�。壅∫�本文結合湖北省的實際情況，對農村公路建設項目現(xiàn)行政策、現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃進行了分析，提出了項目建議總體方案，對項目可行性進行了論證，提出了融資方案。
�。坳P鍵詞］農村公路 公路融資 信用結構
前 言
根據(jù)中央建設社會主義新農村的戰(zhàn)略部署和交通部的規(guī)劃，農村公路建設已成為“十一五”公路建設的重要內容，中央一號文件也強調了提高農業(yè)生產能力的重要性，明確了農業(yè)和農村工作的總體要求，是當前和今后一個時期指導農業(yè)和農村工作的綱領性文件。2006年1月20日，交通部部長李盛霖赴湖北省調研農村公路建設時強調，“十一五”期間，湖北農村公路建設的任務仍然十分艱巨，在總結過去經驗的同時，需進一步加快農村公路建設。湖北省交通廳作為地方交通主管部門，編制了本地區(qū)的“十一五”農村公路發(fā)展規(guī)劃，并向國家開發(fā)銀行提出80億元的貸款申請，用于湖北省“十一五”期間農村公路建設。
湖北省交通廳與國家開發(fā)銀行合作多年，且一直是國家開發(fā)銀行優(yōu)質客戶，雙方有著良好的合作基礎和前景。鑒于湖北省交通項目處于快速發(fā)展時期，融資需求較大，國家開發(fā)銀行將充分發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢，為湖北省“十一五”農村公路的建設和發(fā)展提供全面、優(yōu)質的金融服務。
一、項目背景
（一）現(xiàn)行政策
1.國家政策
農村公路建設是建設社會主義新農村戰(zhàn)略的重要內容，是當前和“十一五”交通建設的重中之重。2005年，為規(guī)范中央車購稅投資補助農村公路建設計劃管理，確保國家資金的安全和有效使用，交通部出臺了《中央車購稅投資補助農村公路建設計劃管理暫行辦法》，貫徹“以地方政府為主，中央扶持，社會各方參與”的方針，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，分級負責；因地制宜，分類指導；村民自愿，民主決策；建養(yǎng)并重，協(xié)調發(fā)展”的原則組織實施。同時，交通部和國家發(fā)展改革委員會聯(lián)合發(fā)布了《農村公路改造工程管理辦法》，要求農村公路改造工程實行分級、分類管理，遵循權責一致的原則，加強農村公路改造工程管理，確保工程質量。
今年，交通部頒布的《農村公路建設管理辦法》是第一部專門規(guī)范農村公路建設管理的行政規(guī)章，為依法加強農村公路建設管理提供了依據(jù)。國家政策的相繼出臺，對加快農村公路建設、促進農村公路健康持續(xù)發(fā)展、服務社會主義新農村建設具有十分重要的意義。
2.湖北省政策
今年2月29日，湖北省人民政府召開了關于加快農村公路建設的專題會議，會議決定：
�。�1）堅持科學規(guī)劃，分階段、有重點地穩(wěn)步推進農村公路建設。規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，農村公路建設一定要有科學的規(guī)劃，要通過優(yōu)化公路網絡，花最少的錢把事情辦好。
�。�2）嚴格建設標準，合理確定建設規(guī)模。通村公路路面寬度原則上按3.5米控制，一般以油路為主，確需修水泥路的也要通過加強管理控制投資，以減輕地方政府承擔缺口資金的壓力。
（3）統(tǒng)一通村公路補助政策。對納入省規(guī)劃內的通村公路建設項目，統(tǒng)一按10萬元/公里的標準進行補助。省交通廳要按這個標準進行核算，根據(jù)資金缺口來確定籌資規(guī)模和渠道。
�。�4）切實加大對農村公路建設的政策支持力度。凡是外省出臺的有利于農村公路發(fā)展的政策，我們都要借鑒。為解決農村公路建設資金缺口問題，一是原則同意適當提高全省高速公路通行費的收費標準，按照不高于周邊省份的原則，按約10%左右的幅度進行調整。二是同意對經批準的農村公路建設貸款實行統(tǒng)貸統(tǒng)還政策。三是同意實行農村公路建設資金預撥制度，每年由省財政廳調度2億元資金給省交通廳，由省交通廳對農村公路建設按每公里2萬元的標準預撥資金，省交通廳年底歸還。四是市縣政府財政應根據(jù)財力，對通村公路建設實行補助。
�。�5）規(guī)范農村公路建設管理。省交通廳會同有關部門研究制定一套農村公路建設、資金、質量、養(yǎng)護管理辦法，以此推進農村公路建設的規(guī)范、有序進行。
3.國家開發(fā)銀行政策
近年來，國家開發(fā)銀行作為國家的開發(fā)性金融機構，以融資推進市場建設，打通瓶頸制約，在繼續(xù)支持國家“兩基一支”等重要領域的同時，也不斷探索支持新農村建設等富民領域的發(fā)展。今年4月4日，國家開發(fā)銀行與交通部簽訂了《“十一五”期間支持交通基礎設施建設和交通科技創(chuàng)新開發(fā)性金融合作協(xié)議》，根據(jù)協(xié)議和中央1號文件精神，高速公路、國省干線公路網、沿海港口、內河水運和交通科技等交通“十一五”規(guī)劃重點，將是今后雙方合作的主要領域。特別是農村公路建設，要確保國家“十一五”交通規(guī)劃的順利實施和產業(yè)政策的貫徹落實，在湖北重點支持城鄉(xiāng)道路。
（二）湖北省農村公路建設現(xiàn)狀
湖北省位于我國中部，與河南、安徽、湖南、江西、重慶、陜西等六個省市接壤，是全國重要的糧、棉、水產品生產基地，是農業(yè)大省�！笆濉逼陂g，農村公路建設取得突破性進展。截止2005年底，湖北省農村公路達17.3萬公里，其中：縣道1.6萬公里、鄉(xiāng)道5.92萬公里、村道9.78萬公里。全省基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通瀝青（水泥）路，97.1%的行政村通公路，行政村通瀝青（水泥）路率達到41.7%，較“九五”末增長20.7個百分點；結束了759個行政村不通公路和259個鄉(xiāng)、5935個行政村不通瀝青（水泥）路的歷史；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村通客運班車率分別達到98%和69%.農村公路通達深度與晴雨通車能力得到了較大提高。
但是湖北省農村公路建設同農村經濟發(fā)展的需要相比還有較大的差距，主要表現(xiàn)在：
1.公路技術等級低，路況差：農村公路中沒有路面鋪裝的土路占比為75%，等級以外公路占比為45.1%，有57%的行政村沒有通瀝青（水泥）路（2.9%的行政村不通公路）。
2.地區(qū)間發(fā)展不平衡：武漢市及鄂州市已實現(xiàn)村村通瀝青（水泥）路，而鄂西地區(qū)行政村瀝青（水泥）路通達率不足40%.
3.渡口、渡船年久失修，更新改造相對滯后，資金投入明顯不足，存在重大事故隱患。
�。ㄈ┖笔 笆晃濉鞭r村公路發(fā)展規(guī)劃及目標
“十一五”期間，湖北省將著力推進社會主義新農村“通達、通暢工程”，打造“網絡村鎮(zhèn)、安全經濟、人便于行、貨暢其流”的交通環(huán)境。
一是進一步加大農村交通投入。農村交通投資規(guī)模約為233億元，其中農村公路建設229億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口改造3億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站、候車棚和招呼站建設1億元。到2010年，全省鄉(xiāng)鄉(xiāng)通等級瀝青（水泥）路，80%以上的行政村通瀝青（水泥）路；鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口達標率達到100%；全省90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有等級客運站，95%以上的行政村建有候轢棚或招呼站，基本實現(xiàn)“村村通公路、村村通客車”。
二是加快農村公路建設。新改建通鄉(xiāng)瀝青（水泥）路4150公里，新建通村公路4600公里，建設通行政村瀝青（水泥）路6.8萬公里，全省行政村瀝青（水泥）路通達率2007年達到63%，2010年達到80%；國家商品糧基地行政村瀝青（水泥）路通達率2007年達到72%，2010年達到95%.
三是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口改造。對學生渡口、重要風景旅游區(qū)渡口、客流集中的渡口以及三峽庫區(qū)新增渡口重點實話達標改造，積極采取撤渡建橋措施，消除安全隱患。全面完成2200處鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口改造任務，讓農民群眾乘上平安渡、坐上放心船。
四是加快路運一體化進程。解決好農村乘車難、候車難的問題，真正做到“客車通到村口，貨車通到田頭”。
�。ㄋ模┖笔∞r村公路建設管理體制
湖北省農村公路建設是按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級負責”的原則，以地方政府為主體進行建設和管理。省政府成立農村公路建設領導小組，負責決定、協(xié)調、解決重大問題，落實配套政策。各縣市人民政府負責組建農村公路建設項目業(yè)主，組織實施轄區(qū)內農村公路建設，具體負責項目實施中的征地拆遷、資金籌措、前期工作等，負責項目的進度、質量、資金、安全管理及廉政建設等工作。其中鄉(xiāng)道由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責建設，村道由村民委員會在當?shù)厝嗣裾笇拢凑沾迕褡栽�、民主決策、一事一議的方式組織建設。省交通廳主管全省農村公路建設，同時為農村公路建設籌集一部分資金，按各地市的建設計劃下?lián)�。省公路局受交通廳委托負責全省農村公路建設行業(yè)管理，負責農村公路建設技術指導和工程管理，協(xié)調解決建設過程中的重大事項，確保工程進度、工程質量、施工安全和資金安全，總結交流經驗，收集、整理和反饋建設信息。
目前，湖北省交通廳制定了《湖北省路網改善工程管理辦法》、《湖北省縣際及縣鄉(xiāng)公路改造工程管理實施辦法》和《湖北省通村公路改造工程實施意見》等一系列規(guī)章制度，各市州、縣市交通公路部門履行管理職責，負責對本轄區(qū)內農村公路建設進行業(yè)務和技術指導。
二、項目建設總體方案
�。ㄒ唬╉椖拷ㄔO的必要性
農村公路建設是建設社會主義新農村的重要組成部分，是新時期黨中央、國務院部署的一項重要政治任務，是全國公路交通工作的重點。本項目建設是增加湖北省農民收入的有效途徑，是擴大需求、拉動經濟增長的重要措施，對建設全省便捷、通暢、高效、安全的交通網絡和運輸服務體系更是具有重要意義。
（二）項目主要建設內容及建設規(guī)模
湖北省交通廳結合國家規(guī)劃及本省的實際情況，在通過采用GPS系統(tǒng)普查全省公路情況的基礎上，制定了《湖北省 “十一五”農村公路發(fā)展規(guī)劃》，發(fā)展目標如下。建設努力實現(xiàn)“四個基本翻番”：一是等級公路里程基本翻一番，由9.5萬公里增長到近16萬公里；二是有鋪裝、簡易鋪裝路面里程翻一番以上，由4.3萬公里增長到11.5萬公里；三是行政村瀝青（水泥）路通達率翻一番，由43%增加到90%；四是渡口達標建設規(guī)模翻一番，由達標渡口621處到新增1500處。
建設內容具體如下：
1.縣、鄉(xiāng)道二級公路1506公里
該部分工程總投資240960萬元，建設內容為將交通量較大的縣道鄉(xiāng)道從原來的三、四級公路改擴建為二級公路，即由原來的低等級公路改造為高等級公路。
2.縣、鄉(xiāng)道等級公路改造4230公里
這部分工程總投資190350萬元，建設內容是將原來的等級以外的縣道鄉(xiāng)道改擴建為三、四級公路。
3.省際出口及斷頭路4900公里
該部分工程總投資367500萬元，建設內容為貫通湖北省與外省之間及省內的縣際、鄉(xiāng)際公路（除國道、省道外），完善省內農村路網，消除斷頭路。
4.通村公路（通達工程）4600公里
該部分工程總投資92000萬元，為國家的通達工程一部分，解決部分行政村不通公路的問題，該部分公路按四級公路標準建設。
5.通行政村瀝青（水泥）路70800公里
該部分工程總投資1416000萬元，為改善通行政村公路的路況，主要為將原有的土路改造為瀝青（水泥）路。
6.農村公路渡口改橋27000延米
該部分工程總投資54000萬元，為在部分公路渡口建造橋梁，改善公路的通行條件。
項目覆蓋湖北全省16個地市州及林區(qū)，具體如表1.
�。ㄈ╉椖拷ㄔO資金籌措方案
“十一五”期間湖北省農村公路全部建設項目預計總投資236.1億元（涵蓋了建設期利息），其中資本金156.1億元，占總投資的比例為66%，申請銀行貸款80億元，占總投資的比例為34%.籌資方案如表2.
�。ㄋ模� 國家開發(fā)銀行貸款承諾情況
今年年初，湖北省交通廳以《關于就湖北省“十一五”農村公路建設項目申請國家開發(fā)銀行貸款的函》向國家開發(fā)銀行提出貸款申請。為支持湖北省農村公路建設，國家開發(fā)銀行就農村公路貸款問題開展了一系列研究和開發(fā)工作，通過與湖北省交通廳的多次座談和現(xiàn)場調查，共同探索現(xiàn)行體制下農村公路發(fā)展的途徑，以推進農村公路建設的進程。經過國家開發(fā)銀行總行2006年第6期貸款委員會審議，同意有條件承諾貸款50億元，貸款期限20年（含寬限期3年）。另外30億元貸款，待項目貸款條件成熟后另報。湖北省交通廳承諾以湖北省高速公路通行費收費標準提高10%的收費權作質押擔保，同時承諾以交通規(guī)費或“費改稅”后財政劃撥的交通專項資金償還國家開發(fā)銀行貸款本息。
三、項目資本金來源可靠性分析
（一）可靠性分析
在資本金的構成中，交通部農村公路建設補貼資金523000萬元，占資本金的比例為33.5%，各地市自籌資金1037810萬元，占資本金的比例為66.5%.
（1）交通部農村公路建設補助資金523000萬元
交通部制定的《農村公路建設發(fā)展規(guī)劃》中明確，在“十一五”期間國家每年用于農村公路的建設資金在200億以上。該筆資金通常以投資補助的形式補貼各省公路建設，湖北省申請將通村公路（通達工程）4600公里、通行政村瀝青（水泥）路45000公里、農村公路渡口改橋27000延米列入交通部投資補助計劃，交通部已原則同意。根據(jù)現(xiàn)行補助標準，通村公路（通達工程）每公里補助10萬元，通行政村瀝青（水泥）路每公里補助10萬元，農村公路渡口改橋每延米補助1萬元。以上三項可落實交通部農村公路建設補助資金523000萬元。
�。�2）各市州自籌資金1037810萬元
本項目覆蓋湖北全省16個地方州及林區(qū)，按湖北省目前的運作模式，農村公路建設由地方人民政府負責，其中鄉(xiāng)道由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責，村道在當?shù)卣闹笇拢纱迕裎瘑T會按照“村民自愿、民主決策、一事一議”的方式組織建設。項目沿線征地拆遷、青苗補償、路基工程所需資金均由相關地（市、州）政府籌集投入。省公路管理局負責核定單項工程形象進度，依據(jù)項目建設進度及資本金到位情況按比例撥付補助資金。
農村公路建設是建設社會主義新農村的重要內容，是湖北省各級政府的工作重點。目前湖北省交通廳與省政府擬采取以下措施增強地方政府自籌資金的出資能力。
1.爭取省人大立法，從各級地方財政收入中拿出一定比例資金用于農村公路建設和養(yǎng)護。
2.將農村公路建設規(guī)劃納入各級黨委、政府建設社會主義新農村的整體規(guī)劃之中，把部門建設的目標變成政府管理目標。
3.捆綁使用以工代賑、扶貧資金、對口支援資金和社會捐資等各方面資金用于農村公路建設和養(yǎng)護。
4.交通、水利、廠礦等重點工程施工便道與通村公路規(guī)劃結合起來統(tǒng)一組織實施。
5.在城市近郊，通過增值土地置換，籌集農村公路建設資金。
�。ǘ╋L險分析
本項目需要地方政府落實的自籌資金較多，落實存在一定的難度，湖北省交通廳對農村公路項目的規(guī)劃、建設、監(jiān)督管理、收費等全過程負責，對項目的實施和落實地方自籌資金有一定優(yōu)勢。為確保地方自籌資金的落實，各級政府的投入及動員社會各方力量是前提。
四、項目市場分析
本項目為公益項目，不收費，需要從湖北省全省收費公路范圍總體考慮市場風險。
�。ㄒ唬┖笔】拓涍\輸狀況和經濟發(fā)展水平
湖北省是我國重要的交通樞紐省份，地理優(yōu)勢、產業(yè)優(yōu)勢明顯。國家公路交通干線在湖北境內縱橫交錯，起著連接東西、貫穿南北的重要作用。湖北省公路交通一直呈持續(xù)發(fā)展的趨勢，“十五”期間，湖北省公路完成旅客運量、客運周轉量、貨運量、貨運周轉量為30.4億人次、1610億人公里、15.5億噸、1144億噸公里，分別較“九五”增長14.3％、22.6％、10.7％和17.7％；根據(jù)趨勢預測至2010年，湖北省客運量、客運周轉量、貨運量、貨運周轉量可達7.93億人次、503億人公里、4.2億噸、3485億噸公里，對道路的使用需求非常大。
（二）收費標準的分析確定
1.高速公路項目
目前湖北省高速公路現(xiàn)行收費標準為0.4元/公里（標準小客車，下同）。與周邊省份收費標準處于同一水平，低于沿海經濟較發(fā)達省份。影響收費標準變化的因素主要有項目的建設投資規(guī)模、貸款期限、還款要求、交通量和道路使用者受益及經濟承受能力等。參考目前全國高速公路平均收費標準及湖北省經濟增長水平，收費標準有一定的上調趨勢，但漲幅不會過大。
2.一、二級公路收費標準
湖北省現(xiàn)有一、二級公路收費標準為0.25元/公里，與周邊省份相比，有一定的上調空間。
�。ㄈ╋L險分析
隨著建設社會主義新農村戰(zhàn)略的實施，湖北省經濟發(fā)展速度將進一步加快，人們的經濟活動和交通出行也會更加頻繁，因此本項目的建設對于湖北省收費公路交通量的增長具有一定的促進作用。項目市場風險表現(xiàn)主要有以下兩點。
1.由于預測時間較長，區(qū)域內交通量的實現(xiàn)程度、實現(xiàn)時間有一定的不確定性。
2.現(xiàn)有公路收費標準雖具有上調空間，但隨著公路網結構的完善和經營模式的變化，收費標準上調的幅度和實現(xiàn)的時間有一定的不確定性。
五、項目償債能力分析
�。ㄒ唬┻�款資金來源
本項目貸款由交通廳統(tǒng)借統(tǒng)還，還款來源為交通廳綜合收入，包括通行費收入、規(guī)費收入，以及湖北省政府給予優(yōu)惠政策所產生收入等等。
目前，為解決該省農村公路建設資金問題，省政府擬給予一定的優(yōu)惠政策，主要有以下幾個方面：
1.將全省高速公路收費標準提高10%，由此產生的增收部分專項用于農村公路建設，2005年湖北省高速公路收費總計約31.5億元，則該部分資金今后每年至少可達3億元。
2.省交通廳擬報請省政府批準，以2005年度全省經營性收費高速公路營業(yè)稅收入總額為基數(shù)，將以后年度營業(yè)稅收入增加部分予以返還，�？钣糜谵r村公路建設。
3.暫緩交納水利基金（應上繳省財政并由其支配），應繳部分用于農村公路建設。
2、3兩項每年可籌資金約0.7～0.8億元。
�。ǘ┻�款能力測算
項目自身無還款能力，貸款償還能力測算為交通廳綜合還款能力測算。
1.測算原則
�。�1）測算根據(jù)交通廳近幾年收支水平進行預測。
�。�2）在測算中綜合考慮了包括交通廳現(xiàn)有項目、本次農村公路建設項目、“十一五”擬建高速公路和干線路網項目在內的總體出資情況和負債情況。
�。�3）在測算中充分考慮了省交通廳在公路（含農村公路）管理和養(yǎng)護方面的各項支出。
�。�4）項目貸款期限的測算以20年（含寬限期3年）考慮。
（5）對于償債能力的測算主要使用“可用資金”這一指標，其含義是指交通廳的規(guī)費（含通行費）收入之和扣除事業(yè)支出、養(yǎng)護工程與征收管理支出、客貨運場站等設施建設支出、運輸行業(yè)管理支出、當年除本項目外的還本付息額和其它支出后的剩余部分，由交通廳自由支配，可用于本項目的還本付息及當年建設項目資本金。
2.交通廳綜合償債能力測算
2005年底湖北省公路項目中長期負債余額429億元，其中交通廳負債141.9億元，所屬公路管理局及項目建設單位負債284.1億元。按照省政府統(tǒng)貸統(tǒng)還政策，上述負債都需要由交通廳安排規(guī)費和通行費收入償還。依據(jù)交通廳1999-2005年的實際收支、在建及“十一五”期間擬建項目負債情況預測，由于需集中還款等原因，交通廳在2011年～2014年存在一定的還款壓力，可用資金的88%需用來償還本項目貸款（最高為2011年，需90%），2015年后，隨著公路目標建設的實現(xiàn)和交通規(guī)費、通行費的持續(xù)增長，預計資金支出及還款壓力逐漸減小，保證償還貸款和項目持續(xù)建設能力逐年提高。
�。ㄈ╋L險分析
項目自身無還款能力，項目貸款償債資金來源為交通廳綜合收入。近年來，湖北省公路建設任務較重，交通廳負債增長比較迅速，并且“十一五”期間貸款余額將進一步增長，隨著建設社會主義新農村戰(zhàn)略的實施，湖北省政府為解決農村公路建設資金及貸款償還問題，擬出臺一系列政策增加交通廳的收入的措施，湖北省經濟發(fā)展速度將進一步加快，但通過測算，交通廳2011年至2014年還款壓力仍然較大。
六、融資方案建議
面對空前規(guī)模的修路運動，湖北省農村公路建設必須形成并逐步完善以政府為主體，多渠道、多層次、多元化的投融資體系。針對湖北省農村公路實際情況，建議湖北省交通廳在“十一五”農村公路建設中應關注以下內容。
（一）以信用建設為基礎，發(fā)揮組織優(yōu)勢，強化風險意識，規(guī)范和健全“借、用、還”機制，提高交通依法行政能力。
信用建設的基本原則對信用法律制度的創(chuàng)立和整個信用體系的建設實踐起著至關重要的統(tǒng)率作用。堅持以下幾具關鍵點將有利于推進湖北省農村公路建設：
一是立法先行。結合各縣市實際情況，修訂或制定地方性法規(guī)，配套制定相應的政府規(guī)章，形成比較完備的湖北交通地方法規(guī)規(guī)章體系，防止出現(xiàn)政出多門、各行其是的混亂格局。
二是示范激勵。從信用結構來看，由于農村公路項目不能收取通行費，自己本身無還款能力，政府信用就成了關鍵，因此，加強信用體系建設，必須堅持以重塑政府信用為重點，充分發(fā)揮地方政府信用在整個信用建設中的無可替代的示范激勵作用。為此，政府職能的基本定位要迅速從“權力政府”轉變?yōu)椤柏熑握�，強化風險意識，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，解決好依法行政，誠信行政的問題；要將信用環(huán)境的建設列入地方政府政績考核目標，規(guī)范和健全“借、用、還”機制。
三是“德”、“法”并舉。經濟信用的培育很大程度上有賴于倫理信用的推動。因此，要通過各種方式和途徑不斷地強化各級政府及其公職人員的信用觀念和信用意識。然而，今天的信用缺失很大程度上也離不開制度缺陷。我們的經濟活動事先沒有透明可靠的信息可供查詢，事后對犯規(guī)的人又缺乏有效的制裁，在這樣的制度環(huán)境下，倫理信用與經濟信用的流失是十分自然，并且難以完全避免的。所以，加強社會信用體系建設，除了必須高度重視“德治”，即不斷強化對社會主體的信用人格教育培養(yǎng)之外，還必須特別突出“法治”，即努力形成完備的法律體系與必要的制度安排，嚴懲各種形式的失信行為。
�。ǘ┺D變思想，堅持多元化發(fā)展，多渠道籌集資金。
“要想富先修路”，但目前在廣大農村地區(qū)，作為干線路網支撐的縣際公路和農村公路發(fā)展相對滯后，總量不足，資金問題是農村公路建設的主要瓶頸，建設資金來源一直窄且難。政府財政投入仍然是農村公路建設的主要融資方式，但要發(fā)展農村公路建設，單靠政府投放和老百姓自己掏口袋有如杯水車薪，遠不能滿足資金需求。因此，尋找一個穩(wěn)定的資金來源是探尋農村公路建設融資方式的目標。
1.增加政府財政投入方式，提高農村公路建設項目的資本金比例，減少公路部門的債務壓力。
（1）允許發(fā)行地方政府債券。我們可以借鑒國外地方政府債券融資的成功經驗。在美國，地方公路建設的主要資金來源于地方債券，地方債券以地方稅收及其他經常性收入作為償債資金來源，而對經濟效益好的項目則以項目收入作為償債資金來源。在我國，應建立規(guī)范的地方政府公路債券制度，允許地方政府發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公路償債資金。這是因為要徹底解決公路債務問題就必須擴大地方政府的償債責任，發(fā)行地方政府債券可以分散政府債務風險和財政風險，而且我國居民儲蓄的持續(xù)增長是地方政府發(fā)行統(tǒng)一的債券籌資的物質基礎。允許地方政府發(fā)行統(tǒng)一的債券籌集地方公路償債資金，增強地方政府還債與發(fā)展能力，是有效避免債務風險和財政風險，加快地方公路建設的有效手段。
�。�2）增加財政補貼，實行民工建勤。民工建勤是社會辦交通的重要手段，依據(jù)《公路法》組織動員農民改善自己的生存和生活條件，在我國有很多成功的例子�！吨腥A人民共和國公路管理條例》也明確提出了公路建設可以采用民工建勤的方法。因此，對于湖北省的農村公路建設可以大力推行這一辦法，同時政府部門依據(jù)有關條例對民工實行補助。
2.籌集民間資金，提高民間投資積極性。
傳統(tǒng)的農村公路建設一般遵循“誰受益誰修建”、“自己路自己修”的原則，發(fā)動村民主動捐款修路。由于這種捐款既沒有回收也沒有回報，使得本來就經濟困難的農民燃不起捐款的熱情，因此“搭便車”現(xiàn)象普遍。而且村民捐款數(shù)量多少不定，一般為小額捐款，很難籌集大筆資金。這就需要改變從村民手里拿錢的方式，改捐款為借款。村民借出去的錢不僅能收回，還能把自己盼了多年的路修好，同時還可以通過拍賣路橋冠名權、出讓林地使用權等方式激起村民的投資熱情，既公平又有效。
3.靈活招商引資，推動區(qū)域經濟發(fā)展。
引進內資和外資是區(qū)域經濟發(fā)展的推動劑，能為區(qū)域經濟注入生命力，是現(xiàn)代經濟發(fā)展的重要手段。湖北省各縣市應根據(jù)各自不同的優(yōu)勢招商引資，發(fā)展公路建設，發(fā)展經濟，包括農產品、礦產資源、旅游資源等優(yōu)勢。
生產特色農產品的地區(qū)可以此吸引外來資金，發(fā)展當?shù)亟洕�。旅游資源豐富的地區(qū)可以以開發(fā)當?shù)芈糜钨Y源的一定權力作為籌碼，鼓勵并吸引外來資金在當?shù)赝顿Y修路。礦產資源在豐富的地區(qū)也可以一定的礦產資源開發(fā)權，來換取當?shù)氐墓方ㄔO和經濟建設。
招商引資是有效的融資方式，但在使用以資源換公路的策略時，一定要把握好“度”的問題。如果外來資金對當?shù)氐馁Y源掠奪過度，就會影響該地區(qū)經濟的可持續(xù)增長，因此，在制定這方面的策略時要有遠見，要權衡利弊大小后謹慎行事，政府在這方面起重要作用。
4.探討農村特色的BOT、BT融資
公路建設BOT方式是指政府授予項目投資者以一定期限的特許專營權，許可其融資建設和經營公路建設項目，并準許其通過融資建設和經營公路建設項目，并準許其通過收費或開發(fā)沿線服務設施的經營以清償貸款，回收投資并賺取利潤。特許權期限屆滿時，將該公路基礎設施項目無償移交給政府。
BT意為“建設-轉讓”，是由國內外投資商從委托人手中獲得建設公路基礎設施的特許權后投資建設，竣工驗收完成移交國家，由國家在約定年限內分期分批償還投資商投資本息的方法。
目前我國BOT的相關投資法律體系還不很完善。但作為一種在國外已被證實是非常有效的新型融資方式，不僅應在我國的高速公路和城市道路建設中積極運用，而且也應在我國的農村公路建設中積極探討。
（三）加強制度建設，確保農村公路項目建設的順利實施和工程質量。
為了確保農村公路的順利實施并竣工，省交通廳應該設計一套完整的確保地市自籌資金投入農村公路的管理辦法。在采取動態(tài)管理的方式，保證項目的地方配套資金到位的同時，注重工程質量，強化資金監(jiān)管。
1.落實高速公路收費標準提高10%的增收部分的具體運作模式
雖然湖北省政府以會議紀要的形式決定將全省高速公路收費標準提高10%的增收部分作為農村公路建設專項資金，但由于該項資金省交通廳不掌握，涉及省高速公路集團有限公司和一些獨立項目法人公司，資金的扣除和運作模式有一定難度，建議由省政府進行協(xié)調，盡快確定高速公路收費標準提高10%的增收部分用于農村公路建設的具體模式，將該項資金落到實處。
2.研究制定農村公路資金使用管理辦法
省人民政府明確：湖北省交通廳要會同有關部門研究制定一套農村公路建設、資金、質量、養(yǎng)護管理辦法。我們認為，這項工作是非常必要的。
（1）湖北省農村公路建設任務主要在2010年前，由于在此期間無法籌措到足夠的省補資金，需要銀行貸款予以支持，因此，項目建成后，仍需繼續(xù)籌措還款資金。由于農村公路不收取車輛通行費，因此，其貸款屬于財政負債性質，在農村公路資金使用管理辦法中應該明確其償還資金的來源、規(guī)模等，并納入省級預算管理。
�。�2）農村公路的管理體制在地方人民政府，由于不收取通行費，只能靠掌握的養(yǎng)路費用于養(yǎng)護，隨著農村公路的大規(guī)模建設，地方人民政府根本無法完成所承擔的養(yǎng)護任務。農村公路建設是一個方面，養(yǎng)護也是一個重要的方面。管理養(yǎng)護主體不明確、責任不落實，養(yǎng)護資金缺少穩(wěn)定渠道、投入嚴重不足，養(yǎng)護機制缺乏活力、養(yǎng)護質量不高等，直接影響農村公路正常使用、行車安全和長遠發(fā)展。因此，適當改革養(yǎng)護管理體制，建立穩(wěn)定的養(yǎng)護資金渠道，才能保證建成的農村公路發(fā)揮應有的作用。
3.研究制定增加省補資金標準的預案
按照省政府的決定，對納入省規(guī)劃內的通村公路建設項目，統(tǒng)一按10萬元/公里的標準進行補助。我們認為這樣可能會造成經濟較發(fā)達的平原地區(qū)造價低，補助比例高，而相對經濟欠發(fā)達的山區(qū)的補助比例低的現(xiàn)象。綜合分析目前的方案，預計對于一些欠發(fā)達地區(qū)、建設難度大的山區(qū)和建設任務重的地市，資金落實將出現(xiàn)困難。會出現(xiàn)以下問題：拖欠施工單位建設資金、項目無法建成、減少建設規(guī)模，無論哪種情況都會影響整體建設進度。
因此，建議做好調整省補貼標準的預案，并充分考慮如下情況：增加單位里程投資規(guī)模；各地市資金籌措能力；各地市建設任務。真正將省政府的決定落到實處。
4.分階段用足用好財政補貼
建議省交通廳公路局負責對農村公路建設和養(yǎng)護管理進行檢查和指導，并組織相關人員按規(guī)定比例進行抽查。對縣、鄉(xiāng)公路建設，按項目執(zhí)行前、執(zhí)行中和抽驗后分別撥付30%、50%和20%的辦法執(zhí)行；對村道公路建設補助款采取實施前撥總量的30%，實施過程中撥50%，項目完工并經檢查驗收合格后撥付剩余的20%資金。
5.精心組織實施，嚴格工程質量監(jiān)控
農村公路修的好不好，工程質量是關鍵。建議對農村公路建設實行倒計時制度，將年度任務分解到每季度、每月、每周，落實到項目，細化到人頭�？h委、政府建立季度匯報、亮點展示、定期通報制度，并與干部政績考核掛鉤，確保工程建設高效率、高質量。同時全面落實工程招投標制度和質量終身負責制，縣上統(tǒng)一制定標準，做到規(guī)劃設計、建設標準、材料管理、檢查驗收“四統(tǒng)一”；在建設中實行領導和工程技術人員包質量的雙重責任制，健全多層次、全方位的監(jiān)理、監(jiān)督體系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由一名領導掛帥，選取人民代表、村委會中堅持原則、有一定經驗的同志和縣通鄉(xiāng)辦對每條路派出的工程監(jiān)理人員組成質量監(jiān)理、監(jiān)督組，嚴格工程質量監(jiān)控。
6.探索農村公路養(yǎng)護管理新機制
養(yǎng)護管理的根本問題在于體制和資金。首先，目前農村公路的養(yǎng)護體制是不太適宜的，應該進行一定范圍的改革，可以納入省公路局的管理范圍，也可以由地市、縣管理，但農村公路的養(yǎng)護隊伍和管理機構必須是專業(yè)或準專業(yè)的，必須有一套完善的規(guī)章制度保證路況標準。其次，農村公路養(yǎng)護的最大障礙是缺乏資金，而財政資金在養(yǎng)護方面是責無旁貸的，靠“一事一議”等，只是權益之計，必須明確財政資金在養(yǎng)護方面的作用，堅持實行“建、管、養(yǎng)”并舉的原則。
結束語
湖北省交通廳作為國家國家開發(fā)銀行的優(yōu)質大客戶，國家國家開發(fā)銀行對湖北省交通廳擬投資建設的項目提供金融服務是一項系統(tǒng)工程，非本建議書所能完全涵蓋，國家國家開發(fā)銀行將根據(jù)不同階段的具體需求提供相應的金融服務，并希望與湖北省交通廳充分交流與互動，最大限度地提升金融服務的效能，為湖北省交通行業(yè)作出應有的貢獻。（收稿日期：2006-06-10）
