【摘要】科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵包括四個方面：以人為本、全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性�？茖W(xué)發(fā)展觀從這些方面給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革提出了更高的要求。要落實科學(xué)發(fā)展觀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部首先要樹立正確的政績觀，其次要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)督體系建設(shè)，化解債務(wù)風(fēng)險，同時要完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大農(nóng)村公益事業(yè)支出。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國五級財政最基層的一級，是我國財政體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。改革開放后，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)取得了一些成果，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制自身的缺陷，其間也產(chǎn)生了不少問題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口的日益擴(kuò)大，不僅阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常發(fā)展，甚至還危害到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，已成為亟待研究和解決的問題。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的問題

　　1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)沉重。改革開放以來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項事業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從小到大綜合實力不斷增強(qiáng)，為縣財政收支平衡作出了積極貢獻(xiàn)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鞏固農(nóng)村基層政權(quán)發(fā)揮了重要作用。但不可回避的是，近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)了前所未有的困難收入增幅下降，支出增幅增強(qiáng)，收支矛盾日趨突出，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)了巨額負(fù)債。據(jù)某縣調(diào)查資料表明，截至到1999年底，該縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債總額1890萬元，占1999年全年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本年本級收人的139%，占1999年本年本級支出的488%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)重已嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅體制的不配套，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算執(zhí)行造成了很大影響收入任務(wù)能否完成，在很大程度上依賴于國稅、地稅部門的配合，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又缺乏有效的制約機(jī)制協(xié)調(diào)國稅、地稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成任務(wù)，有時甚至不得不拿錢“買稅”，或借款墊交稅既增加了稅收成本，又加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)，也扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與稅務(wù)部門的關(guān)系。

　　工鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平低。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了各部門自立賬戶、分散管錢、各自為政的現(xiàn)象。這不僅肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，而且還導(dǎo)致么鎮(zhèn)敗府對整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)難以進(jìn)行宏觀調(diào)控，特別是預(yù)算外資金，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來說仍處在失控狀態(tài)，部門分割比較嚴(yán)重。

　　二、科學(xué)發(fā)展觀為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革提出了更高的要求

　　科學(xué)發(fā)展觀是中國共產(chǎn)黨人在全面吸取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成的，是關(guān)于發(fā)展的實質(zhì)、目標(biāo)與要求的經(jīng)典論述。鄧小平曾指出：發(fā)展就是硬道理。但是由于當(dāng)時發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中GDP發(fā)展觀占據(jù)著主流地位，所以我國基層干部職工普遍存在著“GDP增長即發(fā)展”、“稅收增長即發(fā)展”的觀念。誠然，這種觀念曾一定程度上促進(jìn)了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但同時我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也出現(xiàn)了上述“任務(wù)型收入機(jī)制”、“吃飯型支出機(jī)制”等問題�？茖W(xué)發(fā)展觀的提出彌補(bǔ)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的不足，糾正了傳統(tǒng)的GDP發(fā)展觀的錯誤，并吸取了可持續(xù)發(fā)展觀等各種發(fā)展觀中的合理因素�？茖W(xué)發(fā)展觀的提出經(jīng)歷了一個循序漸進(jìn)的過程。中共十六屆三中全會提出：堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展。中共十六屆四中全會則更加明確提出：認(rèn)真落實以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。溫家寶總理在《關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃建議的說明》中指出：科學(xué)發(fā)展觀的實質(zhì)，是實現(xiàn)又快又好地發(fā)展。之后，他在第十屆全國人民代表大會第四次會議的《政府工作報告》中指出：鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展，更加注重節(jié)約利用土地、水、能源等資源和環(huán)境保護(hù)，實現(xiàn)既快又好發(fā)展，在科學(xué)發(fā)展道路上走在全國前面。所以科學(xué)發(fā)展觀包括四方面內(nèi)容：第一，以人為本；第二，全面性；第三，協(xié)調(diào)性；第四，可持續(xù)性�？茖W(xué)發(fā)展觀是引導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要綱領(lǐng)，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局中的一個小問題——鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革當(dāng)然也要以科學(xué)發(fā)展觀為依據(jù)。

　　三、運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革

　　科學(xué)發(fā)展觀從上述方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革提出了新的要求，我們要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，以保證我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。

　　(一)樹立正確的政績觀。全面落實科學(xué)發(fā)展觀涉及到許多方面的問題，其核心是以正確的政績觀落實科學(xué)發(fā)展觀。有學(xué)者提出，我國的政績觀存在一定缺陷，由于發(fā)展觀上的偏差，政績觀仍然存在由“增長即發(fā)展”的觀點(diǎn)決定的“GDP增長即政績”、“稅收任務(wù)即政績”的不足。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核把稅收任務(wù)完成情況作為重要考核內(nèi)容，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“任務(wù)型收入機(jī)制”，造成了稅收剛性。而作為一個較小的經(jīng)濟(jì)個體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是有波動的，稅收也應(yīng)該隨經(jīng)濟(jì)波動而有增有減，否則就會違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律，影響經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。“以人為本”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政根據(jù)農(nóng)民的需求調(diào)整公共產(chǎn)品的供給量。因此應(yīng)該降低稅收任務(wù)指標(biāo)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核體系中的地位，而應(yīng)該把農(nóng)民滿意度等體現(xiàn)“以人為本”的指標(biāo)加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核體系中，改變過分強(qiáng)調(diào)稅收增長的政績考核制度，從而打破“任務(wù)型收入機(jī)制”，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，落實科學(xué)發(fā)展觀對“可持續(xù)性”的要求；并且這樣也會使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更加全心全意地為農(nóng)民服務(wù)，落實科學(xué)發(fā)展觀對“以人為本”的要求。

　　(二)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)督體系建設(shè)。落實科學(xué)發(fā)展觀對“以人為本”的要求，還需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督作用。江澤民同志曾指出：人大既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督，只有把兩者結(jié)合起來，才能達(dá)到監(jiān)督的目的。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的行為，敢于監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的政策導(dǎo)向。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的服務(wù)對象發(fā)生偏離時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)敢于提出異議，并且要善于監(jiān)督，采取適當(dāng)?shù)姆椒�糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的錯誤政策。同時，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)協(xié)會，提高農(nóng)民組織性，從而促進(jìn)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)協(xié)會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職工的監(jiān)督體系的建立與完善。

　　（三）努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在注重防止新增債務(wù)的同時，要高度重視債務(wù)風(fēng)險的化解工作，堅持采取可行措施，積極穩(wěn)妥地解決債務(wù)問題。一是對債務(wù)進(jìn)行清理認(rèn)定，制定化債計劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)雖然全區(qū)已進(jìn)行了清理，但經(jīng)過近幾年的發(fā)展后，債務(wù)結(jié)構(gòu)與數(shù)額又有了新的變化，筆者認(rèn)為至少兩年要進(jìn)行一次清理，并制定針對性的化債方案，分期分批逐年化解。二是建立償債準(zhǔn)備金，專項用于化債。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)在年度預(yù)算中，按照財政收入的一定比例提取償債準(zhǔn)備金，專項用于化債。同時，還可以從行政事業(yè)性收入、國資收益等非稅收入中安排一定的資金，專項用于化債。三是上級財政要適當(dāng)補(bǔ)助，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在特殊歷史時期和特定條件下，欠下的債務(wù)，上級財政部門要根據(jù)自身財力狀況，加大補(bǔ)助力度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力。四是堅持量力而行，控制新增債務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在支出安排和建設(shè)發(fā)展過程中，要堅持量力而行，有多少錢辦多少事，不能舉債辦企業(yè)、搞建設(shè)，不搞勞民傷財?shù)恼�績工程和形象工程。五是區(qū)財政應(yīng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)監(jiān)管機(jī)制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解情況、新增債務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督，并加強(qiáng)督辦，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解工作落到實處，債務(wù)風(fēng)險得到有效化解。

　　（四）規(guī)范建立轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)財政部“三獎一補(bǔ)”政策和各級轉(zhuǎn)移支付政策，綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。一是合理確定轉(zhuǎn)移支付基數(shù)。在測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上解、補(bǔ)助基數(shù)時，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，科學(xué)預(yù)測鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支形勢的變化，制定合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)的正常開展。二是努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的平衡。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展很不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財力差別很大，因此，區(qū)財政在制定轉(zhuǎn)移支付政策時，要更多考慮貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大支付力度，保證貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不斷增加，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的基本平衡，做到“富鄉(xiāng)鎮(zhèn)有肉吃、窮鄉(xiāng)鎮(zhèn)有湯喝”。三是盡力實現(xiàn)財力下移。對于上級財政部門增加的轉(zhuǎn)移支付資金，本級財政增加的可用資金，應(yīng)盡可能的向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的不足，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際困難，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。

　　參考文獻(xiàn)：

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