內(nèi)容摘要：環(huán)境稅作為一個(gè)新的稅種，其立法過程中有哪些難點(diǎn)？如何破解？業(yè)界人士對環(huán)境稅征收的一系列問題又有哪些觀點(diǎn)和看法？

《“十二五”規(guī)劃綱要》曾明確提出：“選擇防止任務(wù)繁重、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)成熟的稅目開征環(huán)境保護(hù)稅，逐步擴(kuò)大征收范圍。”

近日（12月1日)，有媒體報(bào)道，環(huán)境稅改革的時(shí)間表漸已明晰，明年環(huán)境稅極有可能完成立法并出臺(tái)。環(huán)境稅征收采用從量計(jì)征方式，計(jì)稅依據(jù)為應(yīng)稅污染物排放量。稅率不低于現(xiàn)行排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。稅收征管有望采取環(huán)保部門配合稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的模式，即環(huán)保認(rèn)定、稅務(wù)征收的征管模式。

那么，環(huán)境稅作為一個(gè)新的稅種，其立法過程中有哪些難點(diǎn)？如何破解？業(yè)界人士對環(huán)境稅征收的一系列問題又有哪些觀點(diǎn)和看法？本報(bào)記者就此采訪了相關(guān)的專家學(xué)者。

理論淵源

尚無被廣泛接受的統(tǒng)一定義

環(huán)境稅（Environmental Taxation），也稱生態(tài)稅（Environmental Taxation）、綠色稅(Green Tax)，是20世紀(jì)末國際稅收學(xué)界才興起的概念，至今還沒有一個(gè)被廣泛接受的統(tǒng)一定義。它是把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會(huì)成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價(jià)格中去，再通過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段。

一些發(fā)達(dá)國家征收的環(huán)境稅主要有二氧化硫稅、水污染稅、碳稅、噪音稅、固體廢物稅和垃圾稅等。環(huán)境稅的征稅目的主要是為了降低污染及對環(huán)境的破壞。環(huán)境稅包括對直接的污染物征的稅，比如碳稅、硫稅、污水處理費(fèi)、垃圾稅等直接污染物，也包括對一些可能產(chǎn)生污染的產(chǎn)品征稅，比如煤炭、石油、能源，以及汽車等。

自上世紀(jì)60年代以來，由于工業(yè)化的迅猛發(fā)展，許多國家發(fā)生了一系列重大環(huán)境污染事件，人類面臨著日益嚴(yán)重的、累積性的環(huán)境污染問題，使生存和發(fā)展都受到了嚴(yán)重威脅。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，以稅收強(qiáng)制手段控制全球環(huán)境退化的問題，已成為世界經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展研究的核心問題。

環(huán)境稅作為國家宏觀調(diào)控的一種重要手段，其經(jīng)濟(jì)思想主要來源于庇古稅。一般認(rèn)為，英國現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人庇古(1877～1959)在其1920年出版的著作《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》中，最早開始系統(tǒng)地研究環(huán)境與稅收的理論問題。

由于污染物主要包括廢氣、廢水、固體廢棄物、噪聲四類，因而環(huán)境(污染)稅也相應(yīng)地分為以下四類：廢氣和大氣污染稅、廢水和水污染稅、固定廢物稅、噪音污染和噪音稅。

2011年10月21日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》，該《意見》稱將進(jìn)行環(huán)境稅費(fèi)改革，開征環(huán)境保護(hù)稅正式提上議程。

立法難點(diǎn)

需對征稅達(dá)成共識

財(cái)政部財(cái)科所副所長蘇明日前表示，環(huán)境稅現(xiàn)正在立法，立法過程中還有很多難點(diǎn)需要突破。在記者的采訪過程中，對環(huán)境稅立法的認(rèn)識也是專家們不約而同提出的共同問題。

中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任、中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長施正文在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)表示，首先是要形成社會(huì)共識，公眾對開征環(huán)境稅的必要性和緊迫切性需要有一個(gè)共同的認(rèn)識，雖然人們已經(jīng)意識到生態(tài)退化、環(huán)境惡化、霧霾侵襲的嚴(yán)峻性，保護(hù)生態(tài)和環(huán)境對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性，但人們對征稅尤其是開征新稅種，會(huì)本能地持一種謹(jǐn)慎和抵觸的態(tài)度，認(rèn)為這樣會(huì)增加稅收負(fù)擔(dān)。最好能有別的辦法或現(xiàn)行稅制的優(yōu)化等其他措施，不一定非要采用開征新稅種的手段來治理環(huán)境。在這點(diǎn)上，人們顯然還存在疑慮，還沒有認(rèn)識到通過開征獨(dú)立的環(huán)境稅，以稅收手段可以更好地調(diào)節(jié)市場主體的環(huán)境行為。

施正文認(rèn)為，還有一點(diǎn)需要向社會(huì)公眾說清楚的是，開征新稅種并不一定就是增稅，如何保證不是增稅，決策層或者主管部門應(yīng)該做好這方面的宣傳，向公眾講清楚這個(gè)問題。十八屆三中會(huì)明確提出要穩(wěn)定稅負(fù)，總體上我們的稅負(fù)不會(huì)增加，至少不會(huì)大幅增加，當(dāng)然也不會(huì)大幅減少。所以新稅制結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)是調(diào)節(jié)稅制結(jié)構(gòu)，即實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，就是稅負(fù)會(huì)有增有減，減稅不是重點(diǎn)，重點(diǎn)是稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

基于同樣的觀點(diǎn)，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長張廣通教授也認(rèn)為，首先要解決思想觀念問題，即必須掃除要發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生不可避免地會(huì)污染環(huán)境，沒有一定的環(huán)境污染，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生就無從下手，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生相對于環(huán)境代價(jià)更重要的錯(cuò)誤觀念，只有突破了這一障礙，環(huán)境稅的其他立法障礙才會(huì)迎刃而解。

張廣通表示，如何保證污染物排放的準(zhǔn)確檢測是環(huán)境稅能否真正付諸實(shí)施的重要一環(huán)，應(yīng)加大環(huán)保部門的責(zé)任，對干預(yù)環(huán)保部門工作的單位和個(gè)人，也應(yīng)加大法律處罰的力度;污染信息應(yīng)公開透明，接受社會(huì)監(jiān)督;污染物的檢測程序、核算標(biāo)準(zhǔn)以及信息可信度很重要，如果環(huán)保部門全權(quán)處理信息通報(bào)問題，很容易產(chǎn)生弄虛作假和腐敗問題;環(huán)境稅與消費(fèi)稅、車輛稅等的關(guān)系也要進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，不能只管加稅，不管減稅，事實(shí)上環(huán)境稅不可能承擔(dān)所有的環(huán)境保護(hù)功能，需要其他稅種的配合，還需要行政、法律、信息、思想教育等多種管理手段的配合。

另外，開征環(huán)境稅與查處環(huán)境違法行為應(yīng)有所區(qū)分，企業(yè)繳稅就等于一定程度上承認(rèn)其經(jīng)營的合法性，只是用經(jīng)濟(jì)手段抑制其排污規(guī)模，嚴(yán)重污染行為是不能用征稅來解決的，應(yīng)采取關(guān)停并轉(zhuǎn)和追究刑事責(zé)任的辦法。

專注于中國稅制改革研究的俄羅斯圣彼得堡國立大學(xué)博士劉宇卓則認(rèn)為，首先，要面對來自企業(yè)的阻力，環(huán)境稅的征收勢必加大企業(yè)的成本，從而造成物價(jià)上漲。環(huán)境稅立法中應(yīng)科學(xué)的設(shè)置環(huán)境稅的納稅主體、課稅客體和稅率、稅收優(yōu)惠政策。其次，環(huán)境稅征收的主要目的是“環(huán)保”而不是“創(chuàng)收”。從草案來看，環(huán)境稅的絕大部分稅收納入地方預(yù)算應(yīng)用于地方環(huán)境治理，而環(huán)境稅的征收意味著在排污方面有關(guān)環(huán)保部門以及稅務(wù)部門的權(quán)責(zé)發(fā)生變化，這就涉及到環(huán)境稅標(biāo)準(zhǔn)和法律量化有一定困難，征收部門之間、行業(yè)、區(qū)域之間應(yīng)建立一個(gè)什么樣的互動(dòng)機(jī)制?這涉及標(biāo)準(zhǔn)、法律量化、部門協(xié)調(diào)等問題。最后，環(huán)境稅的立法要配合國家整個(gè)稅制改革的宏觀計(jì)劃，目前有關(guān)環(huán)境方面的資源稅、燃油稅等已做出調(diào)整，環(huán)境稅立法涉及到與其他稅種的稅制改革相互協(xié)調(diào)，現(xiàn)在環(huán)境方面的收費(fèi)如何協(xié)調(diào)等問題。

施正文還談到，具體稅收政策的制定、法律條文的設(shè)計(jì)，也是需要面臨的一個(gè)問題。稅基、稅率以及稅收優(yōu)惠制定的不合理、不科學(xué)就達(dá)不到期望的目標(biāo)。不同地區(qū)、不同企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)是不同的，費(fèi)改稅會(huì)涉及到很多利益的調(diào)整。如果地方政府還是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度去考慮問題，用傳統(tǒng)的經(jīng)流增長速度的政績考核標(biāo)準(zhǔn)去考慮問題，就會(huì)給環(huán)境稅政策制定和法律通過后的落實(shí)大打折扣。

稅費(fèi)關(guān)系

清費(fèi)立稅應(yīng)一步到位

目前我國對污染物的排放、垃圾等都是通過收費(fèi)的手段進(jìn)行治理的，環(huán)境稅開征主要就是進(jìn)行“費(fèi)改稅”。

施正文指出，這次環(huán)境稅的開征主要是費(fèi)改稅，像二氧化碳稅、二氧化硫稅等稅目，都不會(huì)在征收范圍之內(nèi)。當(dāng)前主要是把對像污水、廢氣、廢渣這些項(xiàng)目所收取的排污費(fèi)，改為稅，使其征收更加規(guī)范和透明，發(fā)揮法治手段的功能，但整體征收范圍不會(huì)加大，或者略有增加，稅率也不會(huì)有很大的變化。這個(gè)也有必要向社會(huì)進(jìn)行宣傳，讓人們明白新開征的環(huán)境稅是怎么回事。即使環(huán)境稅的開征比原來的收費(fèi)負(fù)擔(dān)要重一些，但是我們還有一個(gè)結(jié)構(gòu)性減稅的配套改革，即推進(jìn)與環(huán)境稅改革相配套的其他稅的改革，比如說“營改增”就是一個(gè)減稅的措施，而且增值稅和營業(yè)稅的規(guī)模很大，環(huán)境稅是個(gè)小稅種，征稅范圍、稅基、稅率都有限，相對于“營改增”來說，稅收規(guī)模是很有限的。

張廣通認(rèn)為，從環(huán)境治理的角度來看，應(yīng)當(dāng)排放了多少有害物質(zhì)，就收多少治理代價(jià)，只能多不能少，但估計(jì)這樣有難度，稅太多，納稅人難以承受，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不利。環(huán)境稅收入可以作為治污的主要資金來源，其他稅收或收費(fèi)收入也應(yīng)算進(jìn)來，彌補(bǔ)治污資金的不足，這樣環(huán)境稅的稅負(fù)就要有所限制。我國許多稅源都搞稅費(fèi)并收，里面問題很多。不是說稅費(fèi)不能并收，而是因?yàn)槎惻c費(fèi)各為其主，有功能差異;不是稅費(fèi)合并或費(fèi)改稅就能萬事大吉的，但就環(huán)境稅來說，應(yīng)該采取清費(fèi)立稅的辦法，這樣改革比較徹底。收支兩條線，環(huán)保管事，稅務(wù)收錢，對降低環(huán)保和稅務(wù)部門的廉政風(fēng)險(xiǎn)都是有利的，也與政府簡政放權(quán)、減稅讓利的改革是相呼應(yīng)的。不過多地加重納稅人的負(fù)擔(dān)，就不會(huì)引起納稅人的反感，取得的資金�？顚Ｓ�，也比較好統(tǒng)一管理。由稅務(wù)局征稅，比由環(huán)保部門收費(fèi)權(quán)威性也較強(qiáng)。

劉宇卓表示，稅費(fèi)并行，是環(huán)境稅征收的過渡階段，其發(fā)揮各自不同的調(diào)節(jié)作用。這里涉及到“稅”和“費(fèi)”征收的管理體系和法律層次問題。在發(fā)達(dá)國家收費(fèi)項(xiàng)目的設(shè)定，需要經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆�律程序，�?jīng)過國家審批由專業(yè)機(jī)構(gòu)操作，并納入國家統(tǒng)一預(yù)算，費(fèi)用的征收有其嚴(yán)謹(jǐn)性和系統(tǒng)性。我國的稅制無論在征收、監(jiān)管層面都具有更高的法律效力，如果從這個(gè)角度來說，直接“費(fèi)改稅”會(huì)從監(jiān)管角度對企業(yè)的排污形成更大的約束力，有利于對于環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門、企業(yè)責(zé)任義務(wù)的明晰。從法律層面征稅的程序相對完善，“一步到位”為可使企業(yè)節(jié)省與相關(guān)機(jī)構(gòu)溝通的成本，企業(yè)納稅過程中的權(quán)利也更有保障。

范圍依據(jù)

由小到大按量征收

既然是征稅，那必然要有征稅范圍和依據(jù)。對此，張廣通認(rèn)為，要處理好稅與費(fèi)的關(guān)系，本次環(huán)境稅立法應(yīng)以污染物的排放量為征稅依據(jù)，盡量避免稅費(fèi)并收，加重納稅人的負(fù)擔(dān);有污染物排放就征稅，沒有就不征稅，應(yīng)作為一條基本原則確立，避免環(huán)境稅與污染物排放多少脫鉤，成為取得財(cái)政收入的一種永久性手段。

他指出，污染物的檢測是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，納稅人的排污水平也不是一個(gè)固定不變的值，所以環(huán)境稅的稅基設(shè)計(jì)一定要準(zhǔn)確科學(xué)，讓納稅人心服口服，不能讓環(huán)保部門置于難堪的境地，讓其成為矛盾扯皮的焦點(diǎn)。稅率采用定額稅率是可行的，稅負(fù)透明穩(wěn)定，最好設(shè)計(jì)成幅度稅額，便于不同省份因地制宜來操作。稅率還應(yīng)給各地核定一個(gè)平均標(biāo)準(zhǔn)，以免有些地區(qū)人為采用低標(biāo)準(zhǔn)征稅，把環(huán)境成本向其他非污染地區(qū)或污染不嚴(yán)重地區(qū)轉(zhuǎn)嫁。張廣通還認(rèn)為，稅率起步時(shí)應(yīng)就低不就高;納稅人應(yīng)明確為排污人，而不采取隱蔽納稅、價(jià)內(nèi)稅的辦法，稅價(jià)應(yīng)分流。

張廣通表示，采用物理量稅基和定額稅率，必然實(shí)行從量定額計(jì)征方式，這種征稅方式可操作性強(qiáng)，但稅收收入多少與所生產(chǎn)產(chǎn)品的價(jià)格高低不掛鉤，會(huì)影響稅收收入的穩(wěn)定增長。環(huán)境稅的多少與排污量大小有關(guān)，隨著排污水平的下降，環(huán)保稅收入正常情況下應(yīng)呈現(xiàn)一個(gè)逐步遞減、向零逼近的趨勢。他還表示，環(huán)保稅的征稅范圍應(yīng)由小變大，循序漸進(jìn)，初期可將重點(diǎn)污染物排放作為征稅重點(diǎn)，稅目列舉范圍可適當(dāng)寬一點(diǎn)，但不同稅目的實(shí)施時(shí)間可有先后安排，這樣立法一次，實(shí)施可分次，給行政法規(guī)留下必要空間。

在談到征稅范圍的時(shí)候，施正文舉例說，比如污水處理廠收了污水處理費(fèi)，處理過的污水對外排放的時(shí)候雖然達(dá)標(biāo)，但由于目前的標(biāo)準(zhǔn)過低，仍然會(huì)對生態(tài)產(chǎn)生退化作用，所以處理過的污水要不要納入征稅范圍，污水處理廠要不要成為納稅人，還有將來居民的排污、農(nóng)村的排污要不要繳稅，這些都是需要解決的問題。

征管模式

稅務(wù)主導(dǎo)環(huán)保配合

據(jù)了解，環(huán)境稅的征收將采用從量計(jì)征方式，而計(jì)征方式的選擇與污染物排放稅費(fèi)的具體征管模式相關(guān)。目前有關(guān)排污費(fèi)用由環(huán)保部門征收，而將來改稅后則由稅務(wù)部門征收，環(huán)保部門負(fù)責(zé)對排污量的核定。

施正文表示，征管模式也是一個(gè)難點(diǎn)問題，目前排污收費(fèi)是環(huán)保部門執(zhí)行，將來征收環(huán)境稅，稅基的核定仍是由環(huán)保部門來做，稅務(wù)部門在這方面肯定缺乏專業(yè)性，征收、稽查由稅務(wù)部門來執(zhí)行，那么這兩個(gè)部門之間如何協(xié)調(diào)配合，如果納稅人沒有及時(shí)申報(bào)在查處上怎么分工，這個(gè)現(xiàn)在還存在爭議。同時(shí)這也對政府部門之間制度化的協(xié)作、配合提出更高的要求，是行政體制改革的一個(gè)創(chuàng)新，對將來其他部門之間的行政協(xié)助都是有推動(dòng)、示范和影響作用的。

對此，張廣通認(rèn)為，稅務(wù)主導(dǎo)、環(huán)保配合是比較恰當(dāng)?shù)恼鞴苣Ｊ剑�環(huán)保部門有技術(shù)優(yōu)勢，稅務(wù)部門有征管優(yōu)勢，取長補(bǔ)短，密切配合，效果可期，就像房地產(chǎn)稅的征收、車輛稅的征收、進(jìn)口稅的征收等，都是兩個(gè)及兩個(gè)以上部門配合一樣。

而劉宇卓則從另一個(gè)角度闡述了自己的看法，如果采用稅務(wù)主導(dǎo)、環(huán)保配合的征管模式，所征收的環(huán)保稅費(fèi)無需再經(jīng)由環(huán)保部門劃入國家財(cái)政部賬戶，而是直接納入地方財(cái)政，不但減少了中間流程，也相對明確了相應(yīng)環(huán)節(jié)的責(zé)任義務(wù)。

就稅務(wù)部門而言，希望稅基確定簡單化，征管具有可操作性，能夠自行確定企業(yè)排污征稅的稅基。然而稅務(wù)主導(dǎo)、環(huán)保配合也有其難度，環(huán)保部門對排污企業(yè)的排污種類、數(shù)量進(jìn)行核定并與稅務(wù)部門進(jìn)行核對，這需要考慮稅務(wù)機(jī)關(guān)是否配備足夠的人員、技術(shù)手段和經(jīng)費(fèi)保障以及兩個(gè)部門權(quán)責(zé)銜接等問題。

他山之石

其他國家征稅案例

愛爾蘭政府為遏制塑料購物袋的瘋狂使用，減少白色污染，對每一個(gè)塑料購物袋征收相當(dāng)于13美分的稅。所收資金全部交由新成立的環(huán)保基金用于環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。實(shí)踐表明，這種做法對遏制白色污染非常有效，塑料袋使用量驟降了90%。

澳大利亞環(huán)境保護(hù)主要涉及空氣環(huán)境保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、海岸海洋環(huán)境保護(hù)、溫室氣體排放控制、土地森林環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)等，其環(huán)境保護(hù)的稅收政策主要涉及海岸海洋環(huán)境保護(hù)、溫室氣體排放控制、土地森林環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)等方面。為保護(hù)海洋環(huán)境，澳大利亞政府對遠(yuǎn)洋捕魚給予稅收優(yōu)惠。

荷蘭特別為環(huán)境保護(hù)目的而設(shè)計(jì)的稅種主要包括：燃料稅、能源調(diào)節(jié)稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅、超額糞便稅、狗稅等。從實(shí)踐看，該國基于中央政府和地方政府在征收目的和條件方面的不同，在環(huán)境稅的征收管理上賦予了地方政府很大的靈活性，并充分協(xié)調(diào)了稅務(wù)部門和環(huán)境、資源各部門的配合，保證了荷蘭環(huán)境稅征收的高效率。