2010-09-20 10:28 來源：鮮文博
【摘要】科學發(fā)展觀的內涵包括四個方面：以人為本、全面性、協調性、可持續(xù)性�？茖W發(fā)展觀從這些方面給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革提出了更高的要求。要落實科學發(fā)展觀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部首先要樹立正確的政績觀，其次要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)督體系建設，化解債務風險，同時要完善轉移支付制度，加大農村公益事業(yè)支出。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國五級財政最基層的一級，是我國財政體系的基礎環(huán)節(jié)。改革開放后，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設取得了一些成果，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制自身的缺陷，其間也產生了不少問題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口的日益擴大，不僅阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常發(fā)展，甚至還危害到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及農村社會的穩(wěn)定。因此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，已成為亟待研究和解決的問題。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政存在的問題
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔沉重。改革開放以來，隨著農村經濟和各項事業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從小到大綜合實力不斷增強，為縣財政收支平衡作出了積極貢獻，為農村經濟發(fā)展和鞏固農村基層政權發(fā)揮了重要作用。但不可回避的是，近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現了前所未有的困難收入增幅下降，支出增幅增強，收支矛盾日趨突出，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現了巨額負債。據某縣調查資料表明，截至到1999年底，該縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債總額1890萬元，占1999年全年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本年本級收人的139%，占1999年本年本級支出的488%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔重已嚴重制約了農村經濟發(fā)展。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制不完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅體制的不配套，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算執(zhí)行造成了很大影響收入任務能否完成，在很大程度上依賴于國稅、地稅部門的配合，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又缺乏有效的制約機制協調國稅、地稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成任務，有時甚至不得不拿錢“買稅”，或借款墊交稅既增加了稅收成本，又加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，也扭曲了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與稅務部門的關系。
工鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平低。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟建設的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現了各部門自立賬戶、分散管錢、各自為政的現象。這不僅肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，而且還導致么鎮(zhèn)敗府對整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟難以進行宏觀調控，特別是預算外資金，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來說仍處在失控狀態(tài)，部門分割比較嚴重。
二、科學發(fā)展觀為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革提出了更高的要求
科學發(fā)展觀是中國共產黨人在全面吸取歷史經驗教訓的基礎上形成的，是關于發(fā)展的實質、目標與要求的經典論述。鄧小平曾指出：發(fā)展就是硬道理。但是由于當時發(fā)展經濟學理論中GDP發(fā)展觀占據著主流地位，所以我國基層干部職工普遍存在著“GDP增長即發(fā)展”、“稅收增長即發(fā)展”的觀念。誠然，這種觀念曾一定程度上促進了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展，但同時我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也出現了上述“任務型收入機制”、“吃飯型支出機制”等問題�？茖W發(fā)展觀的提出彌補了發(fā)展經濟學理論的不足，糾正了傳統的GDP發(fā)展觀的錯誤，并吸取了可持續(xù)發(fā)展觀等各種發(fā)展觀中的合理因素�？茖W發(fā)展觀的提出經歷了一個循序漸進的過程。中共十六屆三中全會提出：堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經濟社會和人的全面發(fā)展。中共十六屆四中全會則更加明確提出：認真落實以人為本、全面協調可持續(xù)的科學發(fā)展觀。溫家寶總理在《關于制定“十一五”規(guī)劃建議的說明》中指出：科學發(fā)展觀的實質，是實現又快又好地發(fā)展。之后，他在第十屆全國人民代表大會第四次會議的《政府工作報告》中指出：鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展，更加注重節(jié)約利用土地、水、能源等資源和環(huán)境保護，實現既快又好發(fā)展，在科學發(fā)展道路上走在全國前面。所以科學發(fā)展觀包括四方面內容：第一，以人為本；第二，全面性；第三，協調性；第四，可持續(xù)性。科學發(fā)展觀是引導我國經濟發(fā)展的重要綱領，作為經濟發(fā)展全局中的一個小問題——鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革當然也要以科學發(fā)展觀為依據。
三、運用科學發(fā)展觀進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革
科學發(fā)展觀從上述方面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革提出了新的要求，我們要以科學發(fā)展觀為指導，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革，以保證我國經濟的持續(xù)快速發(fā)展。
(一)樹立正確的政績觀。全面落實科學發(fā)展觀涉及到許多方面的問題，其核心是以正確的政績觀落實科學發(fā)展觀。有學者提出，我國的政績觀存在一定缺陷，由于發(fā)展觀上的偏差，政績觀仍然存在由“增長即發(fā)展”的觀點決定的“GDP增長即政績”、“稅收任務即政績”的不足�，F在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核把稅收任務完成情況作為重要考核內容，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“任務型收入機制”，造成了稅收剛性。而作為一個較小的經濟個體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟是有波動的，稅收也應該隨經濟波動而有增有減，否則就會違反經濟規(guī)律，影響經濟健康運行。“以人為本”要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政根據農民的需求調整公共產品的供給量。因此應該降低稅收任務指標在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核體系中的地位，而應該把農民滿意度等體現“以人為本”的指標加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績考核體系中，改變過分強調稅收增長的政績考核制度，從而打破“任務型收入機制”，順應經濟規(guī)律，落實科學發(fā)展觀對“可持續(xù)性”的要求；并且這樣也會使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更加全心全意地為農民服務，落實科學發(fā)展觀對“以人為本”的要求。
(二)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)督體系建設。落實科學發(fā)展觀對“以人為本”的要求，還需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督作用。江澤民同志曾指出：人大既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督，只有把兩者結合起來，才能達到監(jiān)督的目的。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的行為，敢于監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的政策導向。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的服務對象發(fā)生偏離時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應敢于提出異議，并且要善于監(jiān)督，采取適當的方法糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的錯誤政策。同時，應建立農業(yè)協會，提高農民組織性，從而促進農民、農業(yè)協會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職工的監(jiān)督體系的建立與完善。
�。ㄈ┡忄l(xiāng)鎮(zhèn)債務風險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在注重防止新增債務的同時，要高度重視債務風險的化解工作，堅持采取可行措施，積極穩(wěn)妥地解決債務問題。一是對債務進行清理認定，制定化債計劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務雖然全區(qū)已進行了清理，但經過近幾年的發(fā)展后，債務結構與數額又有了新的變化，筆者認為至少兩年要進行一次清理，并制定針對性的化債方案，分期分批逐年化解。二是建立償債準備金，專項用于化債。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應在年度預算中，按照財政收入的一定比例提取償債準備金，專項用于化債。同時，還可以從行政事業(yè)性收入、國資收益等非稅收入中安排一定的資金，專項用于化債。三是上級財政要適當補助，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)化債。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在特殊歷史時期和特定條件下，欠下的債務，上級財政部門要根據自身財力狀況，加大補助力度，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力。四是堅持量力而行，控制新增債務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在支出安排和建設發(fā)展過程中，要堅持量力而行，有多少錢辦多少事，不能舉債辦企業(yè)、搞建設，不搞勞民傷財的政績工程和形象工程。五是區(qū)財政應建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務監(jiān)管機制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解情況、新增債務情況進行監(jiān)督，并加強督辦，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務化解工作落到實處，債務風險得到有效化解。
�。ㄋ模┮�(guī)范建立轉移支付制度。根據財政部“三獎一補”政策和各級轉移支付政策，綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體情況，建立規(guī)范的轉移支付制度。一是合理確定轉移支付基數。在測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上解、補助基數時，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，科學預測鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支形勢的變化，制定合理的補助標準，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)的正常開展。二是努力實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的平衡。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展很不平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間財力差別很大，因此，區(qū)財政在制定轉移支付政策時，要更多考慮貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大支付力度，保證貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不斷增加，努力實現鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的基本平衡，做到“富鄉(xiāng)鎮(zhèn)有肉吃、窮鄉(xiāng)鎮(zhèn)有湯喝”。三是盡力實現財力下移。對于上級財政部門增加的轉移支付資金，本級財政增加的可用資金，應盡可能的向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的不足，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際困難，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。
參考文獻：
[1]潘建偉，張豐蘭.認識與實踐科學發(fā)展觀[J].經濟學動態(tài)，2005.
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