內(nèi)容摘要：對單行稅法立法項目，從1988年6月的立法規(guī)劃作表述，到今年6月將具體的立法項目在立法規(guī)劃中確定下來，經(jīng)歷整整27年。

改革開放初期的稅收立法

改革開放以來，全國人大的稅收立法是從制定涉外稅收法律和個人所得稅法起步的。1980年9月10日，五屆全國人大三次會議通過了中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法和個人所得稅法；1981年12月13日，五屆全國人大四次會議通過外國企業(yè)所得稅法。此后，由于城市經(jīng)濟體制改革的推進，經(jīng)濟形勢發(fā)展很快，迫切需要制定相關(guān)的稅法，但又缺乏這方面的經(jīng)驗，這樣，全國人大常委會于1984年9月18日作出決定，授權(quán)國務(wù)院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行。1985年4月10日，全國人大又作出決定，授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例。根據(jù)這兩個授權(quán)決定，國務(wù)院先后制定了若干個稅收的條例。

以上全國人大的稅收立法，以及國務(wù)院按照全國人大及其常委會的授權(quán)，有計劃制定的若干個稅收條例，可以看作是我國新時期實施稅法立法規(guī)劃的第一步。

全國人大常委會初步規(guī)劃稅收立法

1988年，七屆全國人大常委會任期之初就明確提出，立法工作要制定規(guī)劃，抓住重點，有計劃、有步驟地進行。按照這個要求，當年6月，七屆全國人大法律委員會向全國人大常委會提出了《關(guān)于五年立法規(guī)劃的初步設(shè)想》，將“制定和修改有關(guān)稅法”和制定統(tǒng)一的“外商投資企業(yè)所得稅法”的立法項目列入其中。

1991年11月，七屆全國人大常委會制定了任期屆滿前一年多時間的立法規(guī)劃，這是全國人大常委會第一個正式的立法規(guī)劃，將制定稅收征收管理法和修訂個人所得稅法兩個稅法立法項目列入其中。

在第七屆任期中，全國人大常委會于1991年完成了制定外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法、于1992年完成了制定稅收征收管理法這兩項有關(guān)稅收的立法任務(wù)。

將制定“若干單行稅法”列入立法規(guī)劃

1993年夏，開始著手制定《八屆全國人大常委會立法規(guī)劃》。在征集立法項目的過程中，國家稅務(wù)總局于當年7月提出了制定稅收基本法和增值稅法等另外14個單行稅法的建議。對制定稅收基本法，稅務(wù)總局作了這樣的說明：我國至今沒有一個為各個單行稅法共同遵守并受其制約的最基本的稅收法律，致使現(xiàn)行稅法還存在著法律體系不健全、立法工作不規(guī)范、法律效力不高、涉及國家征稅的某些重要事項尚缺乏明確規(guī)定等問題，已經(jīng)出現(xiàn)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的情況，因此，建議制定稅收基本法。國家稅務(wù)總局的稅法立法建議有一個特點，就是內(nèi)外資企業(yè)要統(tǒng)一適用有關(guān)的稅法。

在制定立法規(guī)劃過程中，對是否制定稅收基本法問題作了認真研究。為慎重起見，1994年1月出臺的《八屆全國人大常委會立法規(guī)劃》列入了“稅法(及若干單行稅法)”的立法項目。這里的“稅法”有“稅收基本法”的意思，但沒有規(guī)定死，有靈活性。這里的“單行稅法”究竟指的是哪些稅法沒有明確，原因是要制定哪些單行稅法、哪些單行稅法的立法條件成熟了，當時還沒有研究很清楚，還不是很有把握。雖然這里的稅收立法項目不是很明確，但為有關(guān)方面開展相關(guān)稅法的起草工作提供了依據(jù)。在這個規(guī)劃出臺前的1993年10月，八屆全國人大常委會完成了對個人所得稅法的首次修改任務(wù)，為了保持規(guī)劃的完整性，將其一并列入了立法規(guī)劃。這屆全國人大常委會于1995年對稅收征收管理法作了制定以來的首次修改。

立法規(guī)劃嘗試明確單行稅法的具體項目

1998年12月出臺的《九屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，將制定遺產(chǎn)稅法和修改個人所得稅法兩個具體的單行稅法立法項目列入了規(guī)劃。這里將制定遺產(chǎn)稅法這一單行稅法立法項目列入規(guī)劃，可以看作是立法規(guī)劃明確單行稅法立法項目的首次嘗試。同時，這個立法規(guī)劃還延續(xù)了八屆的做法，繼續(xù)將制定“稅法(若干單行稅法)”立法項目列入了規(guī)劃。九屆全國人大常委會在任期內(nèi)完成了立法規(guī)劃確定的修改個人所得稅法的立法任務(wù)，修改稅收征收管理法雖然沒有列入規(guī)劃但對其進行了修改，還作出了《關(guān)于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例的決定》。但列入立法規(guī)劃的制定遺產(chǎn)稅法的立法任務(wù)沒有完成，這表明是否開征這一稅種，如果開征在何時開征，都是相當復雜和需要慎重對待的。

2003年11月出臺的《十屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，將制定統(tǒng)一適用各類企業(yè)的企業(yè)所得稅法、修改個人所得稅法、制定稅收基本法列入了規(guī)劃。這屆全國人大及其常委會完成了制定企業(yè)所得法和修改個人所得稅法的立法任務(wù)。

2008年9月出臺的《十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃》和2013年9月出臺的《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，都將制定增值稅等若干單行稅法和修改稅收征收管理法列入其中。

2011年2月25日，十一屆全國人大常委會第十九次會議以106票贊成、15票反對、36票棄權(quán)通過了車船稅法。隨后，全國人大常委會辦公廳舉行新聞發(fā)布會，財政部稅政司副司長王曉華在回答記者提出的為什么表決這部法律草案不贊成率很高問題時說：在全國人大常委會審議過程中，有的認為稅負高了，有的認為低了，存在一些爭議和不同意見是正常的。我補充說：學者認為棄權(quán)是既不贊成也不反對。計算表決這部法律草案的不贊成率，應(yīng)是106票贊成與15票反對相比較。

立法規(guī)劃明確具體的單行稅法立法項目

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，要落實稅收法定原則，加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅。

2015年6月，根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會、四中全會精神，調(diào)整后的《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，將2013年編制的立法規(guī)劃中的制定增值稅等若干單行稅法的立法項目，具體明確為制定環(huán)境保護稅法、增值稅法、資源稅法、房地產(chǎn)稅法、關(guān)稅法、船舶噸稅法、耕地占用稅法。對單行稅法立法項目，從1988年6月的立法規(guī)劃作概括性、原則性的表述，到今年6月將具體的立法項目在立法規(guī)劃中確定下來，經(jīng)歷了整整27年。

通過以上回顧，我們有這樣的認識：第一，國家稅務(wù)總局1993年提出的稅法立法建議，與當前單行稅種的設(shè)計總體上是一致的，是具有前瞻性的，國家稅務(wù)總局對由全國人大及其常委會盡快制定稅法持積極態(tài)度。第二，制定稅法有很大的難度，立法規(guī)劃即使在2008年就列入了制定增值稅法這樣的單行稅法立法項目，但也遲遲沒有提請審議，這與我國正處于改革過程中密切相關(guān)。第三，當前調(diào)整的立法規(guī)劃能夠明確具體的稅法立法項目，是經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要，是黨中央的決策和推動的結(jié)果。人們期待全國人大及其常委會按照黨的十八大關(guān)于落實稅收法定原則的要求，按計劃制定出切實可行的各個單行稅法。