稅收立法是全國人大的法定權(quán)利，但由于種種歷史原因，由全國人大授權(quán)國務(wù)院制定稅收法律的模式在中國已經(jīng)持續(xù)了近30年的時(shí)間。在十八屆三中全會明確提出落實(shí)“稅收法定原則”之后，全國人大也在“兩會”期間首次公開回應(yīng)這一話題。伴隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對“稅收法定”的關(guān)注也與日俱增。中國的稅收立法到底有何玄機(jī)？南方日報(bào)記者為你解密。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代

對稅收法定幾無重視

新中國成立后，稅收立法工作的重點(diǎn)放在了統(tǒng)一全國稅政上。1949年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》在第四十條明確了財(cái)政稅收事項(xiàng)，并且強(qiáng)調(diào)：國家的稅收政策應(yīng)以保障革命戰(zhàn)爭的供給、照顧生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展及國家建設(shè)的需要為原則，簡化稅制，實(shí)行合理負(fù)擔(dān)。

根據(jù)共同綱領(lǐng)的要求，1950年中央人民政府政務(wù)院頒布了《關(guān)于統(tǒng)一全國稅政的決定》，規(guī)定全國一共設(shè)立14種稅收。“稅收法定通常是在憲法中體現(xiàn)，我國這一階段還沒有制定憲法。”北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文說。此時(shí)，作為實(shí)現(xiàn)稅收法定原則的最高立法機(jī)構(gòu)，全國人民代表大會還在醞釀籌備階段。

1954年的全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法》，規(guī)定“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)”、“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)”。1958年6月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》，成為第一部由權(quán)力機(jī)關(guān)所立的法律。

“這個(gè)農(nóng)業(yè)稅條例雖然名字上被叫做"條例"，但它不同于以后由國務(wù)院所頒布實(shí)施的行政條例，而是一部法律。”劉劍文說。

1958年9月份，第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會原則通過《中華人民共和國工商統(tǒng)一稅條例（草案）》，開始了簡化稅制的歷程，但這個(gè)過程卻并不是立法機(jī)關(guān)起主導(dǎo)作用。此后的“文革”期間，稅收立法工作陷入停滯。一直到1978年的20年間，由于“左”的指導(dǎo)思想的作用和蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)理論、財(cái)稅制度的某些影響，中國的稅制建設(shè)受到了極大的干擾。

“1978年以前我國處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，所以一直都沒有太重視稅收法定原則問題。從1950年、1953年到1958年，再到1978年，稅制的變化都是行政力量起主導(dǎo)作用。”劉劍文說。

改革開放初期

稅收立法權(quán)正式授權(quán)國務(wù)院

改革開放的步伐帶動了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，稅收立法工作已經(jīng)不能滿足當(dāng)時(shí)的需求，我國的稅法改革工作重新起步。

但是改革開放初期的稅法改革卻形成了獨(dú)特的內(nèi)外有別的特點(diǎn)，劉劍文將其總結(jié)為“對外是法律、對內(nèi)是條例”。1980年9月，為配合商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，全國人大通過了《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》，調(diào)控居民收入分配；在規(guī)定涉外稅收問題時(shí)頒布了《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》、《中華人民共和國外國企業(yè)所得稅法》。

“對內(nèi)則一直到1984年的"利改稅"。”劉劍文說。1983年，國務(wù)院決定在全國試行國營企業(yè)“利改稅”，即將新中國成立以后實(shí)行了30多年的國營企業(yè)向國家上繳利潤的制度改為繳納企業(yè)所得稅的制度。“"利改稅"需要制定條例，而按照1982年憲法規(guī)定，稅收立法是人大的權(quán)力，所以才有了1984、1985年的兩次授權(quán)。”

1984年9月，第六屆全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制和發(fā)布試行有關(guān)稅收條例（草案）的決定》，確立國務(wù)院的稅收立法主體地位。同年，國務(wù)院展開了以推行國企“利改稅”為核心的工商稅種的稅收立法活動，頒布了產(chǎn)品稅條例、營業(yè)稅條例等六個(gè)稅收條例。

如果說1984年的首次授權(quán)還只是將范圍限定在工商稅制方面，那么接下來的第二次授權(quán)則顯得無所不包，授權(quán)范圍極其寬泛。1985年4月10日，全國人大通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。依據(jù)以上法律文件，我國將大部分稅收立法權(quán)授予以國務(wù)院為主的立法主體，形成當(dāng)前的稅收立法授權(quán)模式。

“對授權(quán)立法原則、授權(quán)范圍、授權(quán)期限和監(jiān)督方式等基本問題沒有具體約束和限制，最突出的一個(gè)問題就是隨意性很大。”劉劍文說，但他同時(shí)表示，在改革開放之初法治不是很健全的情況下，這種做法還是有合理性的，要用歷史的眼光去看待問題。

市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代

探索稅收立法權(quán)的回歸

為了配合社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，1992年全國人大常委會通過了《中華人民共和國稅收征收管理法》，成為第一部稅收程序法。

1993年底，根據(jù)全國人大常委會通過的《關(guān)于外商投資企業(yè)適用增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例的決定》，國務(wù)院頒布增值稅法、消費(fèi)稅法、營業(yè)稅法、企業(yè)所得稅法等暫行條例。以國務(wù)院為主導(dǎo)的稅收立法工作仍然在這一階段起主導(dǎo)作用。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，當(dāng)前稅制逐漸顯現(xiàn)其局限性，實(shí)體法中只有個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法和車船稅法是立法機(jī)關(guān)制定的法律；從稅收收入來看，僅有30%是依據(jù)法律征收，其他超過60%以上的增值稅法和其他稅種都是依據(jù)國務(wù)院頒發(fā)的“暫行條例”征收。

雖然在1994年中國迎來了1949年以來規(guī)模最大、范圍最廣泛、內(nèi)容最深刻的一次稅制改革，但仍然沒有解決稅收立法的授權(quán)問題。“1994年的稅制改革主要解決中央和地方的關(guān)系，歷史功績很大，但是沒有考慮可持續(xù)的問題，這是因?yàn)槲覀儺?dāng)時(shí)的思維方式有限。”劉劍文說。

一直到20世紀(jì)末，中國的稅法改革都沒有再進(jìn)行任何大的動作，初步建立了對于保證財(cái)政收入，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，深化改革，擴(kuò)大開放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的稅收體系。

2000年，第九屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》。這本應(yīng)該是解決1984、1985年兩次稅收立法權(quán)授權(quán)問題的契機(jī)，但在劉劍文看來，這部立法法實(shí)際上回避了這一問題。雖然立法法第9條規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。但是未對“部分事項(xiàng)”作出明確界定。稅收立法授權(quán)仍然缺乏基本法律制度依據(jù)。

2009年，《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制和發(fā)布試行有關(guān)稅收條例（草案）的決定》正式作古，但這并不代表在解決稅收立法權(quán)授權(quán)問題上的進(jìn)步，“1985年的授權(quán)范圍實(shí)際上包含了1984年的。”劉劍文說。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著法治觀念的不斷加強(qiáng)，我國稅收立法存在的問題逐漸顯露。為了解決這一問題，經(jīng)過多方辯論，2011年2月25日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國車船稅法》，首次將1994年以來國務(wù)院頒布的暫行條例上升至法律級次，確立全國人大常委會的立法主體地位。

本屆全國“兩會”上，全國人大會議發(fā)言人傅瑩首次公開回應(yīng)“稅收法定”，稱將從兩方面推進(jìn)“稅收法定”原則的實(shí)施，一方面要推動此前授權(quán)國務(wù)院制定的稅收暫行條例能夠上升為法律；另一方面，要加強(qiáng)對房地產(chǎn)稅等新稅法的立法工作。