昨日，十二屆全國人大三次會議舉行第二次全體會議，全國人大常委會副委員長李建國作關(guān)于中華人民共和國立法法修正案草案的說明。立法法是一部“管法的法”，這是該法實施15年來首次修改。去年8月和12月，全國人大常委會兩次審議立法法修正案草案。3月15日，將對草案進行表決。
【焦點1】政府規(guī)章
政府規(guī)章制定不得減損公民權(quán)利
【草案說明】
李建國（全國人大常委會副委員長）：立法法修正案草案規(guī)定，制定地方政府規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范。
同時，考慮到地方實際工作的需要，修正草案規(guī)定，應當制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章，規(guī)章實施滿兩年需要繼續(xù)實施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規(guī)。
【解讀】
政府不能隨意限行限購
姜明安（北京大學法學院教授，1998年和1999年作為行政立法研究組的成員，曾參加過立法法試擬稿的起草）：機動車限行、限購具有“減損公民、法人和其他組織權(quán)利”的性質(zhì)，今后實施這些行為必須有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)。這意味著，政府不能再隨意限行、限購。
北京、深圳等城市對機動車限號，都是以發(fā)布“通告”的形式實施的。姜明安認為，“通告”只能算政府“紅頭文件”，法律效力連“規(guī)章”都算不上。規(guī)章必須經(jīng)市政府常務會議或全體會議審議通過，市長簽署。文件政府部門即可發(fā)，主管副市長或部門首長即可簽署。
姜明安說，根據(jù)立法法草案，一旦有些地方規(guī)章實施滿兩年，接下來要么依法成為地方性法規(guī)，要么就得及時廢止。
【焦點2】稅收法定
政府收什么稅須人大立法決定
【草案說明】
李建國說，十八屆三中全會決定提出了落實稅收法定原則的明確要求。據(jù)此，立法法修正案草案明確“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定。
【解讀】
15種稅依暫行條例征收
姜明安說，稅收法定是法治國家的基本原則。所謂“稅收法定”，是指稅收只能由全國人大及其常委會制定的法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章均不得新設稅種、稅率、征稅對象等或改變法律已規(guī)定的稅種、稅率、征稅對象等。
目前，我國現(xiàn)行的18種稅中，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3種稅是由全國人大及其常委會制定法律開征，其他15種稅都是國務院制定暫行條例開征的。
去年12月，提請全國人大常委會審議的立法法草案二審稿規(guī)定，“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。
昨日提請大會審議的三審稿，修改成“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定。
前段時間，財政部上調(diào)燃油稅，有人質(zhì)疑財政部隨意調(diào)整稅率。根據(jù)三審稿的表述，今后稅率的調(diào)整是否由法律規(guī)定？
參與修法的人士告訴新京報記者，三審稿中未明確指出“稅率”也由法定，并不意味著比二審稿倒退。納稅人、征稅對象、稅率等都屬于稅收基本要素，因此在三審稿中不一一列舉。
十二屆人大三次會議新聞發(fā)布會上，大會新聞發(fā)言人傅瑩介紹，今后政府收什么稅，向誰收，收多少，怎么收，都要通過人大立法決定�？偟哪繕耸且�2020年之前，全面落實稅收法定原則。
【焦點3】司法解釋
“兩高”司法解釋須報人大備案
【草案規(guī)定】
立法法修正案草案規(guī)定，最高法、最高檢作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內(nèi)，報送全國人民代表大會常務委員會備案。
【解讀】
旨在防“解釋修改立法”
姜明安認為，修正案新增這樣的規(guī)定，是為了限制兩高的司法解釋權(quán)，多年以來，兩高（特別是最高人民法院）發(fā)布了大量的司法解釋，比如法律條文100條，司法解釋往往搞出二三百條。
姜明安說，有些解釋已經(jīng)不完全是解釋，而是在立法或修改立法，即使是解釋，有些也是對人大常委會立法解釋權(quán)的侵越。為了糾正這種偏向，這次立法法修改專門增加了這項規(guī)定。今后，必須大力加強人大立法，以適應立法需求。
【焦點4】立法權(quán)
公民提出審查建議人大應反饋
【草案說明】
李建國說，十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)。目前全國設區(qū)的市284個，按照現(xiàn)行立法法規(guī)定，享有地方立法權(quán)的有49個（包括27個省、自治區(qū)的人民政府所在地的市），尚沒有地方立法權(quán)的235個。
立法法修正案草案在賦予所有設區(qū)的市地方立法權(quán)的同時，明確設區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規(guī)，法律對較大的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。原有49個較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效。
【解讀】
應把立法審查制度激活
這么多較大的市如果都擁有立法權(quán)，如何對其進行監(jiān)督和審查？
全國人大法工委相關(guān)負責人表示，設區(qū)的市享有立法權(quán)后，法律法規(guī)數(shù)量確實大幅度增加，為維護法制統(tǒng)一提出了挑戰(zhàn)，這需要進一步做好備案審查工作。
姜明安說，全國人大和省級人大應建立專門的法規(guī)、規(guī)章監(jiān)督審查機構(gòu)，人大的其他專門委員會和人大常委會工作機構(gòu)可配合其監(jiān)督審查。
本次立法法修正案草案，加強了備案審查力度。草案規(guī)定，全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查。
北大五學者曾就拆遷條例上書全國人大，引起社會關(guān)注。姜明安說，現(xiàn)在公民、組織申請審查，什么回復也沒有，其請求如石沉大海。人大收到審查請求后，應給請求人回封信，回電子郵件也行。
對此，立法法修正案草案規(guī)定，全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)可將審查、研究情況，向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。
姜明安說，立法法應通過程序把我們的立法審查制度激活。
立法法修改過程
2000年7月法律施行
《中華人民共和國立法法》施行。制定立法法的目的是規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，確定不同法律等級的調(diào)整范圍，嚴格立法程序，保障公民權(quán)利，維護法制統(tǒng)一。
2013年11月三中全會
十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實稅收法定原則”。
2014年8月初次審議
十二屆全國人大常委會第十次會議對立法法修正案（草案）進行了初次審議。這是立法法實施14年后的首次修改。隨后公開征求意見。
2014年10月四中全會
十八屆四中全會通過的《決定》要求，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”
2014年12月二次審議
十二屆全國人大常委會第十二次會議對草案進行了第二次審議。草案規(guī)定：地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務。隨后公開征求意見。
2015年3月三次審議
十二屆全國人大三次會議聽取了立法法修正案草案的說明，近3000名全國人大代表將對立法法修正案草案進行審議。
聲音
只有良法才能善治。我們不能簡單地說有法可依，其實更重要的是有良法可依。因此立法法的修改非常重要。
——全國人大常委會委員辜勝阻
立法法規(guī)定國家立法體制、立法權(quán)限劃分、立法程序等�，F(xiàn)在講“四個全面”，其中包含全面推進依法治國，依法治國首先是要有法，而且是良法。立法法就是一部確保國家能制定出良法的非常重要的法律。
——中國政法大學教授應松年
目前地方實施的限行限購措施，基本上可視為規(guī)章性文件。很多法律賦予的公民權(quán)利被規(guī)章和規(guī)范性文件限制、蠶食。限購、限行等限制公民權(quán)利的規(guī)范性文件，表面看起來有依據(jù)，但從法律上講，對于限行、限購，無論是規(guī)章還是規(guī)范性文件都是沒有這個權(quán)力的，實際上違反了“職權(quán)法定”原則。
——中國政法大學副校長馬懷德
