稅收優(yōu)惠形式靈活，能對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)態(tài)勢變化做出迅速反應(yīng)，但也會破壞稅制統(tǒng)一，妨害市場競爭，它是一種瑕瑜互見、要求科學(xué)管理的政策工具。十八屆三中全會提出，“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競爭的原則，加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。”如何規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的管理？前提條件是掌握稅收優(yōu)惠的資金規(guī)模和具體流向，科學(xué)評估稅收優(yōu)惠的政策效益。在中國現(xiàn)行稅收體系中，以增值稅和營業(yè)稅為代表的間接稅占主體地位，而以企業(yè)所得稅為代表的直接稅處于次要地位。更值得注意的是，來自間接稅的稅收優(yōu)惠政策也不在少數(shù)。在以間接稅為主的現(xiàn)行稅制下，測算間接稅稅收優(yōu)惠的規(guī)模，分析其結(jié)構(gòu)和效益，可為有關(guān)部門盡快明確清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的工作重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提供重要依據(jù)。

發(fā)達(dá)國家建立稅收優(yōu)惠管理體系20世紀(jì)70年代之前，稅收優(yōu)惠管理尚未引起發(fā)達(dá)國家的重視。由于隱蔽性強(qiáng)，且較少受到預(yù)算的約束，發(fā)達(dá)國家在稅收優(yōu)惠政策實(shí)踐中普遍存在以下問題：稅收優(yōu)惠規(guī)模逐年擴(kuò)大，稅制日益復(fù)雜，稅制統(tǒng)一性受到威脅；滋生尋租機(jī)會，引發(fā)或加劇市場扭曲；高收入者和大型企業(yè)從稅收優(yōu)惠政策里獲得的收益，往往多于低收入者和中小企業(yè)，加重社會不平等。

20世紀(jì)70年代初，以美國為代表的一些發(fā)達(dá)國家著手建立專門的稅收優(yōu)惠管理體系。它們測算稅收優(yōu)惠的金額、分析稅收優(yōu)惠的資金流向和分布狀況、評估稅收優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)社會效益，對稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理和規(guī)范管理，并將稅收優(yōu)惠納入政府預(yù)算管理，加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠的立法監(jiān)督和預(yù)算約束。美國稅收優(yōu)惠管理工作，由美國財(cái)政部的預(yù)算管理辦公室和美國國會的稅收聯(lián)合委員會共同負(fù)責(zé)。這兩個(gè)機(jī)構(gòu)各自收集數(shù)據(jù)、編制稅收優(yōu)惠預(yù)算和發(fā)布稅收優(yōu)惠報(bào)告，并將稅收優(yōu)惠預(yù)算提交立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批。德國等其他國家，也建立了稅收優(yōu)惠管理系統(tǒng)，定期公布稅收優(yōu)惠信息，但未將其納入政府預(yù)算，而僅作為預(yù)算的參考。

日益規(guī)范和科學(xué)的管理，使得發(fā)達(dá)國家稅收優(yōu)惠規(guī)模受到有效控制。進(jìn)入21世紀(jì)以來，除加拿大等少數(shù)國家之外，發(fā)達(dá)國家的稅收優(yōu)惠總額占國內(nèi)生產(chǎn)總值之比基本都低于8%.其中，美國和澳大利亞穩(wěn)定在7%左右，英國為6%，西班牙不到5%，韓國和荷蘭為2%，德國低于1%.中國是一個(gè)發(fā)展中的社會主義大國，盡管有著特殊的國情，也需要借鑒發(fā)達(dá)國家在這方面的有益經(jīng)驗(yàn)。

中國間接稅稅收優(yōu)惠規(guī)模偏大利用全國稅收調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，在寬、窄和折衷3種不同口徑下，2007年我國增值稅稅收優(yōu)惠的總額分別為41976.42億元、22630.92億元和37279.23億元，營業(yè)稅稅收優(yōu)惠的規(guī)模分別為22.77億元、19.99億元和25.01億元。以增值稅和營業(yè)稅為代表的間接稅稅收優(yōu)惠總規(guī)模，大致為2萬億元至4萬億元。

考慮最保守的窄口徑額，中國的間接稅稅收優(yōu)惠占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約為8.52%，較之同時(shí)期的發(fā)達(dá)國家，中國的稅收優(yōu)惠規(guī)模偏大。在未包括直接稅稅收優(yōu)惠的情況下，中國的稅收優(yōu)惠占比，已高于除加拿大（12.57%）之外的大部分國家，遠(yuǎn)高于鄰近的韓國。如此規(guī)模的稅收優(yōu)惠，將導(dǎo)致存在范圍廣、金額大的稅收遺漏，對于維護(hù)稅法的權(quán)威性和稅制的統(tǒng)一性極為不利。

中國間接稅稅收優(yōu)惠政策的傾向性從稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)來看，我國的間接稅稅收優(yōu)惠主要用于改善民生（支持“三農(nóng)”、鼓勵(lì)公益慈善事業(yè)發(fā)展等），以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，如促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排、促進(jìn)科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新、鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。根據(jù)受益納稅人的行業(yè)類別，增值稅稅收優(yōu)惠政策主要集中在第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)，優(yōu)惠額最高的是第三產(chǎn)業(yè)；營業(yè)稅稅收優(yōu)惠顯著地集中于第三產(chǎn)業(yè)。

由于增值稅主要針對第二產(chǎn)業(yè)和部分服務(wù)業(yè)（批發(fā)業(yè)等），而營業(yè)稅納稅人主要是服務(wù)業(yè)企業(yè)或個(gè)人，因此我國的間接稅稅收優(yōu)惠并不存在不合理的行業(yè)傾向性。但是，如果分析受益納稅人的所有權(quán)屬性，無論是增值稅還是營業(yè)稅，稅收優(yōu)惠的主要受益者都是國有企業(yè)和“三資”企業(yè)，尤其是國有獨(dú)資企業(yè)和外資企業(yè)，受到優(yōu)惠政策的重點(diǎn)照顧。以增值稅優(yōu)惠為例，國有獨(dú)資公司和外資企業(yè)平均每家獲得了5.82億元和2.37億元的稅收優(yōu)惠，是集體企業(yè)的21倍和8倍，是私營企業(yè)的65倍和26倍。國有企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、自主發(fā)展的支柱，其在一般行業(yè)競爭力的提高，需在公平競爭的市場環(huán)境中生長。

就具體政策而言，以“對糧食收儲國有企業(yè)銷售糧食、儲備食用油免征增值稅”和“對廢舊物資回收經(jīng)營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅”這兩項(xiàng)受益面廣、優(yōu)惠金額大的重要優(yōu)惠政策為例，在受益區(qū)域上，間接稅稅收優(yōu)惠表現(xiàn)出較好的公平性，優(yōu)惠資金主要流向受益納稅人相對集中的地區(qū)；但對于不同規(guī)模的納稅人，間接稅稅收優(yōu)惠暴露出更傾斜于大中型企業(yè)的問題。這為提高中國間接稅稅收優(yōu)惠公平性提供了線索，即重點(diǎn)不在區(qū)域上，而在受益人規(guī)模上，同一項(xiàng)政策的優(yōu)惠內(nèi)容不能“一刀切”，應(yīng)加大對中小企業(yè)的優(yōu)惠力度。

加強(qiáng)規(guī)模監(jiān)控和效益評估發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)顯示，放松對稅收優(yōu)惠的管理會破壞稅制統(tǒng)一性、阻礙市場公平競爭。因此，一方面，我國政府部門應(yīng)盡快建立專門的稅收優(yōu)惠管理體系。這是科學(xué)管理稅收優(yōu)惠的制度基礎(chǔ)。其包括將稅收優(yōu)惠管理納入政府預(yù)算；建立以財(cái)稅部門為主、多部門支持的稅收優(yōu)惠數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，優(yōu)惠額和結(jié)構(gòu)分布監(jiān)測系統(tǒng)，以及優(yōu)惠政策效益分析和評估系統(tǒng)，這是科學(xué)管理稅收優(yōu)惠的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；由政府部門定期向社會發(fā)布稅收優(yōu)惠報(bào)告。

另一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠的規(guī)模監(jiān)控和效益評估。這是清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的工作重點(diǎn)。為避免稅收優(yōu)惠產(chǎn)生負(fù)面影響，當(dāng)務(wù)之急是要盡快準(zhǔn)確掌握稅收優(yōu)惠的真實(shí)規(guī)模和評估優(yōu)惠政策的實(shí)際效益，廢止會加重稅負(fù)不公、妨害企業(yè)間公平競爭且金額巨大的優(yōu)惠政策，控制稅收優(yōu)惠總規(guī)模。

此外，應(yīng)逐步提高稅收優(yōu)惠政策制定與實(shí)施的透明度。這是政府部門加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠管理的社會依托。政府應(yīng)向社會公開稅收優(yōu)惠的基本信息（包括優(yōu)惠金額等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)），讓科研機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體和群眾了解稅收優(yōu)惠的政策背景和實(shí)施情況，理解稅收優(yōu)惠的功效和缺陷，并參與對稅收優(yōu)惠管理的監(jiān)督。