落實(shí)稅收法定原則，是黨的十八屆三中全會(huì)決定提出的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。新修改的《中華人民共和國立法法》，對(duì)稅收法定原則進(jìn)行了明確和細(xì)化，規(guī)定“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。這一修改變化，得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同，被認(rèn)為是稅收法定邁出的關(guān)鍵性一步。

全面落實(shí)稅收法定原則力爭在2020年之前完成，距現(xiàn)在只有5年多的時(shí)間。而在這5年多時(shí)間里，稅制改革作為深化財(cái)稅改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，也在加快推進(jìn)。社會(huì)上普遍關(guān)心：稅收法定與稅制改革的關(guān)系是怎樣的？稅制改革應(yīng)依據(jù)什么來推進(jìn)，如何體現(xiàn)稅收法定原則？

稅制改革過程中，相應(yīng)法律未出臺(tái)，怎么辦

國務(wù)院依然可對(duì)稅制作必要調(diào)整

社會(huì)上有觀點(diǎn)認(rèn)為，新《立法法》實(shí)施后，要不要交稅，要交多少稅等，都不是政府或個(gè)別行政機(jī)關(guān)能夠決定的。政府不能再隨意調(diào)整稅率，不能隨意加稅、減稅，收稅必須根據(jù)法律來收。

稅制改革，肯定要涉及稅率調(diào)整，以及征收范圍和征收環(huán)節(jié)的變動(dòng)等。僅今年涉及的稅制改革任務(wù)，就包括“營改增”繼續(xù)擴(kuò)圍，完善消費(fèi)稅制度，推進(jìn)資源稅從價(jià)計(jì)征等。如果政府無權(quán)作出調(diào)整，相應(yīng)的法律又尚未出臺(tái)，稅制改革該怎樣推進(jìn)？

“《貫徹落實(shí)稅收法定原則的實(shí)施意見》的出臺(tái)，對(duì)稅制改革如何依法推進(jìn)進(jìn)行了明確，非常必要和及時(shí)。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長胡怡建教授表示。

根據(jù)實(shí)施意見，在2020年全面落實(shí)稅收法定之前，全國人大對(duì)國務(wù)院的授權(quán)決定仍然有效；國務(wù)院可以根據(jù)客觀情況變化和稅制改革需要，依據(jù)授權(quán)決定和相關(guān)稅收條例的規(guī)定，對(duì)相關(guān)稅收政策進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。

胡怡建認(rèn)為，按照中央部署，國務(wù)院在推進(jìn)稅制改革中，需要根據(jù)改革進(jìn)程及時(shí)修改相關(guān)稅收條例和調(diào)整相關(guān)政策。同時(shí)，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)和調(diào)控需求，對(duì)稅收政策進(jìn)行相機(jī)調(diào)整。“有了這樣一個(gè)明確思路，接下來稅制改革在出臺(tái)具體舉措時(shí)，就可以更好地得到社會(huì)公眾的理解和支持，減少不必要的誤解和阻力。”

“我想強(qiáng)調(diào)的是，落實(shí)稅收法定需要有一個(gè)過程，加快立法也不是要搞‘大躍進(jìn)’，在一夜之間把稅收的暫行規(guī)定和條例全部上升到法律。”北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文表示，目前我國現(xiàn)行的18個(gè)稅種中，有3個(gè)是由全國人大立法來實(shí)施的，其他是國務(wù)院根據(jù)授權(quán)，通過制定稅收暫行條例來制定的。在過渡期內(nèi)，這些條例同樣是有效的。

在稅制改革過程中如何落實(shí)稅收法定原則

改革與立法同步進(jìn)行

在稅制改革過程中，如何落實(shí)稅收法定原則？從實(shí)施意見給出的“時(shí)間表”和“路線圖”上，可以找到這個(gè)問題的答案。根據(jù)相關(guān)改革任務(wù)的進(jìn)展情況，實(shí)施意見對(duì)2020年前完成相關(guān)立法工作做出了安排：

——對(duì)于新開征的稅種，將通過全國人大及其常委會(huì)制定相應(yīng)的稅收法律，不再出臺(tái)新的稅收條例。

——與稅制改革相關(guān)的稅種，將配合稅制改革進(jìn)程，適時(shí)將相關(guān)稅收條例上升為法律，并相應(yīng)廢止有關(guān)稅收條例。

——其他不涉及稅制改革的稅種，可根據(jù)相關(guān)工作進(jìn)展情況和實(shí)際需要，按照積極、穩(wěn)妥、有序、先易后難的原則，將相關(guān)稅收條例逐步上升為法律。

“對(duì)不同稅種區(qū)別對(duì)待，既體現(xiàn)了落實(shí)稅收法定，也兼顧了稅制改革進(jìn)程，這樣的安排是切合實(shí)際、相當(dāng)智慧的。”劉劍文表示。

對(duì)于擬開征的新稅種先立法，就是落實(shí)稅收法定原則的一個(gè)具體行動(dòng)。在實(shí)際操作中，有一些稅種的改革涉及面廣、情況復(fù)雜，比如營改增、資源稅從價(jià)計(jì)征等，可以在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，先對(duì)相關(guān)稅收條例進(jìn)行修改，再將條例上升為法律，也不失為是穩(wěn)妥的做法。而對(duì)于那些與改革關(guān)系不大的稅種，像船舶噸稅、耕地占用稅等，就可以加快立法步伐，將條例上升為法律。

“落實(shí)稅收法定與稅制改革相輔相成、同步推進(jìn)，待全部稅收條例上升為法律或廢止后，全國人大收回1985年對(duì)國務(wù)院的授權(quán)自然也就水到渠成了。”劉劍文強(qiáng)調(diào)，將來實(shí)現(xiàn)稅收法定后，人大依然可以部分授權(quán)給國務(wù)院，對(duì)一些涉及宏觀調(diào)控的稅收政策，在法律允許范圍內(nèi)由國務(wù)院進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。

怎樣避免稅收政策“隨意任性”

改革須在法律的框架下進(jìn)行

稅收是財(cái)政收入的基本形式，也是國家治理的重要手段。國務(wù)院可以根據(jù)稅制改革需要，對(duì)相關(guān)稅收政策進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。那么，怎樣調(diào)整和完善才有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，符合百姓利益，避免“隨意任性”？

劉劍文認(rèn)為，稅制改革應(yīng)在法律的框架下進(jìn)行。稅率調(diào)整也好，征收方式改變也好，改革可能會(huì)涉及納稅人負(fù)擔(dān)水平的變化。因此，在一些重大改革舉措出臺(tái)前，政府部門應(yīng)當(dāng)廣泛征求各方面的意見，把工作做實(shí)做細(xì)。

“即使稅制改革政策舉措合理合法，政府部門也要多做解釋工作，盡量爭取社會(huì)和公眾理解與支持，這一點(diǎn)非常重要。”胡怡建分析，去年在油價(jià)連續(xù)大幅下降的背景下，我國連續(xù)3次提高燃油消費(fèi)稅，應(yīng)該說大方向沒錯(cuò)，調(diào)整也符合法定程序，但卻受到社會(huì)質(zhì)疑漲稅“隨意”，這樣的效果需要反思。

胡怡建建議，未來稅制改革在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，合理稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的同時(shí)，還要注重凝聚社會(huì)共識(shí)，形成合力推進(jìn)改革，讓改革釋放更多的正面效應(yīng)，減少負(fù)面影響，為促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮更大作用。