稅收立法是全國人大的法定權利，但由于種種歷史原因，由全國人大授權國務院制定稅收法律的模式在中國已經持續(xù)了近30年的時間。在十八屆三中全會明確提出落實“稅收法定原則”之后，全國人大也在“兩會”期間首次公開回應這一話題。伴隨著中國社會主義市場經濟的發(fā)展，人們對“稅收法定”的關注也與日俱增。中國的稅收立法到底有何玄機？南方日報記者為你解密。

計劃經濟時代

對稅收法定幾無重視

新中國成立后，稅收立法工作的重點放在了統(tǒng)一全國稅政上。1949年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》在第四十條明確了財政稅收事項，并且強調：國家的稅收政策應以保障革命戰(zhàn)爭的供給、照顧生產的恢復和發(fā)展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔。

根據共同綱領的要求，1950年中央人民政府政務院頒布了《關于統(tǒng)一全國稅政的決定》，規(guī)定全國一共設立14種稅收。“稅收法定通常是在憲法中體現(xiàn)，我國這一階段還沒有制定憲法。”北京大學法學院教授劉劍文說。此時，作為實現(xiàn)稅收法定原則的最高立法機構，全國人民代表大會還在醞釀籌備階段。

1954年的全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，規(guī)定“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”、“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。1958年6月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國農業(yè)稅條例》，成為第一部由權力機關所立的法律。

“這個農業(yè)稅條例雖然名字上被叫做"條例"，但它不同于以后由國務院所頒布實施的行政條例，而是一部法律。”劉劍文說。

1958年9月份，第一屆全國人民代表大會常務委員會原則通過《中華人民共和國工商統(tǒng)一稅條例（草案）》，開始了簡化稅制的歷程，但這個過程卻并不是立法機關起主導作用。此后的“文革”期間，稅收立法工作陷入停滯。一直到1978年的20年間，由于“左”的指導思想的作用和蘇聯(lián)經濟理論、財稅制度的某些影響，中國的稅制建設受到了極大的干擾。

“1978年以前我國處于計劃經濟時代，所以一直都沒有太重視稅收法定原則問題。從1950年、1953年到1958年，再到1978年，稅制的變化都是行政力量起主導作用。”劉劍文說。

改革開放初期

稅收立法權正式授權國務院

改革開放的步伐帶動了商品經濟的發(fā)展。隨著社會主義現(xiàn)代化建設的不斷推進，稅收立法工作已經不能滿足當時的需求，我國的稅法改革工作重新起步。

但是改革開放初期的稅法改革卻形成了獨特的內外有別的特點，劉劍文將其總結為“對外是法律、對內是條例”。1980年9月，為配合商品經濟的發(fā)展，全國人大通過了《中華人民共和國個人所得稅法》，調控居民收入分配；在規(guī)定涉外稅收問題時頒布了《中華人民共和國中外合資經營企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》。

“對內則一直到1984年的"利改稅"。”劉劍文說。1983年，國務院決定在全國試行國營企業(yè)“利改稅”，即將新中國成立以后實行了30多年的國營企業(yè)向國家上繳利潤的制度改為繳納企業(yè)所得稅的制度。“"利改稅"需要制定條例，而按照1982年憲法規(guī)定，稅收立法是人大的權力，所以才有了1984、1985年的兩次授權。”

1984年9月，第六屆全國人大常委會通過《關于授權國務院改革工商稅制和發(fā)布試行有關稅收條例（草案）的決定》，確立國務院的稅收立法主體地位。同年，國務院展開了以推行國企“利改稅”為核心的工商稅種的稅收立法活動，頒布了產品稅條例、營業(yè)稅條例等六個稅收條例。

如果說1984年的首次授權還只是將范圍限定在工商稅制方面，那么接下來的第二次授權則顯得無所不包，授權范圍極其寬泛。1985年4月10日，全國人大通過《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。依據以上法律文件，我國將大部分稅收立法權授予以國務院為主的立法主體，形成當前的稅收立法授權模式。

“對授權立法原則、授權范圍、授權期限和監(jiān)督方式等基本問題沒有具體約束和限制，最突出的一個問題就是隨意性很大。”劉劍文說，但他同時表示，在改革開放之初法治不是很健全的情況下，這種做法還是有合理性的，要用歷史的眼光去看待問題。

市場經濟時代

探索稅收立法權的回歸

為了配合社會主義市場經濟改革方向，1992年全國人大常委會通過了《中華人民共和國稅收征收管理法》，成為第一部稅收程序法。

1993年底，根據全國人大常委會通過的《關于外商投資企業(yè)適用增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例的決定》，國務院頒布增值稅法、消費稅法、營業(yè)稅法、企業(yè)所得稅法等暫行條例。以國務院為主導的稅收立法工作仍然在這一階段起主導作用。

隨著市場經濟的不斷完善，當前稅制逐漸顯現(xiàn)其局限性，實體法中只有個人所得稅法、企業(yè)所得稅法和車船稅法是立法機關制定的法律；從稅收收入來看，僅有30%是依據法律征收，其他超過60%以上的增值稅法和其他稅種都是依據國務院頒發(fā)的“暫行條例”征收。

雖然在1994年中國迎來了1949年以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內容最深刻的一次稅制改革，但仍然沒有解決稅收立法的授權問題。“1994年的稅制改革主要解決中央和地方的關系，歷史功績很大，但是沒有考慮可持續(xù)的問題，這是因為我們當時的思維方式有限。”劉劍文說。

一直到20世紀末，中國的稅法改革都沒有再進行任何大的動作，初步建立了對于保證財政收入，加強宏觀調控，深化改革，擴大開放，促進經濟與社會發(fā)展的稅收體系。

2000年，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》。這本應該是解決1984、1985年兩次稅收立法權授權問題的契機，但在劉劍文看來，這部立法法實際上回避了這一問題。雖然立法法第9條規(guī)定，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。但是未對“部分事項”作出明確界定。稅收立法授權仍然缺乏基本法律制度依據。

2009年，《關于授權國務院改革工商稅制和發(fā)布試行有關稅收條例（草案）的決定》正式作古，但這并不代表在解決稅收立法權授權問題上的進步，“1985年的授權范圍實際上包含了1984年的。”劉劍文說。

進入21世紀，隨著法治觀念的不斷加強，我國稅收立法存在的問題逐漸顯露。為了解決這一問題，經過多方辯論，2011年2月25日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國車船稅法》，首次將1994年以來國務院頒布的暫行條例上升至法律級次，確立全國人大常委會的立法主體地位。

本屆全國“兩會”上，全國人大會議發(fā)言人傅瑩首次公開回應“稅收法定”，稱將從兩方面推進“稅收法定”原則的實施，一方面要推動此前授權國務院制定的稅收暫行條例能夠上升為法律；另一方面，要加強對房地產稅等新稅法的立法工作。