財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希在接受記者專訪時(shí)表示，解決地方債問題必須劃清風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，對(duì)舉債主體要明確風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。對(duì)于省級(jí)政府發(fā)行地方債不能滿足融資需求的部分，可調(diào)整政府與市場(chǎng)邊界，由PPP（政府與社會(huì)資本合作）和企業(yè)債予以補(bǔ)充。養(yǎng)老金等追求低風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)收益要求不高、較有穩(wěn)定性的長(zhǎng)期資金比較適合參與PPP項(xiàng)目，但政府應(yīng)提供穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境，才能使PPP對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生更大吸引力。
地方債需劃清風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任
記者：今年國(guó)家出臺(tái)多項(xiàng)政策管理和規(guī)范地方債，接下來需注意哪些問題？
劉尚希：地方政府債務(wù)和地方政府性債務(wù)是兩個(gè)不同的概念。地方政府性債務(wù)通常包括四個(gè)方面，即確定的債務(wù)、不確定的債務(wù)、法定的債務(wù)和道義上的債務(wù)。一旦出現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)有可能引發(fā)公共危機(jī)時(shí)，政府就負(fù)有道義上的債務(wù)。地方政府性債務(wù)涵蓋道義上的債務(wù)，政府要加強(qiáng)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理，但目前責(zé)任主體的界定不清楚。
當(dāng)前利益“大鍋飯”已不存在，但仍存在風(fēng)險(xiǎn)“大鍋飯”。企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁給銀行，銀行的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁給政府，下一級(jí)政府的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁給上一級(jí)政府，上一屆政府的風(fēng)險(xiǎn)可以轉(zhuǎn)嫁給下一屆政府。風(fēng)險(xiǎn)“大鍋飯”涉及體制改革，需要?jiǎng)澢屣L(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。在任何主體借債時(shí)，均要明確風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。
加強(qiáng)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理，要對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別。對(duì)于地方政府來說，風(fēng)險(xiǎn)有多大，關(guān)鍵要看公共資源有多少，即要看資產(chǎn)負(fù)債表。從地方來看，最重要的是事權(quán)的劃分，中央做什么、地方做什么必須要搞清楚，否則地方支出責(zé)任過大，就不得不借貸。治理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)需要把地方政府的職能界定清楚，職能有多大，融資需求就有多大。沒有這個(gè)前提，防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很難收到實(shí)效，甚至?xí)鸱醋饔�，引發(fā)其他更大的風(fēng)險(xiǎn)。
發(fā)行地方債涉及地方評(píng)級(jí)問題，但目前我國(guó)評(píng)級(jí)仍處于起步和探索階段，獨(dú)立的評(píng)估市場(chǎng)尚未形成。此外，目前地方債由政府負(fù)責(zé)，但如何評(píng)估政府償還能力還沒有一套標(biāo)準(zhǔn)。要推進(jìn)我國(guó)信用評(píng)估的市場(chǎng)化建設(shè)，評(píng)估方獨(dú)立并按照客觀公正的原則進(jìn)行評(píng)估。我國(guó)的信用評(píng)估剛起步，難以與發(fā)達(dá)國(guó)家相對(duì)成熟的評(píng)估市場(chǎng)進(jìn)行橫向比較，成長(zhǎng)還需要一個(gè)過程。
投融資平臺(tái)是中國(guó)式PPP
記者：地方融資平臺(tái)未來的地位和作用將是怎樣的？
劉尚希：地方投融資平臺(tái)就是中國(guó)式的PPP，是政府和市場(chǎng)的一種有機(jī)結(jié)合�，F(xiàn)在的根本問題是不規(guī)范，政府與投融資平臺(tái)、投融資平臺(tái)與銀行、信托機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任界定不清楚。以城投債為例，城投公司是一個(gè)法律主體，有能力獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，但它們通常在政府要求下投資項(xiàng)目并舉債，政府在其中毫無疑問應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。但問題是，企業(yè)和政府分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制沒有建立，各自預(yù)期承擔(dān)多少比例也不清楚，容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)“大鍋飯”，雙方都沒有避險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)累積、擴(kuò)大。既不能把投融資平臺(tái)的所有債務(wù)都?xì)w為政府債務(wù)，也不能完全撇清和政府的關(guān)系。那么，在什么條件下政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)救助責(zé)任，在什么情況下不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，必須做出明晰而權(quán)威的規(guī)定。
政府投融資平臺(tái)的一個(gè)重要作用是有利于控制政府風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樗菍L(fēng)險(xiǎn)集中在一個(gè)池子里。如果要有效控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)集中起來而不是分散在各個(gè)部門和環(huán)節(jié)是一種有效的技術(shù)方法。這種作用沒有充分發(fā)揮出來�，F(xiàn)在投融資平臺(tái)要改造成為PPP的模式，最重要的一點(diǎn)是把風(fēng)險(xiǎn)控制在可以承受的范圍內(nèi)。風(fēng)險(xiǎn)有兩種，一種是客觀風(fēng)險(xiǎn)，一種是主觀構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)。在金融領(lǐng)域，很多風(fēng)險(xiǎn)是主觀構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)。如何處理和控制好這種主觀構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)值得深入研究。
新《預(yù)算法》規(guī)定，省一級(jí)政府可在全國(guó)人大授權(quán)額度內(nèi)發(fā)行地方債。在全國(guó)人大批準(zhǔn)額度下達(dá)之前，地方融資需求可以從其他方面想辦法，如國(guó)企可以發(fā)行企業(yè)債，但不能歸入政府債務(wù)。此外，可以采取PPP方式，社會(huì)資本與政府合作。事實(shí)上，中央批準(zhǔn)的額度是有限的，地方融資不是只有一條路，而應(yīng)該有多條路。一些城投公司作為具有公益性的國(guó)企，可以發(fā)行單純的企業(yè)債。
在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需求非常大。具體的融資需求要看各地規(guī)劃，如果規(guī)劃合理，將融資需求分?jǐn)偟礁鱾�(gè)年份，再考慮到承受能力和融資能力，就可以實(shí)現(xiàn)時(shí)間上的合理分擔(dān)。要推進(jìn)有序、高效率的城鎮(zhèn)化，不能僅在速度上下功夫，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化比城鎮(zhèn)化速度更重要。
PPP關(guān)鍵是組織管理
記者：應(yīng)如何看待PPP的前景？
劉尚希：省級(jí)政府獲批發(fā)行的地方債肯定不能滿足全部融資需求，可以通過PPP、企業(yè)債等予以補(bǔ)充。PPP是政府融資的重要方式，需要非常高的管理水平，其復(fù)雜性不言而喻。PPP的適用范圍很廣，關(guān)鍵是如何組織和管理。PPP的推進(jìn)需要中長(zhǎng)期規(guī)劃配合，否則很容易出問題。
PPP管理的復(fù)雜性體現(xiàn)在如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)分為宏觀和微觀兩個(gè)層面，宏觀層面包括城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、城市建設(shè)的規(guī)劃、人口和產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃是否科學(xué)合理和可持續(xù)，微觀層面包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中可能出現(xiàn)的變化和風(fēng)險(xiǎn)。在某種意義上，PPP項(xiàng)目的管理就是風(fēng)險(xiǎn)的揭示過程，要把項(xiàng)目生命周期全過程中不同階段的風(fēng)險(xiǎn)揭示出來。
與過去相比，現(xiàn)在注重PPP立法，但具體如何立法仍然未定，到底是特許經(jīng)營(yíng)法還是政府與企業(yè)合作法有待深入研究。當(dāng)然，PPP要一邊發(fā)展，一邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，反過來推動(dòng)立法。立法的核心是解決可預(yù)期問題，立法應(yīng)提供規(guī)則和確定性，既規(guī)范企業(yè)的行為，也規(guī)范政府的行為，雙方都有約束和保障。雙方分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享利益都有保障，合作才可能順暢。PPP的發(fā)展存在非常復(fù)雜的委托代理關(guān)系，財(cái)政而言也可能帶來“或有風(fēng)險(xiǎn)”，可能轉(zhuǎn)變成為政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。如何有效鑒別、防控風(fēng)險(xiǎn)，無論是在理論上還是在實(shí)際操作上仍有待探索。
