落實稅收法定原則，是黨的十八屆三中全會決定提出的一項重要改革任務(wù)。新修改的《中華人民共和國立法法》，對稅收法定原則進行了明確和細(xì)化，規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。這一修改變化，得到了社會各界的廣泛認(rèn)同，被認(rèn)為是稅收法定邁出的關(guān)鍵性一步。

全面落實稅收法定原則力爭在2020年之前完成，距現(xiàn)在只有5年多的時間。而在這5年多時間里，稅制改革作為深化財稅改革的一項重要任務(wù)，也在加快推進。社會上普遍關(guān)心：稅收法定與稅制改革的關(guān)系是怎樣的？稅制改革應(yīng)依據(jù)什么來推進，如何體現(xiàn)稅收法定原則？

稅制改革過程中，相應(yīng)法律未出臺，怎么辦

國務(wù)院依然可對稅制作必要調(diào)整

社會上有觀點認(rèn)為，新《立法法》實施后，要不要交稅，要交多少稅等，都不是政府或個別行政機關(guān)能夠決定的。政府不能再隨意調(diào)整稅率，不能隨意加稅、減稅，收稅必須根據(jù)法律來收。

稅制改革，肯定要涉及稅率調(diào)整，以及征收范圍和征收環(huán)節(jié)的變動等。僅今年涉及的稅制改革任務(wù)，就包括“營改增”繼續(xù)擴圍，完善消費稅制度，推進資源稅從價計征等。如果政府無權(quán)作出調(diào)整，相應(yīng)的法律又尚未出臺，稅制改革該怎樣推進？

“《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》的出臺，對稅制改革如何依法推進進行了明確，非常必要和及時。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長胡怡建教授表示。

根據(jù)實施意見，在2020年全面落實稅收法定之前，全國人大對國務(wù)院的授權(quán)決定仍然有效；國務(wù)院可以根據(jù)客觀情況變化和稅制改革需要，依據(jù)授權(quán)決定和相關(guān)稅收條例的規(guī)定，對相關(guān)稅收政策進行必要的調(diào)整和完善。

胡怡建認(rèn)為，按照中央部署，國務(wù)院在推進稅制改革中，需要根據(jù)改革進程及時修改相關(guān)稅收條例和調(diào)整相關(guān)政策。同時，要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢和調(diào)控需求，對稅收政策進行相機調(diào)整。“有了這樣一個明確思路，接下來稅制改革在出臺具體舉措時，就可以更好地得到社會公眾的理解和支持，減少不必要的誤解和阻力。”

“我想強調(diào)的是，落實稅收法定需要有一個過程，加快立法也不是要搞‘大躍進’，在一夜之間把稅收的暫行規(guī)定和條例全部上升到法律。”北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文表示，目前我國現(xiàn)行的18個稅種中，有3個是由全國人大立法來實施的，其他是國務(wù)院根據(jù)授權(quán)，通過制定稅收暫行條例來制定的。在過渡期內(nèi)，這些條例同樣是有效的。

在稅制改革過程中如何落實稅收法定原則

改革與立法同步進行

在稅制改革過程中，如何落實稅收法定原則？從實施意見給出的“時間表”和“路線圖”上，可以找到這個問題的答案。根據(jù)相關(guān)改革任務(wù)的進展情況，實施意見對2020年前完成相關(guān)立法工作做出了安排：

——對于新開征的稅種，將通過全國人大及其常委會制定相應(yīng)的稅收法律，不再出臺新的稅收條例。

——與稅制改革相關(guān)的稅種，將配合稅制改革進程，適時將相關(guān)稅收條例上升為法律，并相應(yīng)廢止有關(guān)稅收條例。

——其他不涉及稅制改革的稅種，可根據(jù)相關(guān)工作進展情況和實際需要，按照積極、穩(wěn)妥、有序、先易后難的原則，將相關(guān)稅收條例逐步上升為法律。

“對不同稅種區(qū)別對待，既體現(xiàn)了落實稅收法定，也兼顧了稅制改革進程，這樣的安排是切合實際、相當(dāng)智慧的。”劉劍文表示。

對于擬開征的新稅種先立法，就是落實稅收法定原則的一個具體行動。在實際操作中，有一些稅種的改革涉及面廣、情況復(fù)雜，比如營改增、資源稅從價計征等，可以在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，先對相關(guān)稅收條例進行修改，再將條例上升為法律，也不失為是穩(wěn)妥的做法。而對于那些與改革關(guān)系不大的稅種，像船舶噸稅、耕地占用稅等，就可以加快立法步伐，將條例上升為法律。

“落實稅收法定與稅制改革相輔相成、同步推進，待全部稅收條例上升為法律或廢止后，全國人大收回1985年對國務(wù)院的授權(quán)自然也就水到渠成了。”劉劍文強調(diào)，將來實現(xiàn)稅收法定后，人大依然可以部分授權(quán)給國務(wù)院，對一些涉及宏觀調(diào)控的稅收政策，在法律允許范圍內(nèi)由國務(wù)院進行適時調(diào)整。

怎樣避免稅收政策“隨意任性”

改革須在法律的框架下進行

稅收是財政收入的基本形式，也是國家治理的重要手段。國務(wù)院可以根據(jù)稅制改革需要，對相關(guān)稅收政策進行必要的調(diào)整和完善。那么，怎樣調(diào)整和完善才有利于經(jīng)濟社會發(fā)展，符合百姓利益，避免“隨意任性”？

劉劍文認(rèn)為，稅制改革應(yīng)在法律的框架下進行。稅率調(diào)整也好，征收方式改變也好，改革可能會涉及納稅人負(fù)擔(dān)水平的變化。因此，在一些重大改革舉措出臺前，政府部門應(yīng)當(dāng)廣泛征求各方面的意見，把工作做實做細(xì)。

“即使稅制改革政策舉措合理合法，政府部門也要多做解釋工作，盡量爭取社會和公眾理解與支持，這一點非常重要。”胡怡建分析，去年在油價連續(xù)大幅下降的背景下，我國連續(xù)3次提高燃油消費稅，應(yīng)該說大方向沒錯，調(diào)整也符合法定程序，但卻受到社會質(zhì)疑漲稅“隨意”，這樣的效果需要反思。

胡怡建建議，未來稅制改革在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，合理稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的同時，還要注重凝聚社會共識，形成合力推進改革，讓改革釋放更多的正面效應(yīng)，減少負(fù)面影響，為促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮更大作用。