最近，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。“省直管縣”財(cái)政體制并非當(dāng)前新創(chuàng)造的制度，而是在我國(guó)建國(guó)初期就長(zhǎng)期實(shí)行的一種財(cái)政體制。隨著我國(guó)的行政體制在上世紀(jì)80年代從“省直管縣”逐漸轉(zhuǎn)化為“市管縣”，特別是隨著1994年分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)行，“省直管縣”的財(cái)政體制逐漸被“市管縣”所取代。

　　“市管縣”的財(cái)政體制對(duì)我國(guó)的改革開放、經(jīng)濟(jì)體制改革以及財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)都曾起到積極的作用，但其弊端也越來越暴露，主要表現(xiàn)在縣級(jí)財(cái)政收支在整個(gè)政府的財(cái)政收支中所占比重過低、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效率低下、財(cái)政資金使用效益較差、預(yù)決算編制過于復(fù)雜以及縣域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本公共服務(wù)水平差距逐漸拉大等方面。

　　針對(duì)上述弊端，《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》指出，從政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算5個(gè)方面實(shí)行省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系。這樣就在省和縣財(cái)政間繞開了市財(cái)政。

　　從政府間收支劃分來看，改革之前財(cái)政收支劃分先在省和市之間進(jìn)行，然后在市和縣之間進(jìn)行，改革之后省直接和市、縣進(jìn)行財(cái)政收支劃分，少了一個(gè)環(huán)節(jié)。這一改革一方面提高了財(cái)政收支劃分的效率，避免了兩次劃分所導(dǎo)致的時(shí)滯；另一方面避免了市財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的限制。

　　從轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等事項(xiàng)來看，改革之前這些款項(xiàng)由省核定并補(bǔ)助到市，市再核定并補(bǔ)助到縣，改革之后則由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣。如果市準(zhǔn)備對(duì)縣進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，則需要通過省財(cái)政進(jìn)行。

　　從專項(xiàng)撥款補(bǔ)助來看，改革之前要獲得該項(xiàng)撥款需由縣向市申請(qǐng)項(xiàng)目或者通過市向省申請(qǐng)項(xiàng)目，市再向省申請(qǐng)項(xiàng)目，省財(cái)政將資金下?lián)苁胸?cái)政，市財(cái)政再將資金下?lián)芸h財(cái)政，改革之后各市、縣可直接向省財(cái)政等有關(guān)部門申請(qǐng)，由省財(cái)政直接將資金下?lián)苁�、縣。這一改革同樣具有提高效率和減少市財(cái)政對(duì)縣財(cái)政限制的作用，同時(shí)還可以直接加強(qiáng)省財(cái)政對(duì)縣財(cái)政的監(jiān)管。

　　從財(cái)政預(yù)決算來看，仍然由市財(cái)政按規(guī)定匯總市本級(jí)、所屬各區(qū)和有關(guān)縣預(yù)決算，并報(bào)市人大常委會(huì)備案，并未進(jìn)行實(shí)質(zhì)改革。變化之處只是編制預(yù)決算的依據(jù)，改革之前縣財(cái)政根據(jù)市財(cái)政的要求編制預(yù)決算，改革后市、縣統(tǒng)一按照省財(cái)政的要求，各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算。

　　從資金往來和財(cái)政結(jié)算來看，改革之前是省財(cái)政和市財(cái)政進(jìn)行資金往來和結(jié)算，改革之后是市、縣財(cái)政直接與省財(cái)政發(fā)生資金往來和結(jié)算關(guān)系，市財(cái)政和縣財(cái)政間的結(jié)算通過省財(cái)政進(jìn)行。這一改革有利于提高資金往來和結(jié)算的效率，但降低了市財(cái)政與縣財(cái)政的結(jié)算效率。

　　“省直管縣”財(cái)政體制改革是在現(xiàn)有財(cái)政體制沒有實(shí)質(zhì)改變的前提下進(jìn)行的試點(diǎn)性改革，因此，這一改革所遇到的困難及其自身所帶的局限性也非常突出。首先，這一改革的法律依據(jù)不足，僅僅依靠財(cái)政部的這一“意見”是無法為這一重大改革提供充足的法律依據(jù)的。特別是在財(cái)政預(yù)決算方面，《預(yù)算法》和《預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)于財(cái)政預(yù)決算的程序都有明確規(guī)定，如“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”的制度以及“上級(jí)總預(yù)算包括下級(jí)總預(yù)算”的制度，都是法律的強(qiáng)制規(guī)定，無法通過“試點(diǎn)”來突破。其次，“省直管縣”財(cái)政體制在整個(gè)行政體制沒有發(fā)生變化的前提下，執(zhí)行起來會(huì)比較困難。從行政級(jí)別來看，市財(cái)政高于縣財(cái)政，但從具體財(cái)政事務(wù)來看，市財(cái)政與縣財(cái)政是平等的，市財(cái)政對(duì)縣財(cái)政沒有監(jiān)督權(quán)。行政級(jí)別的差異導(dǎo)致市、縣財(cái)政在具體事務(wù)上的平等難以真正實(shí)現(xiàn)。再其次，“省直管縣”財(cái)政體制改革并未觸動(dòng)現(xiàn)行財(cái)政體制的核心問題———財(cái)政收支劃分不合理。我國(guó)目前縣財(cái)政所遇到的各類問題的核心是財(cái)政收支劃分不合理，而不是多一個(gè)財(cái)政級(jí)次的問題，“省直管縣”財(cái)政體制改革主要是在形式上減少了一個(gè)財(cái)政級(jí)次，并未改變財(cái)政收支劃分的基本模式。

　　“省直管縣”財(cái)政體制作為中央“省直管縣”行政體制改革的試點(diǎn)所具有的意義是不容忽視的。“省直管縣”行政體制改革的核心是人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，其中財(cái)政權(quán)改革又是重點(diǎn)，因此一旦“省直管縣”財(cái)政體制改革順利完成，“省直管縣”行政體制改革也就具備了順利推進(jìn)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　“省直管縣”財(cái)政體制改革需要進(jìn)一步解決的問題是中央與省的分稅制財(cái)政體制改革以及各縣之間基本公共服務(wù)的公平性改革。“省直管縣”財(cái)政體制可以在一定程度上解決省內(nèi)各縣基本公共服務(wù)水平差異較大的問題，但無法實(shí)現(xiàn)全國(guó)各縣基本公共服務(wù)水平差異較大的問題，也無法解決各省之間基本公共服務(wù)水平差異較大的問題。出現(xiàn)這些問題的原因可以歸結(jié)為各級(jí)政府間財(cái)政收支劃分標(biāo)準(zhǔn)和法定依據(jù)的缺失，因此及時(shí)研究制定《財(cái)政收支劃分法》是解決問題的根本。

　　據(jù)財(cái)政部資料顯示，我國(guó)自1992年起就開始進(jìn)行“省直管縣”財(cái)政體制改革的試點(diǎn)并已經(jīng)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，財(cái)政部所確定的在2012年年底前力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革的目標(biāo)基本可以實(shí)現(xiàn)，但其所面臨的困難和自身的局限性也不容忽視。只有準(zhǔn)確分析并著力克服這些困難，適時(shí)完善和推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革，才能充分發(fā)揮這項(xiàng)改革對(duì)于我國(guó)整個(gè)財(cái)政體制改革以及整個(gè)行政體制改革所應(yīng)當(dāng)起到的開拓性和奠基性作用。