái)政資金的安全性從制度和機(jī)制上得到了有力保證。目前我們已在全市財(cái)政系統(tǒng)全面推廣了新的資金管理模式，取得了良好的社會(huì)反響。

　?。?shí)行保護(hù)性收費(fèi)，創(chuàng)造良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

　　從1999年起我們嘗試性地對(duì)市直企業(yè)實(shí)行了保護(hù)性收費(fèi)政策，即變多家收費(fèi)部門(mén)分散分批進(jìn)企業(yè)收費(fèi)為財(cái)政非稅收入管理機(jī)構(gòu)一家集中統(tǒng)一收費(fèi)，收人上交財(cái)政非稅專(zhuān)戶，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。具體做法是：年初由財(cái)政、物價(jià)、監(jiān)察等部門(mén)會(huì)同各執(zhí)收單位根據(jù)國(guó)家現(xiàn)行收費(fèi)政策結(jié)合單位經(jīng)營(yíng)和上年繳費(fèi)情況確定企業(yè)當(dāng)年應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)，并由財(cái)政、執(zhí)收單位。企業(yè)三方共同簽訂“保護(hù)性收費(fèi)協(xié)議書(shū)”，執(zhí)收單位只負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)應(yīng)繳規(guī)費(fèi)的核定，不再直接進(jìn)企業(yè)收費(fèi)，由財(cái)政委托銀行分期向企業(yè)托收。目前市直已有113家企業(yè)進(jìn)入保護(hù)性收費(fèi)企業(yè)名單，涉及29個(gè)收費(fèi)部門(mén)的27個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，協(xié)議繳費(fèi)金額1140萬(wàn)元。實(shí)行保護(hù)性收費(fèi)不僅減少了執(zhí)收部門(mén)的工作量，從根本上杜絕了執(zhí)收單位亂收費(fèi)、亂罰款、私設(shè)小金庫(kù)、截留財(cái)政收入等違紀(jì)現(xiàn)象，同時(shí)也確保了財(cái)政收入的完整性，為企業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了寬松的發(fā)展環(huán)境。

　　二、工作中存在的主要問(wèn)題和建議

　　總體看，我們的財(cái)政改革取得了初步成效，但由于理論水平和操作技術(shù)有限，工作中還存在許多困難和不足。

　　一是我們的改革最初是以解決現(xiàn)實(shí)中的具體問(wèn)題和矛盾為出發(fā)點(diǎn)的，各個(gè)單項(xiàng)改革之間的邏輯關(guān)系把握得不一定準(zhǔn)確，需要按照公共財(cái)政框架的要求進(jìn)行整合，增強(qiáng)其系統(tǒng)性和科學(xué)性；

　　二是就單項(xiàng)改革而言，層次還比較低，按規(guī)范化要求還有很大差距。比如說(shuō)部門(mén)預(yù)算方面，沒(méi)有按照預(yù)算的一般原則編制滾動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算，項(xiàng)目論證的科學(xué)性仍有待提高，完整的項(xiàng)目庫(kù)還未建立起來(lái)。政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模已基本到位，但中介機(jī)構(gòu)的介入程序還不健全，同時(shí)還應(yīng)研究政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)在退出采購(gòu)市場(chǎng)后如何切實(shí)履行好監(jiān)管責(zé)任；

　　三是完整的基于現(xiàn)代電子網(wǎng)絡(luò)的財(cái)政信息管理系統(tǒng)還沒(méi)有建立起來(lái)，不能適應(yīng)財(cái)政管理現(xiàn)代化和今后更深層次財(cái)政改革的要求；四是由于我們基層工作者遇到實(shí)際問(wèn)題多，理論政策研究少，唯恐對(duì)某些涉及改革方向性的問(wèn)題把握不準(zhǔn)，迫切需要上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)家學(xué)者咨詢幫助。為此，我們建議：

　　一是財(cái)政部應(yīng)出臺(tái)規(guī)范指導(dǎo)財(cái)政改革的綱領(lǐng)性意見(jiàn)，盡量避免基層工作少走彎路；

　　二是根據(jù)實(shí)踐要求，考慮到改革風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立“試驗(yàn)田”，選擇一些改革基礎(chǔ)較好，具有代表性的地區(qū)進(jìn)行公共財(cái)政改革試點(diǎn)，并及時(shí)予以指導(dǎo)，待取得成功經(jīng)驗(yàn)后加以推廣；

　　三是財(cái)政改革涉及利益調(diào)整和制度創(chuàng)新，本身就是發(fā)展生產(chǎn)力，需要花費(fèi)大量的人力、物力，成本相當(dāng)高，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并運(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)手段給予適當(dāng)?shù)闹С?，以調(diào)動(dòng)地方財(cái)政改革的積極性。取得成功經(jīng)驗(yàn)后加以推廣；

　　四是財(cái)政改革涉及利益調(diào)整和制度創(chuàng)新，本身就是發(fā)展生產(chǎn)力，需要花費(fèi)大量的人力、物力，成本相當(dāng)高，財(cái)政部應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，并運(yùn)用行政和經(jīng)濟(jì)手段給予適當(dāng)?shù)闹С?，以調(diào)動(dòng)地方財(cái)政改革的積極性。