摘要：財政體制改革是經(jīng)濟體制改革的一塊“硬骨頭”，它的調(diào)整涉及方方面面的利益。勾勒其制度變遷軌跡、分析總結其演變規(guī)律，有益于進一步理順中央與地方政府間的財政關系。因此，回顧建國60年來我國財政體制改革的過程，展望其未來一定時期的發(fā)展趨向，并結合經(jīng)濟體制改革的目標模式，優(yōu)化我國現(xiàn)代公共財政體制是當前財政學界一個亟待破解的重要課題。

　　我國傳統(tǒng)意義上的財政體制包括預算管理體制、國有企業(yè)財務管理體制、行政事業(yè)財務管理體制、稅收體制和基建投資體制等內(nèi)容，其中企事業(yè)財務體制是基礎，預算體制是主導和代表，稅收體制和投資體制等則分別規(guī)定收入與支出方面的有關體制問題。從廣義上講，財政體制改革包括制度和體制兩個方面的改革，其中體制改革是以平衡中央和地方的稅權劃分和理順省以下財政體制為重點。

　　一、我國財政體制改革的演進與評價

　　新中國成立以來，我國財政體制改革始終扮演著積極、重要的角色，相應地在各個不同的歷史時期歷經(jīng)多次變革，經(jīng)歷了“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支——劃分收支、分類分成——劃分收支、總額分髓——劃分收支、分級包干——分稅制(包括建立現(xiàn)代公共財政體制和理順省以下財政管理體制)”的制度變遷過程。

　　總體而言，國民經(jīng)濟恢復時期財政體制是高度集中的，1951—1952年雖然開始實行了初步的分級管理，但從實質(zhì)上看仍然是統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法。這個時期實行的高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，在短時間內(nèi)改變了過去長期分散管理的局面，對平衡財政收支、穩(wěn)定市場物價、保證經(jīng)濟發(fā)展，以及促進財政經(jīng)濟狀況的好轉(zhuǎn)等方面，都發(fā)揮了積極的重要作用。

　　從1953—1956年實行分類分成到1957年實行總額控制辦法，財政體制改革的總趨勢是逐步加大地方財政的管理權限，逐步健全“統(tǒng)一領導、分級管理”的財政體制。“一五”時期比較集中的財政體制基本適應了當時國家有計劃地、大規(guī)模地進行經(jīng)濟建設的需要，集中資金建成了156項重大工程。但是，由于缺乏經(jīng)驗，強調(diào)集中統(tǒng)一有余、注意因地制宜不足，這在一定程度上影響了地方的積極性。

　　1958年的財政體制改革是在總結第一個五年計劃的經(jīng)驗基礎上，探索適合中國國情的責、權、利相結合體制的一種嘗試。這一時期改革的方向是正確的，調(diào)動了地方增收節(jié)支的積極性。但是，這次體制改革是在“大躍進”中進行的，在“左”傾錯誤思想影響下過多地下放了中央管理的企業(yè)，過多地擴大了地方和單位的財權，過分地分散了國家財力，因而本次改革沒有達到預期目的。從1959年起實行的“總額分成、一年一變”財政體制，試圖通過“一年

　　“文革”期間，我國經(jīng)濟遭到嚴重破壞，由于經(jīng)濟處于極端不正常的運行狀態(tài)，導致財政收入極不穩(wěn)定，在這種局面下財政管理體制頻繁變動，基本上是維持過日子，其弊病很多，不可能取得好的效果。

　　黨的十一屆三中全會以來，經(jīng)濟建設進入了一個新的發(fā)展時期，財政體制也隨著新時期及其不同發(fā)展階段作了4次比較大的調(diào)整，其共同的特征是“包干”。包干體制在我國改革開放初期實行了十余年，從這種體制發(fā)揮的歷史作用看，即調(diào)動了中央與地方各級政府的理財積極性，促進了財政收入的快速增長，從而有利于為整個經(jīng)濟體制改革提供強有力的財政支持。但是，“包干”體制作為一種過渡性財政體制，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和各項改革的不斷深化，其弊端也越來越明顯。

　　分稅制是實行市場經(jīng)濟體制國家普遍推行的一種財政體制。1994年推行的分稅制財政體制是我國政府間財政分配關系的重大變革，實踐表明本次分稅制財政體制的改革是成功的。主要表現(xiàn)在建立了財政收入穩(wěn)定的增長機制，調(diào)整了財政收入增量的分配格局，促進了地方財源建設思路的轉(zhuǎn)變。但也存在一些缺陷，如某些事權劃分和支出責任不明晰，收入劃分地區(qū)間受益狀況苦樂不均，政府問轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范以及省以下分稅制財政體制不完善等。

　　二、現(xiàn)行分稅制財政體制的運行分析

　　(一)分稅制財政體制的理論支撐

　　1、政府間財政關系理論。經(jīng)濟學家從公共品供一變”的辦法改變財力分散和宏觀失控問題，但由于“左”傾思想泛濫，決策失誤，難于奏效。

　　由于在財政體制上開始轉(zhuǎn)向較為集中的財政管理體制，與新中國成立初期和“一五”時期的集中財政體制有所不同，即集中當中有分散，集中合理，分散適度，該緊的緊，該松的松，因此收到了良好的成效，國民經(jīng)濟逐漸恢復了生機。給的有效性與效率的角度研究分權問題。不過，他們在具體分析路徑的選擇上各有特點。財政分權理論有蒂布特(c•M•Tiebout)的“以足投票”理論、麥圭爾的“動態(tài)模型”、施蒂格勒(George Stigber)關于最優(yōu)分權模式的“菜單” (“MENU”)、奧茨(Wallace E Oates)的分權定理、特里希(Ricard wTresch)的偏好誤識理論以及關于分權的“俱樂部”理論等。

　　此外，新制度學派的制度創(chuàng)新理論、信息經(jīng)濟學的有限信息和信息不對稱理論、博弈均衡理論、有限理性理論、非均衡分析原理和阿羅不可能定理(中央政府不可能根據(jù)全體國民的偏好而制定政策，而地方政府卻相對容易)等，從不同角度加以分析，均有一定的解釋力。

　　2、中央與地方關系的協(xié)調(diào)。中央與地方關系是一個多層面、多角度的體系，它包含中央與地方的經(jīng)濟關系、政治關系、法律關系及背后隱藏著的利益關系。其經(jīng)濟關系和利益關系是中央與地方關系的基礎和核心，政治關系和法律關系是中央與地方經(jīng)濟關系和利益關系的制度化、法制化。因此，如何妥善處理中央與地方關系是世界各國(尤其是大國)普遍面臨的重要課題，也是任何實行層級制管理的國家所面臨的一項長期任務。

　　(1)中央與地方關系的目標。政治學研究和國內(nèi)外實踐表明，構建新型的中央與地方關系的目標是建立一種“中央集權——地方分權有機結合的混合體制”，穩(wěn)步推進國家與社會分權，并實現(xiàn)政治體系內(nèi)部權力分配的集分平衡、權能平衡與動態(tài)平衡，通過制度創(chuàng)新，發(fā)揮“兩個積極性”，進而實現(xiàn)中央政府與地方政府利益雙贏，并以法律形式使這種權力關系制度化、法制化。我國改革開放以來，在中央政府向省級政府放權的同時，省級政府也有步驟、有計劃地向下級政府放權，使下級地方政府從單純的上級地方政府的代理人，轉(zhuǎn)化為更多地代表當?shù)乩�益，變成了相對獨立的行為主體。

　　(2)中央與地方關系的實質(zhì)。權力總是同利益聯(lián)系在一起的，政府是解決社會矛盾和人類事務的組織，為完成政府各自的職能，就應賦予政府一定的財權。中央與地方在權力分配上的矛盾，主要源于自身的權能不對稱，故中央與地方的關系主要表現(xiàn)為權力和職能關系，而財權劃分的實質(zhì)是稅權，稅權劃分自然是處理好中央與地方關系的關鍵點。

　　(3)集權分權的矛盾與整合。中央與地方關系的表象是中央與地方之間權力的縱向劃分，這就不可避免地存在一個集權和分權的矛盾，這是各國行政權力分配過程中普遍面臨的難題。中央與地方利益的一致性和差異性是客觀并存的，中央政府與地方政府具有不同的效用函數(shù)，中央與地方的關系可看作是利益和權力分配過程中的“零和博弈”關系。經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型賦予了地方政府利益追求的主觀條件，分權改革又賦予了地方政府利益追求的客觀條件，在主觀條件和客觀條件同時具備的情況下，地方政府與中央政府之間基于利益沖突而產(chǎn)生的政策沖突就在所難免。因此，必須加強中央政府的政治權威，對地方政府的目標函數(shù)加以修訂，以保證國家整體經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　3、稅權劃分的因素與模式。稅權是指主權國家有關課稅權利的總稱，即通常所說的稅收管轄權。從廣義角度講，稅權包括稅收立法權、稅收執(zhí)法權和稅收司法權；從狹義角度講，稅權僅指稅收執(zhí)法權。

　　(1)稅權劃分的決定因素。稅權劃分包括縱向劃分，即稅權在中央與地方國家機構之間的劃分，這種劃分要遵循“統(tǒng)一領導，分級管理”和充分調(diào)動“兩個積極性”的原則；橫向劃分，即稅權在國家機構的立法、執(zhí)法和司法部門之間的劃分，這種劃分應遵循“相互獨立，相互制約”的原則。

　　(2)稅權劃分的基礎與模式。國家結構形式是一個國家中央與地方權力劃分的基礎，是調(diào)整中央與地方關系最基本的制度安排。西方國家中央與地方關系的結構分為單一制和聯(lián)邦制兩種形式，其權限劃分為集權制和分權制。結合國家結構和中央與地方的權限劃分，其關系大致有聯(lián)邦分權、單一集權和單一分權三種形式。與此相對應，各國政府間稅收收入的劃分模式大體分為集中型、適度集中與相對分散型兩種稅權劃分的類型。分散型可以視為一種類型，但實際工作中已沒有哪個國家采用這種模式。

　　(3)我國政府間稅權劃分模式。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”從嚴格意義上說，中央與地方的關系是國家權力行使權在國家機構體系內(nèi)的縱向分配關系，人民的根本利益是一致的，中央和地方關系調(diào)整的核心是實現(xiàn)政府的權能平衡，因而我國采取了單一稅權模式。

　　(二)中央與地方稅權劃分的相關分析

　　回顧新中國成立60的歷史，我國中央與地方的經(jīng)濟關系在改革開放前基本處于放權、收權的摸索過程中。中央與地方關系總體上可概括為從計劃經(jīng)濟體制下的“命令——服從”關系變化，到改革開放后有計劃的商品經(jīng)濟的“討價還價”的協(xié)商關系，再到市場經(jīng)濟條件下的“分稅分級分管”相對穩(wěn)定的法制關系。

　　1、立法上相對擴大了地方的稅收立法權限。我國憲法明確規(guī)定“省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。但須經(jīng)所在省人民代表大會及其常務委員會批準；省級人民政府可以制定規(guī)章，但須經(jīng)所在省人民代表大會及其常務委員會批準；省級人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人大及其常委會，可以制定地方性法規(guī)；省級人民政府所在地的市和國務院批準的較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章”�！兜胤礁骷壢嗣翊�表大會和地方各級人民政府組織法》明確規(guī)定了地方各級國家權力機關和各級行政機關在國家政權組織中的地位、職權以及上下級之間的關系。

　　我國憲法賦予了全國人大及其常委會專屬立法權，并具體地列舉了專屬立法事項。明確了地方性法規(guī)的權限，把地方性法規(guī)可以規(guī)定的事項加以具體化，使中央和地方的立法權限得到了明確、具體的劃分，為中央和地方關系的規(guī)范化、制度化提供了有力的法律保證。盡管有了上述制度供給，但在稅收立法方面，權利仍過于集中。目前相對擴大了省一級政府和省級稅務部門的地方稅收法規(guī)和地方稅收部門規(guī)章的范圍與權限，如對國家財政和稅務部門頒布的部門稅收規(guī)章進一步明確和細化，使之具有可操作性。

　　2、執(zhí)法上體制創(chuàng)新、收支拆分與強化征管。主要表現(xiàn)在：

　　(1)創(chuàng)新財政體制。改革開放以來，中央政府從內(nèi)部實行強制性制度變遷，開始創(chuàng)新財政體制。中央與地方的財政關系由中央“一灶吃飯”改為中央與地方“分灶吃飯”。為配合社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，以分稅制為核心內(nèi)容的宏觀管理體制改革應運而生，為科學建構中央與地方關系提供了契機與支點，成為改革開放以來財政體制創(chuàng)新的“分水嶺”。分稅制運行以來盡管還不盡完美，但它畢竟是市場經(jīng)濟條件下比較有效可行的中央與地方的協(xié)調(diào)機制，這表明我國在財政體制上開始與國際對接。

　　(2)財政收支拆分。新中國成立以來，我國財政收支的劃分大體呈現(xiàn)出“利潤國家→稅收國家→收費國家→公債國家”的軌跡。經(jīng)濟改革開放初期，中央與地方之間關系的調(diào)整就是在巨大的財政赤字壓力下循著以往的分權軌跡進行的。財政壓力的釋放通道包含著對公共經(jīng)濟部門的調(diào)整，除管理體制因素外，其調(diào)整主要包括兩個方面：一是通過正式制度變遷，使用“激勵解法”來提高“兩個比重”，財政體制由利潤上繳走向分灶吃飯、財政包干，再到分稅制，從“利潤國家”走向“稅收國家”；二是通過非正式制度變遷，中央政府使用“拆分解法”對政府間公共財政關系進行調(diào)整，地方政府成為相對獨立的公共物品供給者。分稅制并未徹底解決中央事權與財權對稱問題，在財政壓力的作用下中央政府只好在不下放稅權的情況下用公共支出包袱，導致地方政府動用自身行政權利籌集公共收入，經(jīng)濟后果是國家從“稅收國家”走向“收費國家”，引發(fā)第二財政(預算外收支)和第三財政(制度外收支)，甚至第四財政(賣地財政)和第五財政(賣國有資源)。此外，為了增加全國性公共品投資，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距，中央政府采取舉債(如發(fā)行國庫券)、征集基金的方法籌集公共收入；地方政府也出現(xiàn)變相發(fā)債趨勢，兩者使債務收入占政府收入的比重迅速提高，經(jīng)濟后果是國家從“收費國家”走向“公債國家”(2009年中央政府成功代地方政府發(fā)債2000億元)。

　　(3)強化征管改革。強化稅收征管一直是稅務部門的一項基礎工作，如分設機構、提高征管法律位階、明晰征管法律、辦稅網(wǎng)絡化、集約化與現(xiàn)代化(金稅工程、金關工程、銀稅工程等等)，加之政府對稅務部門的激勵、稅務人員從觀念的轉(zhuǎn)變(從“執(zhí)法監(jiān)督到優(yōu)化服務”)、陽光辦稅、納稅成本降低等諸多措施，現(xiàn)代稅收征管已日趨走向規(guī)范、法治和效率，成為稅收連年超收的重要因素之一。實證研究表明，近幾年增收總額的1／4強來自強化征管因素。

　　3、司法上構建“三位一體”稅務司法體系。目前，我國基本建立了“稅務機關、公安機關和法院”三位一體的符合國情的稅務司法體系，如在稅務機關設立具有強制執(zhí)行職能的科室，在公安機關設立稅偵室，在法院設有專司涉稅案件的經(jīng)濟審判庭，強化了涉稅案件的司法監(jiān)督、偵察與審判。

　　(三)中央與地方稅權劃分的癥結

　　1、體制改革不配套。分稅分級分管財政體制在設計上忽視了與現(xiàn)行政府分級體制的配套問題。世界上不論是聯(lián)邦制，還是單一制國家，在政府及其財政體制上，絕大多數(shù)采用三級政府、三級分稅。

　　我國政府體制則不同，即設有中央、省、市(州、行署)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等5級政府，一級政府享有一級財權，5級政府就要按5級分稅。由于納入中央稅和共享稅的若干主導稅種占全部稅收的90％以上，加之中央分享比例較高，地方稅體系薄弱，目前分稅制體制仍停留在中央對省級分稅的層次，部分省(區(qū))延伸至省對市(州、行署)分稅；如果再要往下延伸，縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府實際上已無稅可分。

　　2、財權事權不對稱。主要表現(xiàn)在：

　　(1)事權范圍界定不清。目前我國只在《憲法》中比較籠統(tǒng)的明確了中央政府的職能與事權，沒有明確有關中央與地方各自專有權力以及中央與地方共享權力，尚未制定有關科學劃分中央與地方的事權的專門法律，如《中央與地方關系法》。實踐上表現(xiàn)為：一方面事權從中央→省→市→縣→鄉(xiāng)向下傾斜，且越往下事權彈性越小。另一方面，財權從鄉(xiāng)→縣→市→省→中央向上層層相對集中。這種現(xiàn)象印證了國家權利結構的特征，即在國家政治——行政的金字塔結構中，越是位于塔頂?shù)模�政治性職能越多；越是位于塔基的，政治性職能越少，公益服務性職能越多�?

　　(2)職權標準不夠具體。以事務性質(zhì)的劃分標準抓住了事務的本質(zhì)，但這種劃分方式還存在一定的不足和缺陷，它比較抽象、不明確、不具體，加之何為全國性事務、何為地方性事務本身也沒有確切的標準，因此在實際操作中仍有許多權限難以得到具體明，確的劃定。依據(jù)行政管理科學的基本原理，在配備職權時應遵循業(yè)務同類和職責權相稱原則，盡可能將職權作整體劃分。

　　(3)職權劃分模糊多變。我國法律沒有明確區(qū)分中央和地方政府各自的職責范圍。除外交、國防等少數(shù)專屬中央的權限外，法律賦予中央政府與地方政府的權限幾乎是一致的、對等的，地方政府擁有的權限可以說是中央政府的翻版；同樣，法律也沒有對各級地方政府之間的權限劃分給出明確規(guī)定。這就不可避免地導致了中央政府與地方政府以及地方各級政府之間職責權限模糊不清，重疊多變，造成中央與地方有權的無職無責，無權的有職有責，職責無法行使，無權的卻要承擔責任的“錯位”局面。

　　(4)分稅制體制不徹底。中央政府在實行分稅制的過程中受到許多特殊利益集團的抵制和反對，使得分稅制變型或名存實亡。例如，按照制度設計的理想目標，分稅制應該有利于從體制上規(guī)范和理順中央與地方的利益關系，但為盡量減少實施中的阻力，在規(guī)范的制度安排中又增加一些屬于政策調(diào)整范圍的非規(guī)范化內(nèi)容，如減免稅和稅后返還等補充規(guī)定。

　　3、稅種劃分的缺陷。主要表現(xiàn)在：

　　(1)劃分標準不夠科學。存在按稅種、企業(yè)、行業(yè)、部門、課稅對象品目等多種標準，結果導致共享稅稅種過多，幾乎涉及所有主要稅種。形式上僅增值稅、資源稅、證券交易印花稅為共享稅，實際上企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、城建稅也具有明顯的共享稅性質(zhì)。上述稅種在規(guī)模上已占稅收總收入的80％，共享稅比重過大、涉及稅種過多，影響了中央稅體系和地方稅體系的健全。

　　(2)劃分收入效率較低。具體表現(xiàn)在：一是地方政府為獲得稅收返還并參與增量分成，不得不尋求上利大稅高的產(chǎn)品或投資高稅收的項目；二是由于營業(yè)稅屬于地方稅源，這在一定程度上誘導地方政府盲目發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)(除商品流通業(yè))，容易引起總體產(chǎn)業(yè)結構新的失衡；三是分稅制改革的某些缺陷引起各產(chǎn)業(yè)結構內(nèi)部新的比例失衡，如地方為增加來自地方企業(yè)的所得稅收入，會傾向于發(fā)展輕加工業(yè)，從而固化甚至加重基礎工業(yè)與輕加工業(yè)已有的結構矛盾等。

　　(3)地方主體稅種缺位。從形式上看，劃歸地方的稅種不少，但大都是稅源零星分散、征收難度大的稅種，如營業(yè)稅、城建稅等較大宗的稅種形式上劃為地方稅，但鐵道、銀行總行、保險總公司等部門的相關稅種仍需上繳中央，故這些稅種實際上具有共享稅性質(zhì)。由于地方稅形不成規(guī)模，且具有稅種多、稅基小、成本高、難度大、收入少的特點，很難保證地方政府的基本財力需要，也難以保證地方稅體系的正常運轉(zhuǎn)。

　　4、稅權集中與錯位。主要表現(xiàn)在：

　　(1)立法權限過于集中。我國的稅權劃分過于集中在中央，而忽略分級管理，不僅有違合理劃分稅收管理權限的國際慣例，而且也不符合我國國情。從而不利于地方因地制宜的調(diào)控配置區(qū)域性資源，以及地方稅收體系的發(fā)展和完善；同時也引發(fā)了國、地兩個稅務系統(tǒng)的征管摩擦和矛盾，使中央某些稅收立法流于形式，這顯然違背了分稅制的初衷，個別地方甚至出現(xiàn)國、地稅部門合謀，發(fā)生混稅、混庫、征“探頭稅”等問題，出現(xiàn)“下有對策”式的反抗現(xiàn)象。

　　(2)征收權限劃分錯位。屬于地方稅稅種在原則上應由地方征收卻交國稅局征收，使責任和權力脫節(jié)，不僅造成征收范圍的錯綜交叉，操作中矛盾百出，而且可能導致地方收入的流失。此外，由于地方稅務部門只是業(yè)務上受上級稅務部門領導，因而地方政府不均衡地對稅務部門的投入，加之地稅系統(tǒng)管轄范圍廣、征管難度大、稅額小等因素，導致稅收增收積極性下降。

　　(3)管理權限不夠規(guī)范。一些稅收管理權限沒有明確界定，在操作上矛盾較大，集中表現(xiàn)在集貿(mào)市場和個體稅收上。按分稅制規(guī)定，集貿(mào)市場和個體稅收既有中央收入，又有地方收入，但對其稅收管理權限沒有明確界定，在征收管理中國、地兩局相互扯皮、拆臺的現(xiàn)象時有發(fā)生，加之信息反饋不及時，造成不征、漏征、少征的現(xiàn)象。

　　(4)缺少職權制衡機制。對中央和地方政府的行為缺乏憲法約束，特別是限制中央濫用職權單方面改變這種“游戲規(guī)則”的機制尚未建立。如所得稅的分割比例缺乏科學論證。

　　三、優(yōu)化現(xiàn)代新型公共財政體制

　　(一)優(yōu)化財政體制的基本思路

　　1、重新劃分省級的行政區(qū)劃。根據(jù)經(jīng)濟、政治和社會發(fā)展的需要，結合我國地理環(huán)境的主要特點，重新劃分省級區(qū)域，縮小省級區(qū)劃，增加省級單位，如海南省的成功設置。這既有助于形成強有力的中央一級調(diào)控體系，又能使省級充分行使自主權，提高政府效能。此外，對個別省會城市或政治與經(jīng)濟影響巨大、人口眾多的大城市，可以考慮從省一級政府管轄中剝離出來，或提升為副省級(如大連市的設置等)，或變成直轄市(如重慶市的設置)。

　　2、合理劃分事權與收支范圍。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟全球化加快，人們需求的多元化，消費觀念、結構和質(zhì)量以及需求檔次的提高，越來越多的人已由傳統(tǒng)的物質(zhì)產(chǎn)品消費轉(zhuǎn)向精神產(chǎn)品的需求，加之民主呼聲、分權化改革，使現(xiàn)代國家政府職能日益膨脹。一般而言，促進經(jīng)濟和社會穩(wěn)定，實現(xiàn)收入公平分配，涉及國家利益、受益范圍普遍的事權和財政收支權限應主要劃歸中央政府；配置資源、區(qū)域范圍受益顯著的事權和財政收支權限應主要劃歸地方。

　　3、堅持適當下放財權的方向。由多種方式的“分灶吃飯”財政體制轉(zhuǎn)為現(xiàn)行分稅制是我國建國以來財政體制改革的巨大進步，是實現(xiàn)社會公平公正目標的重要保證。但因歷史上的不公平，導致分稅制是造成地方財力不堪重負、違規(guī)收取土地出讓金(賣地財政、賣資源財政)問題的主導因素之一，而下放財權仍是未來一定時期財政體制的改革方向。

　　4、突出財政體制改革的重點。新時期財政體制改革的重點是完善部門預算和第三方審計、轉(zhuǎn)移支付制度和省以下財政體制，創(chuàng)新各級財政支持義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會保障和住房保障的體制機制，建立陽光財政與民生財政。在具體操作上，應推進財政體制扁平化的系統(tǒng)性改造，主要是擴大推行“鄉(xiāng)財縣管”和“省管縣”的試點范圍，對試點城市進行績效評估。

　　5、堅持配套改革與整體推進。建立陽光財政是社會公平、效率、正義的必然要求，而改革預算管理是重中之重。預算管理制度改革應將重點放在推進政府收支分類改革上，逐步推進“收支兩條線”、部門預算、國庫集中收付、政府采購等預算管理制度改革，實現(xiàn)由政府主導支出型轉(zhuǎn)向人民通過人大決定和監(jiān)督支出型的轉(zhuǎn)變。

　　6、完善政府投融資體制改革。完善政府投融資體制是拉動經(jīng)濟增長的“引擎”，其體制改革應進一步細化政府投資問責制，使之更具有科學性、合理性與可操作性；政府投資方式的選擇應以社會效益最大化、投資成本最小化為首要原則，還要考慮投資項目的性質(zhì)和投資意圖；政府投資項目的融資結構應該根據(jù)項目的性質(zhì)而定，非營利性項目應以撥款為主，盡量降低負債比例；加強政府投資項目實施過程的專業(yè)化管理，建立政府投資風險預警與防范機制；建立有益的政府投資效益評價標準指標體系等。

　　7、繼續(xù)完善省以下財政體制。當前財政體制改革的重點是如何完善省以下財政體制，其基本思路是推行財政體制的扁平化改革，形成中央、省、市縣3級財政體制，實現(xiàn)“一級政府、一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權、一級舉債權”。繼續(xù)推進“省直管縣”財政體制改革試點，努力改善縣鄉(xiāng)財政困難狀況，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織正常運轉(zhuǎn)，增強基層政府提供公共服務的能力，不斷增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，財政新增教育、衛(wèi)生和文化等事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村。

　　8、構建支出監(jiān)督與評價體系。對地方政府支出結構評價，可建立地方政府公共支出占總支出或財力的比重及動態(tài)變化、財政供養(yǎng)人員比重增減率、衛(wèi)生條件改善狀況、教育水平改善程度等價值評價指標與實物評價指標。同時，完善政府間相關的工作規(guī)制，建立各級地方政府向人大匯報的財務報告制度和預算委員會的聯(lián)席會議制度，以及加快預算法的修改進程等。

　　(二)優(yōu)化財政體制的政策建議

　　1、實行混合型的分權模式。從國情出發(fā)，我國宜采用集中與分散相結合的混合型分權模式。

　　(1)明確立法與征管權。制定稅收權限法、稅收征納程序綜合法等基本法規(guī)，中央稅的立法權和征收權歸屬中央；共享稅立法權歸屬中央，征收權根據(jù)共享的方式不同，分為中央專屬或中央、地方分征；地方稅的稅收立法權可以根據(jù)具體情況采用中央集中式、中央與地方共享式和地方獨立式3種方式進行，征收權歸屬于地方。

　　(2)防止濫用稅收權限。隨著現(xiàn)代社會政府管理職能范圍的擴大，行政權力日趨強化，擁有一定的準立法權甚至是準司法權，在稅權上也是如此。此外，政府機關在行使職權時還有較大的自由裁量權，但政府掌握的公共權力極易被濫用。因此，為預防政府權力包括稅權的濫用，應借鑒國外有益經(jīng)驗，建立權力制衡機制。通過立法機關、行政機關和司法機關之間以及上下級政府之間的“以權力制約權力”與政府外部——社會公眾(納稅人)的“以權利制約權力”相配合，以防止稅權的濫用。

　　(3)擴大省級稅收權限。通過法律確定在不侵蝕中央稅基的前提下，地方可對區(qū)域性稅源開征新的地方稅種，但稅收立法權的劃分只在中央和省、自治區(qū)、直轄市之間進行。同時，按照適當集中、合理分權、分級管理的原則，逐步擴大省一級地方政府的稅收管理權限，促使地方政府因地制宜地挖掘稅收潛力，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。

　　(4)實施稅收權均等化。改革開放以來，中央向地方下放稅收管理權具有明顯的傾斜式特點，形成了經(jīng)濟特區(qū)——沿海經(jīng)濟開放區(qū)——沿海開放城市——西部地區(qū)——東北和蒙東——中部部分城市等不同的梯次，使分權化的改革比較順利地渡過了試驗期，其成效顯著。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，傾斜式分權所潛藏的矛盾和問題越來越突出，效力衰減，負效應加大。為此，解決傾斜式分權與市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，就必須實現(xiàn)地方稅收管理權的均等化目標。

　　2、科學合理劃分稅種范圍。稅種的劃分應遵循受益、集散、規(guī)模和便利原則，其基本思路是：穩(wěn)定、調(diào)節(jié)和分配功能強的稅種，如企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅、證券交易稅宜劃歸中央；資源配置、受益性質(zhì)明顯的稅種，如營業(yè)稅、城建稅應全部劃歸地方；收入功能強的增值稅仍可作為共享稅，共享的比例隨中央和地方稅收余缺的狀況和經(jīng)濟情況的變化而調(diào)整，在此基礎上再進行稅制改革和優(yōu)化。

　　應將商業(yè)流通環(huán)節(jié)的增值稅及全部城市維護建設稅劃歸地方固定收入。省級地方政府的主體稅收應是營業(yè)稅或增值稅的分成部分；市級政府主要以城建稅和財產(chǎn)稅類相配合；縣級地方政府的主體稅收應以改革后及不斷發(fā)展的財產(chǎn)稅類，如土地稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅等為主，輔之以其他稅種。各級地方政府財政收支不足部分，應通過規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度進行平衡，即政府稅收的再分配。

　　3、完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)各國財政轉(zhuǎn)移支付的共性和我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度實施以來的問題，應對現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度做進一步的改進與完善�？傮w上應歸并和簡化轉(zhuǎn)移支付項目，嚴格專項轉(zhuǎn)移支付審批程序，規(guī)范和完善資金分配辦法，加強資金監(jiān)管，注重跟蹤問效，推進政府間財政關系的法制化，健全監(jiān)督約束機制。主要包括靈活運用、適當簡化轉(zhuǎn)移支付，改進計算技術方法、專項撥款辦法以及加大轉(zhuǎn)移支付力度等。

　　4、建立健全稅收法律體系。建立健全稅收法律體系是一項系統(tǒng)工程，其內(nèi)容應包括制定稅收基本法，規(guī)范我國稅收法律體系的基本內(nèi)容；制定規(guī)范稅收關系的相關法律，全面貫徹以法治稅原則。隨著全社會法律意識的增強，以法治稅環(huán)境的改善，再進一步考慮制定稅務機構組織法、納稅人權利保護法、稅務違章處罰法、稅務代理法、稅務爭訟法或稅務行政復議與訴訟法等，以進一步規(guī)范行政機關稅務執(zhí)法行為，司法機關稅務司法行為，切實保護納稅人及其他稅務當事人合法權益。

　　此外，從我國的實際情況來看，可考慮在全國人大常委會和全國政協(xié)常委會中設立稅收委員會，討論、審議和通過所有涉及稅收及其管理方面的重大決策和法律規(guī)定。稅收委員會的成員包括自中央部委和各省、自治區(qū)、直轄市的代表，同時可考慮設立以專家學者為主的顧問小組或政策辦公室，進行科學論證等具體工作。

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