摘要：事業(yè)單位編制外人員的管理是事業(yè)單位不得不面對(duì)的問(wèn)題，由于事業(yè)單位編制管理模式缺乏政策依據(jù)，缺乏各種保障，編制外管理人員的管理存在著諸多問(wèn)題，如何解決和規(guī)范事業(yè)單位編制外管理人員的問(wèn)題，勢(shì)必將影響事業(yè)單位改革的成效。

　　所謂事業(yè)單位，在國(guó)務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中的定義是：“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。中國(guó)的事業(yè)單位，是一個(gè)非常特殊的現(xiàn)象，它既不同于國(guó)家政府機(jī)關(guān)，也不同于國(guó)外的非營(yíng)利組織（NPO）或者非政府組織（NGO），其管理模式具有中國(guó)特色。中華人民共和國(guó)成立之初，中央人民政府就使用了事業(yè)單位的概念，并把事業(yè)單位納入國(guó)家組織機(jī)構(gòu)的管理范圍，通過(guò)編制管理實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位人員的調(diào)配和資源控制。隨著事業(yè)單位改革的不斷深入，事業(yè)單位“政事分開(kāi)、管辦分離”的呼聲越來(lái)越高，事業(yè)單位按照編制管理的模式也越來(lái)越受到質(zhì)疑，很多地方的改革開(kāi)始嘗試從原有的“按編制管理”向“按事管理”的模式發(fā)展，事業(yè)單位的人員管理也開(kāi)始從“編制內(nèi)管理”向“編制外管理”發(fā)展。

　　目前事業(yè)單位人員的結(jié)構(gòu)大致可以分為三類：第一類是編制內(nèi)人員。包括簽訂聘用合同的編制內(nèi)聘用人員、無(wú)須簽訂聘用合同的編制內(nèi)聘用人員或某些地區(qū)占編不入編的雇員；第二類是編制外人員。包括檔案內(nèi)部管理的編外人員和檔案外部管理的編外人員。編外人員一般實(shí)行企業(yè)化管理，與事業(yè)單位簽訂勞動(dòng)合同；第三類是勞務(wù)派遣人員。是通過(guò)勞務(wù)派遣形式招用的。

　　隨著事業(yè)單位的不斷發(fā)展，事業(yè)單位編制外管理人員日益增多，編制外管理人員已成為一些單位開(kāi)展工作的重要力量。但由于編制外人員管理缺乏政策依據(jù)，在用工管理方面還存在著計(jì)劃性不強(qiáng)、用工渠道比較混亂、管理服務(wù)不規(guī)范等問(wèn)題，這既不利于單位的發(fā)展，也給單位的人力資源管理工作帶來(lái)了隱患。編制外管理的模式，是事業(yè)單位體制改革的重要內(nèi)容，關(guān)系到單位改革發(fā)展穩(wěn)定大局和勞動(dòng)者的切身利益，加強(qiáng)編制外人員管理，既是依法規(guī)范勞動(dòng)用工行為、建立健全勞動(dòng)力市場(chǎng)體系的必然要求，也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

　　事業(yè)單位編制外人員管理現(xiàn)狀

　　隨著事業(yè)單位的不斷壯大，為了降低單位的人員成本，增加單位用人的靈活性，近年來(lái)事業(yè)單位編制外管理人員數(shù)量迅速增加。目前事業(yè)單位編制外人員占全部人員（指所有存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系人員，包括編制內(nèi)人員）的比例普遍大于60-70％。他們主要集中在物業(yè)管理、保衛(wèi)、餐飲等后勤崗位或文員、實(shí)驗(yàn)室等臨時(shí)性、輔助性、替代性崗位。編制外人員的使用有效補(bǔ)充了事業(yè)單位發(fā)展中用人的缺口，同時(shí)編制外人員的使用，也產(chǎn)生了“鯰魚(yú)效應(yīng)”，對(duì)編制內(nèi)人員的管理起到了積極的促進(jìn)作用。不可否認(rèn)，目前編制外人員在事業(yè)單位的發(fā)展中已經(jīng)扮演了重要的角色。

　　盡管大部分編制外管理人員都能夠兢兢業(yè)業(yè)、盡忠職守，但由于編制外管理模式缺乏政策依據(jù)，在日常管理的應(yīng)用中，對(duì)于編制外人員錄用條件及方式、收入待遇、考核激勵(lì)等方面仍缺乏制度規(guī)范，管理的隨意性較強(qiáng)。

　　編制外人員管理中存在的問(wèn)題

　　1.缺乏政策依據(jù)

　　事業(yè)單位對(duì)于編制外人員的管理缺乏政策依據(jù)，根據(jù)國(guó)家的規(guī)定，目前事業(yè)單位用人，體制上只有編制內(nèi)的管理規(guī)定，而對(duì)于編制外人員的規(guī)定尚不明確，盡管根據(jù)《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，事業(yè)單編制外人員管理可以適用，但實(shí)際操作中，勞動(dòng)部門對(duì)于事業(yè)單位和編制外管理人員的勞動(dòng)者爭(zhēng)議往往不予受理。這導(dǎo)致了事業(yè)單位對(duì)于編制外人員的管理的混亂。在日常管理中經(jīng)常出現(xiàn)使用和辭退人員隨意性大、不訂立書(shū)面勞動(dòng)合同、不繳社會(huì)保險(xiǎn)等情況。

　　2.用工主體混亂，責(zé)任不清

　　根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第二條第二款規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者，訂立、履行、變更、解除或終止勞動(dòng)合同，依照本法執(zhí)行。因此事業(yè)單位編制外人員管理的主體應(yīng)該是事業(yè)單位法人，但實(shí)際操作中普遍存在“有用工權(quán)限的單位違紀(jì)用工、無(wú)用工權(quán)限的處或科室等內(nèi)部機(jī)構(gòu)私自用工”現(xiàn)象，許多不具備用人主體的單位實(shí)際成為用工主體。

　　事業(yè)單位編制外人員管理的范圍很廣，有的是單位一級(jí)部門使用的，有的是單位二級(jí)部門使用的，甚至還有的是個(gè)別人員使用的，不同的用工主體導(dǎo)致了事業(yè)單位在編制外人員管理中的主體不明確，也增加了事業(yè)單位編制外人員管理的復(fù)雜性。

　　3.沒(méi)有資金保障

　　由于事業(yè)單位編制外人員管理缺乏政策依據(jù)，因此在人員管理經(jīng)費(fèi)上，也缺乏保障，很多單位編制外人員管理經(jīng)費(fèi)都存在著經(jīng)費(fèi)變相挪用等狀況，由于沒(méi)有專項(xiàng)資金的保障，事業(yè)單位編制外人員的使用也很難按照法律的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范管理，甚至存在很多“黑工”，每月的工資通過(guò)各種票據(jù)進(jìn)行開(kāi)支。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》規(guī)定，在出現(xiàn)勞動(dòng)爭(zhēng)議和其他問(wèn)題需要進(jìn)行勞動(dòng)賠償時(shí)，單位也必須有相應(yīng)的保障資金，例如在第八十五條規(guī)定用人單位有下列情形之一的，由勞動(dòng)行政部門責(zé)令限期支付勞動(dòng)報(bào)酬、加班費(fèi)或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；勞動(dòng)報(bào)酬低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)支付其差額部分；逾期不支付的，責(zé)令用人單位按應(yīng)付金額百分之五十以上百分之一百以下的標(biāo)準(zhǔn)向勞動(dòng)者加付賠償金：（1）未按照勞動(dòng)合同的約定或者國(guó)家規(guī)定及時(shí)足額支付勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬的；（2）低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)支付勞動(dòng)者工資的；（3）安排加班不支付加班費(fèi)的等。沒(méi)有資金保障，一旦事業(yè)單位與編制外人員發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，事業(yè)單位將面臨資金短缺或者資金挪用的嚴(yán)重違紀(jì)行為。

　　解決事業(yè)單位編制外用工問(wèn)題的目標(biāo)模式及路徑選擇

　　1.完善事業(yè)單位編制外人員管理制度

　　根據(jù)事業(yè)單位全面推行聘任制度的要求，2010年我國(guó)事業(yè)單位所有人員均需與單位簽訂聘任合同，但目前政策中所考慮的還主要是編制內(nèi)管理的人員，并不包含編制外人員。隨著我國(guó)事業(yè)單位改革的推進(jìn)，國(guó)家和各方主管部門應(yīng)該對(duì)事業(yè)單位編制外管理模式予以重視，并在相關(guān)的制度建設(shè)中給予政策的支持，并盡快出臺(tái)相關(guān)的政策。近年來(lái)，在事業(yè)單位普遍采用的勞務(wù)派遣制度也值得參考。

　　勞務(wù)派遣在人力資源界一般稱之為人力派遣或租賃，在德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等國(guó)家和地區(qū)的勞動(dòng)法學(xué)界一般稱之為勞動(dòng)派遣。勞務(wù)派遣是一種勞動(dòng)關(guān)系和用人主體相分離的多元化、靈活性、彈性化的用人模式，其實(shí)質(zhì)就是用人單位向派遣機(jī)構(gòu)租賃勞動(dòng)力，用人與管人相分離。派遣機(jī)構(gòu)按照用人單位的條件和要求招聘員工，并與之簽訂勞動(dòng)合同，建立勞動(dòng)關(guān)系：為其發(fā)放工資，繳納社會(huì)保險(xiǎn)，并辦理其他勞動(dòng)保障事務(wù)，但不直接使用員工。 用人單位只管使用派遣機(jī)構(gòu)派來(lái)的員工，不與之簽訂勞動(dòng)合同，不建立勞動(dòng)關(guān)系。派遣員工同時(shí)接受派遣機(jī)構(gòu)和用人單位對(duì)其崗位的雙重管理，作為派遣機(jī)構(gòu)的員工，他們必須按用人單位要求的數(shù)量和質(zhì)量完成任務(wù)。

　　通過(guò)勞務(wù)派遣的方式，用人單位根據(jù)需要委托勞務(wù)派遣公司招聘人員并派遣到用人單位工作的用工形式。在這種用工形式里，勞務(wù)派遣公司與用人單位簽訂派遣協(xié)議，形成勞務(wù)合作關(guān)系；勞務(wù)派遣公司與被派遣人員簽訂勞動(dòng)合同，形成勞動(dòng)關(guān)系；用人單位與被派遣人建立有償服務(wù)關(guān)系。編制外管理人員的檔案管理、社保辦理、職稱評(píng)審或技能鑒定、解聘辭聘續(xù)聘、勞務(wù)糾紛等工作全權(quán)由派遣單位負(fù)責(zé)。事業(yè)單位給派遣單位支付除了編制外管理人員的工資和社保單位繳納部分外，只需另支付極少部門派遣管理費(fèi)用。勞務(wù)派遣這種用工方式的使用能夠較好地解決事業(yè)單位自主招聘、自主管理的弊端，使編制外人員管理形式上獲得法律保障。

　　2.規(guī)范編制外管理人員的管理主體

　　事業(yè)單位編制外人員管理是事業(yè)單位人力資源管理工作的重要部分，其用工主體應(yīng)該按照法律規(guī)定明確歸屬單位法人，或者是法人授權(quán)的管理部門，如單位的人事部門。事業(yè)大內(nèi)編制外管理人員的主體必須進(jìn)行規(guī)范，都則事業(yè)單位將面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該加強(qiáng)事業(yè)單位編制外管理人員的報(bào)備和管理工作，并統(tǒng)一進(jìn)行管理，嚴(yán)禁事業(yè)單位其他組織在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下使用編制外人員，并進(jìn)一步明確非法用工的責(zé)任，對(duì)于非法用工單位進(jìn)行問(wèn)責(zé)。勞動(dòng)主體的明確有助于事業(yè)單位對(duì)編制外人員整體情況的掌握；有助于事業(yè)單位對(duì)編制外人員的規(guī)范管理；有助于減少事業(yè)單位與編制外人員之間的勞動(dòng)爭(zhēng)議。

　　3.設(shè)置專用資金

　　事業(yè)單位編制外管理人員存在的事實(shí)是不容忽視的，不進(jìn)行規(guī)范管理既不利于事業(yè)單位的發(fā)展，也不利于國(guó)家的和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此在考慮事業(yè)單位的發(fā)展過(guò)程中，尤其是事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)分配的過(guò)程中，應(yīng)該對(duì)編制外人員設(shè)置專用資金，比如建立事業(yè)單位編制外人員保障基金用于保障一旦發(fā)生的勞動(dòng)爭(zhēng)議，而在事業(yè)單位改革中，也可以在各種嘗試中，對(duì)資金分配上進(jìn)行事先預(yù)算，以解決編制外人員管理經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。例如在“以事定費(fèi)”的改革中，可以明確費(fèi)用中，一部分資金可以用于編制外人員的管理支出，或者通過(guò)人員派遣的方式進(jìn)行人力資源管理的購(gòu)置費(fèi)用等。

　　總之，事業(yè)單位編外人員的管理是任何事業(yè)單位都不得不面對(duì)的實(shí)際問(wèn)題，隨著事業(yè)單位改革的不斷深入，編制外人員的管理矛盾將更加突出，如何使編制外人員管理制度化、規(guī)范化、法制化，將是事業(yè)單位管理和事業(yè)單位改革成敗的關(guān)鍵。

　　參考文獻(xiàn)：

　　楊景宇、信春鷹主編《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法解讀》，中國(guó)法制出版社。

　　方配禮，《新〈勞動(dòng)合同法〉與事業(yè)單位的用人風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避》，《企業(yè)家天地》2008年08期。