摘要：非稅收入是政府財政收入的重要組成部分。本文從分析非稅收入的內(nèi)涵和理論依據(jù)入手，探討了非稅收入管理中的一些現(xiàn)存問題，并指出了加強管理的基本思路和對策。

　　關(guān)鍵詞：非稅收入；內(nèi)涵；問題；對策

　　政府非稅收入與“準(zhǔn)社會公共需要”相對應(yīng)，和稅收收入一樣，都是政府財政收入的重要組成部分，為國家政權(quán)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展所必不可少。認(rèn)真研究和探索政府非稅收入的管理途徑對深化財政改革、強化財政職能有十分重要的意義。

　　一、非稅收入的內(nèi)涵

　　(一)非稅收入概念。非稅收入是指國家機關(guān)、事業(yè)單位、具有行政管理職能的社會團體、企業(yè)主管部門(集團)、政府或行政事業(yè)單位委托機構(gòu)(簡稱部門和單位)為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律和具有法律效力的規(guī)章以及憑借國有資產(chǎn)(資源)、政府信譽、國家投入而收取、提取、募集的，除稅收以外的各種財政性資金。非稅收入就資金性質(zhì)而言，與稅收相同，都是財政性資金，并與稅收共同構(gòu)成政府收入。

　　(二)非稅收入的種類和范圍。按照現(xiàn)行的預(yù)算管理辦法，非稅收入可分為納入國庫管理的非稅收入、納入財政預(yù)算外專戶管理的非稅收入和制度外管理非稅收入。其中的前兩項合并起來，就是納入財政管理的非稅收入。按照來源的不同，非稅收入又可以分為行政事業(yè)性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發(fā)行費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等。其中主要的組成部分包括行政事業(yè)性收費、政府基金、罰沒收入和國有資產(chǎn)經(jīng)營收益。其中的大部分都已經(jīng)納入財政管理。

　　1.預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入。預(yù)算內(nèi)管理的非稅收入是非稅收入管理中較為規(guī)范的部分。其項目的確定均有法律法規(guī)作為依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)核定也均通過法定程序，收入全額納入國庫，支出由財政部門核撥。這部分非稅收入政策調(diào)整權(quán)限基本由中央財政控制，而且對地方而言比較透明。

　　2.預(yù)算外管理的非稅收入。這部分非稅收入管理的規(guī)范程度明顯低于預(yù)算內(nèi)管理部分，但原則上仍是有軌可循的。建國以來尤其是改革開放以后，基于特定的背景，國家對預(yù)算外管理非稅收入的范圍做出過數(shù)次界定。盡管在不同時期，這部分非稅收入的內(nèi)容有所不同，但在現(xiàn)實工作中，這部分非稅收入實質(zhì)上是各級政府尤其是地方政府履行職能時的財力補充。

　　3.制度外非稅收入。在我國的政府收入體系中，制度外非稅收入最具機動性和波動性，而且歷史較短，透明度最低，是轉(zhuǎn)軌過程中逐步擴張的收入。制度外非稅收入不納入財政管理范疇，由政府部門、事業(yè)單位及社會團體直接支配，其用途廣泛，不僅用于經(jīng)濟建設(shè)，而且還用于事業(yè)發(fā)展、政權(quán)建設(shè)、社會保障和公職人員津貼等。

　　二、非稅收入的理論依據(jù)

　　政府取得收入是為了實現(xiàn)自身的職能，政府職能規(guī)定了政府收入的合理性以及形式和數(shù)量。非稅收入一方面由政府的經(jīng)濟職能所決定，另一方面是由政府提供公共產(chǎn)品的資金補償方式所決定。

　　(一)政府經(jīng)濟職能的歷史總結(jié)。在過去的一個世紀(jì)里，政府的經(jīng)濟職能隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制的變化，發(fā)生了相當(dāng)大的、甚至是根本性的變化。在自由競爭資本主義時期，政府只是“守夜人&rdquo147320世紀(jì)30年代第一次全球性的資本主義經(jīng)濟危機后，凱恩斯提出了“國家干預(yù)論”，從此政府開始步入經(jīng)濟領(lǐng)域，正式實施對經(jīng)濟的干預(yù)，從而使政府的經(jīng)濟職能獲得了空前的發(fā)展。20世紀(jì)里，與資本主義經(jīng)濟不斷調(diào)整發(fā)展的過程并行，世界上先后出現(xiàn)了社會主義模式以及拉美模式和東亞模式。在種種模式之間，一個重要的主線就是政府與市場的關(guān)系。關(guān)于政府和市場的關(guān)系，經(jīng)過一個世紀(jì)的長期探索之后，人們得出了某些共同認(rèn)識：

　　1.市場是迄今為止人類發(fā)現(xiàn)的最有效率的一種資源配置方式。但市場在提供公共產(chǎn)品、消除自然壟斷、提供充分信息、實現(xiàn)公平分配和消除經(jīng)濟波動等方面存在明顯缺陷。

　　2.一個有效的政府對于提供商品和服務(wù)以及規(guī)則和機構(gòu)是必不可少的。這些商品和服務(wù)可以使市場繁榮，人民過上更健康、更快樂的生活。沒有一個有效的政府，不論是經(jīng)濟、還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實現(xiàn)的。

　　3.有效的政府包括哪些內(nèi)容，這在不同的國家、不同的歷史發(fā)展階段是不同的。與其找出一個放之四海而皆準(zhǔn)的政府經(jīng)濟職能模式，不如針對本國的市場發(fā)育程度、經(jīng)濟發(fā)展階段和所處的國際環(huán)境，有重點地定位本國政府在某個階段中的主要經(jīng)濟職能，并隨著發(fā)展階段和國內(nèi)外環(huán)境的變化而不斷加以修正。正確的思想是：凡是市場能做的，應(yīng)該放手讓市場去做。引進政府是為了使市場失靈的范圍和程度縮小，使市場機制能夠承擔(dān)更多的配置功能，而不是為了用政府來代替市場。

　　4.政府選擇做什么和不做什么是至關(guān)重要的，有五項基礎(chǔ)性任務(wù)處于每一個政府使命的核心地位。這五項任務(wù)是：建立法律基礎(chǔ);保持非扭曲性的政策環(huán)境包括宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定;投資于基本社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施;保護承受力弱的階層;保護環(huán)境。

　　5.法制和民主是政府取得日益擴大經(jīng)濟職能的合法性的前提。一旦政府權(quán)力失去制衡，不但無從保證政府會自愿退出競爭性經(jīng)濟領(lǐng)域以利于市場的發(fā)育和成熟，而且極易導(dǎo)致政府的腐敗和濫用權(quán)力，最終影響經(jīng)濟的長期發(fā)展。

　　(二)政府提供公共產(chǎn)品的資金補償?，F(xiàn)代經(jīng)濟理論把社會產(chǎn)品分為三大類：私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品、混合產(chǎn)品。按照政府和市場的分工，政府負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和部分混合產(chǎn)品。

　　1.純公共產(chǎn)品的資金補償。因為純公共產(chǎn)品是被共同消費的，具有非排他性，理性個人將不會在使用公共產(chǎn)品時自動按價格付費，而是變成“免費搭車者”。因此政府職能采取強制性的手段和方式來籌集提供公共產(chǎn)品所需的資金，稅收正是這種強制性籌集資金的手段。但稅收不是政府提供公共產(chǎn)品資金補償?shù)奈ㄒ环绞?，雖然所有個人同時消費同等數(shù)量的產(chǎn)出，但他們從同等產(chǎn)出中獲得的總收益和邊際收益通常是不同的。在這種情況下，稅收方式是不公平的。由此可見，當(dāng)政府向特定對象提供特定服務(wù)時，是不能用稅收彌補其成本的，而應(yīng)采取非稅的方式彌補政府所提供服務(wù)的成本。

　　2.混合產(chǎn)品的資金補償。純粹的公共產(chǎn)品是不多的，僅有國防、政府行政、外交、司法、公安以及基礎(chǔ)教育等。現(xiàn)實生活中更多的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的混合產(chǎn)品。政府在提供混合產(chǎn)品時，向使用者收取一定標(biāo)準(zhǔn)的使用費，既可全部或部分的補償其成本費用支出，避免公共服務(wù)的過度供給;又可以做到誰收益誰付費，在一定程度上避免“搭車”現(xiàn)象，有利于有效抑制消費者對社會公共事業(yè)服務(wù)的過度需求。因此政府在提供混合產(chǎn)品時，運用收費方式實現(xiàn)資金補償比征稅方式更為合理。收費體現(xiàn)了“誰收益誰負(fù)擔(dān)、多受益多負(fù)擔(dān)”的原則，易被繳費者接受。

　　三、目前非稅收入管理中存在的問題

　　(一)非稅收入管理職責(zé)分散。目前參與管理的部門較多，造成了非稅收入管理職責(zé)的分散，肢解和弱化了財政職能。主要表現(xiàn)在：一是非財政部門參與非稅收入政策的制定，肢解了財政職能。按現(xiàn)行制度規(guī)定，非稅收入政策制定和調(diào)整的權(quán)利并未統(tǒng)一在政府財政部門。如行政事業(yè)性收費政策由財政與物價部門聯(lián)合制定，行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)被納入價格管理范疇。這使得財政部門在實踐中經(jīng)常處于被動地位。二是征收管理分散，財政部門征管職能弱化。按現(xiàn)行制度，非稅收入征收工作不像稅收統(tǒng)一到稅務(wù)部門管理，而是分散在各職能部門。各部門非稅收入征收計劃的擬定和對征收管理的重視程度往往取決于部門經(jīng)費保障情況。同時，反觀財政內(nèi)部，對非稅收入未實行統(tǒng)一歸口管理，缺少責(zé)任主體。

　　(二)征收成本核定流于形式。征收成本核定是編制部門綜合預(yù)算的關(guān)鍵，是財政部門管理非稅收入的重要手段。但是在實際工作中，財政系統(tǒng)內(nèi)部熟悉非稅收入政策和項目特點的處室不能負(fù)責(zé)此項工作，導(dǎo)致財政對各執(zhí)收部門征收的非稅收入除了按一定比例統(tǒng)一安排之外，其余部門仍然由執(zhí)收部門安排。這種做法存在三個弊端：一是財政統(tǒng)管能力不強，政府集中調(diào)劑資金過小。二是消費性支出比重較大，非稅收入的經(jīng)濟貢獻(xiàn)率下降。三是部門預(yù)算核定不科學(xué)、不公平，部門間苦樂不均現(xiàn)象不能徹底解決。

　　(三)部門利益固化。目前，部門小團體利益的舊觀念仍然制約著非稅收入規(guī)范化管理工作，一些部門將非稅收入視為部門所有，無視非稅收入實施“收支兩條線”管理有關(guān)規(guī)定，收入拒不上繳財政而截留挪用，有的甚至帳外設(shè)帳，私設(shè)“小金庫”。與此同時，一些部門即時將資金上繳財政專戶，也是立即要求辦理劃撥手續(xù)，資金管理沒有擺脫粗放模式，也沒有真正實現(xiàn)財政預(yù)算制度改革所提出的經(jīng)費支出按進度、專項支出按計劃的管理目標(biāo)。

　　四、加強非稅收入管理的基本思路和對策

　　非稅收入管理的基本思路是：嚴(yán)格計劃審核，鼓勵合理增收，硬化預(yù)算約束，強化支出統(tǒng)籌，增加政府可調(diào)劑財力，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期各級政府重點工作提供有效的財力保障。

　　(一)加快非稅收入法制建設(shè)。法制建設(shè)是推進非稅收入管理的基礎(chǔ)和前提。從長遠(yuǎn)看，非稅收入的取得必須以法制為基礎(chǔ)。從近期看，國家應(yīng)抓緊研究出臺非稅收入管理法規(guī)，通過政府法規(guī)的形式明確非稅收入概念、范圍，明確財政部門在非稅收入管理中的主體地位，界定財政部門與執(zhí)收單位之間委托和被委托關(guān)系，并對非稅收入實行“收支兩條線”、“收繳分離”和“收支脫鉤”管理作出具體規(guī)定。

　　(二)加強征收管理

　　1.建立非稅收入征管機構(gòu)，理順和強化財政職能。各級財政部門要組建非稅收入管理的專門機構(gòu)，整合財政內(nèi)部非稅收入管理職能，實行歸口統(tǒng)一管理，建立完整的非稅收入征管體系。

　　2.科學(xué)核定非稅收入計劃，強化收入預(yù)算剛性。要綜合項目特點、當(dāng)年政策變化和上年實際收入等因素進行逐項逐戶核算，并合理確定審定程序，提高計劃編制的科學(xué)性。

　　3.加強專戶管理，建立完整的非稅收入核算體系。要隨著改革的逐步到位，徹底取消各執(zhí)收單位設(shè)立的過渡賬戶，部門所有收入均要統(tǒng)一納入財政非稅收入專戶，提高財政部門對非稅收入的監(jiān)控力度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)收單位的各種違規(guī)違紀(jì)行為，杜絕違紀(jì)資金通過財政繳撥合法化現(xiàn)象的發(fā)生。

　　(三)建立激勵約束機制。對部分非稅收入要實行增收激勵政策，充分調(diào)動執(zhí)收單位積極性，促進非稅收入總量做大，彌補一般預(yù)算資金不足，實現(xiàn)既鼓勵執(zhí)收部門自覺增收，又增加政府可調(diào)劑財力的雙贏目的。

　　(四)硬化支出預(yù)算約束。要把非稅收入擺到和稅收收入同樣的地位上，一并作為部門預(yù)算的資金來源，按照建立公開、公正、透明、高效的公共財政體系要求，進一步深化非稅支出管理改革，統(tǒng)一財政預(yù)算管理制度。

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