【摘要】本文在借鑒國際財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對如何完善我國財(cái)政監(jiān)督體制及提高政府財(cái)政監(jiān)督效率提出了政策建議。

　　【關(guān)鍵詞】財(cái)政監(jiān)督；外部監(jiān)督；事前監(jiān)督；事中監(jiān)督

　　隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與公共財(cái)政框架的構(gòu)建，國家財(cái)政管理體制發(fā)生了較大變化，而財(cái)政監(jiān)督體制還存在與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政要求不相適應(yīng)的情況，如財(cái)政監(jiān)督立法滯后、財(cái)政監(jiān)督方式不規(guī)范、財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督不協(xié)調(diào)、財(cái)政監(jiān)督信息化程度低等，亟待探索解決之道。

　　一、國外財(cái)政監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)與啟示

　　1.國外財(cái)政監(jiān)督的基本做法。

　�。�1）財(cái)政監(jiān)督職責(zé)。首先，重視對內(nèi)部職能部門的監(jiān)督，例如澳大利亞通過監(jiān)督內(nèi)部各部門的工作行為，促進(jìn)各部門依法行政，提高工作效率；其次，重視對財(cái)政收支的監(jiān)督，例如法國財(cái)政部門設(shè)有財(cái)政監(jiān)察專員、公共會計(jì)、財(cái)政監(jiān)察總署和稅務(wù)稽查等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對財(cái)政收支過程進(jìn)行監(jiān)督；再次，發(fā)達(dá)國家都十分重視對國有企業(yè)的指導(dǎo)與監(jiān)督；最后，重視對社會中介機(jī)構(gòu)的再監(jiān)督。國際上會計(jì)師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)在行使社會監(jiān)督職能時(shí)都直接或間接地接受財(cái)政部門的監(jiān)督，以保證社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的公正，如新加坡財(cái)政部成立了一個(gè)會計(jì)委員會，財(cái)政部長任主任，專門負(fù)責(zé)對注冊會計(jì)師的資格審查和證書的頒發(fā)，同時(shí)會計(jì)師協(xié)會的最高領(lǐng)導(dǎo)成員中必須有財(cái)政部委任的成員。

　　（2）財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家都根據(jù)其財(cái)政監(jiān)督制度設(shè)立了不同的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并規(guī)定其監(jiān)督職責(zé)。如實(shí)行立法監(jiān)督模式的國家，通常由議會或國會行使最高財(cái)政監(jiān)督職權(quán)；實(shí)行行政監(jiān)督模式的國家，主要是將財(cái)政監(jiān)督職權(quán)賦予財(cái)政部門或其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；實(shí)行司法監(jiān)督模式的國家，主要由審計(jì)法院或會計(jì)法院對財(cái)政資金分配、使用主體及其使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

　　（3）財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員管理。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家普遍重視對財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員的管理。例如在法國，財(cái)政部對財(cái)政監(jiān)察人員的選拔條件非常嚴(yán)格，監(jiān)察人員必須是在財(cái)政部工作一定年限的高級文官，并且由財(cái)政部長任命，每一年輪崗一次，如其嚴(yán)重失職，將交由審計(jì)法院處理。在澳大利亞，財(cái)政監(jiān)督部門都設(shè)有一個(gè)信息技術(shù)監(jiān)督部門，在任的工作人員必須既懂得財(cái)稅專業(yè)知識，又熟悉計(jì)算機(jī)操作。

　　（4）財(cái)政監(jiān)督方式。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家都有一套科學(xué)合理的財(cái)政監(jiān)督方式，主要體現(xiàn)在兩方面：首先，非常重視預(yù)算支出的事前、事中監(jiān)督，事前監(jiān)督主要是議會或政府事前對預(yù)算編制的合法性及合規(guī)性進(jìn)行審查監(jiān)督，事中監(jiān)督是對政府、公共行政部門和國有企業(yè)預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，確保預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性及財(cái)政資金的安全性與效益性。其次，重視日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督和個(gè)案監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。例如：法國財(cái)政部派駐的財(cái)政監(jiān)察專員與公共會計(jì)的職責(zé)主要是對財(cái)政支出情況進(jìn)行日常監(jiān)督，設(shè)在財(cái)政部內(nèi)的財(cái)政監(jiān)察總署會隨時(shí)按照財(cái)政部長指示對涉及國家財(cái)政收支的活動及其他有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查。

　　2.國外財(cái)政監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)啟示。

　�。�1）立法完善。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家十分注重財(cái)政監(jiān)督的立法，堅(jiān)持依法進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督是發(fā)達(dá)國家的顯著特點(diǎn)。例如：美國的財(cái)政監(jiān)督有非常詳細(xì)的法律依據(jù)和規(guī)范的程序；日本憲法對財(cái)政監(jiān)督有專章專節(jié)的條文規(guī)定；德國也建立了相應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系，對財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、工作任務(wù)，預(yù)算資金的申請、分配、撥付、使用，審計(jì)過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一個(gè)程序，都有法律規(guī)范和約束，使財(cái)政監(jiān)督有法可依，保證了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性。

　�。�2）重視財(cái)政監(jiān)督權(quán)力的制衡。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家在財(cái)政監(jiān)督方面非常重視財(cái)政監(jiān)督權(quán)力之間的合理配置和相互制衡。例如：在法國，議會對政府預(yù)決算進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政部門對財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)察專員對部門和大區(qū)進(jìn)行監(jiān)督，公共會計(jì)對公共支出撥付進(jìn)行監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)察總署對國有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，稅收部門對納稅人進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)法院對政府預(yù)決算、公共會計(jì)、公共支出決策人、國有企業(yè)財(cái)務(wù)活動進(jìn)行高層次的事后監(jiān)督，都體現(xiàn)了財(cái)政監(jiān)督權(quán)力之間的相互制衡。再如：在美國社會中無處不有相互制衡機(jī)制，聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算的制定和實(shí)施也不例外。對財(cái)政監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行合理配置并實(shí)現(xiàn)相互制衡可以有效地防范、控制政府預(yù)算執(zhí)行過程中的制度風(fēng)險(xiǎn)。

　�。�3）財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)規(guī)格高，監(jiān)督人員專業(yè)化程度高。為了保證財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性與經(jīng)濟(jì)性，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家一般都設(shè)置了專門的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而且財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的規(guī)格一般都比較高，或直接隸屬于國會，或直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，也有的獨(dú)立于國會和政府，具有獨(dú)立的監(jiān)督行使權(quán)。例如：瑞典政府設(shè)置相對獨(dú)立的審計(jì)辦公室，審計(jì)對象、地點(diǎn)及范圍都可自行確定。在法國，財(cái)政監(jiān)察總督署隸屬于財(cái)政部，對財(cái)政部長負(fù)責(zé)。在配備人員時(shí)，重視人員的專業(yè)水平與素養(yǎng)，嚴(yán)格管理。

　　（4）財(cái)政監(jiān)督信息化程度高。財(cái)政監(jiān)督過程中信息化程度越高，越有利于降低監(jiān)督成本，提高財(cái)政監(jiān)督的效率，還可以消除信息不對稱，提高財(cái)政資金的使用效率，根除財(cái)政資金使用中的權(quán)力尋租現(xiàn)象。例如：美國建有全國聯(lián)網(wǎng)的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，處理大部分的預(yù)算撥款業(yè)務(wù)和稅收征管及監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)。目前，美國聯(lián)邦稅收收入80%以上是通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)收上來的，50%左右的預(yù)算撥款是通過計(jì)算機(jī)支付的。美國還建立了全國統(tǒng)一的財(cái)政監(jiān)督信息共享系統(tǒng)，監(jiān)督手段較為先進(jìn)。美國1.15億納稅人歷年的納稅資料，都按稅務(wù)登記號分類存入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，國內(nèi)稅務(wù)局負(fù)責(zé)稅收檢查的官員可以利用此系統(tǒng)有重點(diǎn)地進(jìn)行審計(jì)檢查。

　　二、我國財(cái)政監(jiān)督體制的完善

　　1.完善財(cái)政監(jiān)督體制的原則。

　�。�1）將財(cái)政監(jiān)督提高到立法層次。目前我國的財(cái)政監(jiān)督屬于行政范疇，沒有提到足夠的立法高度，財(cái)政監(jiān)督存在一些執(zhí)法空白，且其獨(dú)立性具有不足之處，還具有很濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩，經(jīng)常出現(xiàn)對違反財(cái)經(jīng)秩序的行為處罰力度不夠或是處罰不力的現(xiàn)象。只有將財(cái)政監(jiān)督提高到立法層次，立法機(jī)關(guān)對政府的監(jiān)督會強(qiáng)化政府對自身行為的監(jiān)督意識與責(zé)任，加強(qiáng)政府的監(jiān)督力度。

　　（2）財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并重。財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督是財(cái)政部門和有關(guān)預(yù)算部門和單位的監(jiān)督，主要通過建立預(yù)算編制、執(zhí)行及相互分離、相互制約的權(quán)力制衡機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部監(jiān)督是一種預(yù)防機(jī)制和自我約束的內(nèi)部控制機(jī)制，是財(cái)政部門內(nèi)部管理水平的自我檢查和評價(jià)。同時(shí)財(cái)政監(jiān)督人員應(yīng)遵循財(cái)政法規(guī)、政策，為外部監(jiān)督提供良好的條件。但僅有內(nèi)部監(jiān)督是不夠的，財(cái)政外部監(jiān)督更為客觀，更能滿足有關(guān)各方的需要，更能體現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和公正性，外部監(jiān)督也能促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督的加強(qiáng)。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有效結(jié)合可以從不同層次對財(cái)政分配行為進(jìn)行監(jiān)督，有利于提高財(cái)政監(jiān)督的有效性。

　�。�3）財(cái)政事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合。要想提高財(cái)政監(jiān)督的效率，就應(yīng)該將財(cái)政事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合，對經(jīng)濟(jì)活動運(yùn)行的全過程進(jìn)行全方位、多層次的監(jiān)督。通過財(cái)政事前監(jiān)督，可以抑制和防范在計(jì)劃、決策等工作中將會發(fā)生的錯誤；通過財(cái)政事中監(jiān)督，可以對存在于監(jiān)督客體中的問題進(jìn)行分析與修正；通過財(cái)政事后監(jiān)督，不僅可以有效地制約監(jiān)督客體在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)生的不合法行為，還能通過對監(jiān)督客體經(jīng)濟(jì)活動結(jié)果的分析與研究，為規(guī)范財(cái)政事前監(jiān)督和事中監(jiān)督提出改進(jìn)和完善的合理建議。

　�。�4）財(cái)政監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督相協(xié)調(diào)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國已經(jīng)基本建立了以財(cái)政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督為主體的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系。財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)等部門都負(fù)有政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的職責(zé)，這三者監(jiān)督的目的是一致的，但監(jiān)督檢查的內(nèi)容和方式各有側(cè)重。應(yīng)該采取有效措施加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門間的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)信息共享，各司其職，密切配合，相互促進(jìn)，以提高財(cái)政監(jiān)督的整體效率。

　　2.完善財(cái)政監(jiān)督體制的具體措施。

　�。�1）健全財(cái)政監(jiān)督法律體系，加強(qiáng)法制化和制度化建設(shè)，保證財(cái)政監(jiān)督的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。鑒于目前我國財(cái)政監(jiān)督立法層次不高、缺乏專門的財(cái)政監(jiān)督法律，因此應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺財(cái)政監(jiān)督方面的法律法規(guī)，以法律的形式將財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)各自的地位、職責(zé)、范圍以及監(jiān)督的具體程序等固定下來，將我國的財(cái)政監(jiān)督工作納入法制化的管理軌道，這是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督、提高財(cái)政監(jiān)督效率的根本保障。

　�。�2）明確各監(jiān)督主體職責(zé)。各監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該有明確的職責(zé)分工，各自在職權(quán)范圍內(nèi)依法獨(dú)立開展監(jiān)督工作。人民代表大會主要負(fù)責(zé)審批財(cái)政預(yù)決算，并對預(yù)算的編制環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；財(cái)政部門主要對財(cái)政收支過程進(jìn)行事前與事中監(jiān)督控制；稅務(wù)部門主要是按照國家的稅收政策和征管法規(guī)，對納稅人履行納稅義務(wù)的情況進(jìn)行檢查監(jiān)督；審計(jì)部門主要是對財(cái)政資金的使用及管理情況進(jìn)行事后監(jiān)督。

　�。�3）健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提高外部監(jiān)督效率。具體包括：①政府應(yīng)該充分利用公眾和媒體的力量加強(qiáng)財(cái)政透明度建設(shè)。政府應(yīng)通過廣播、電視、報(bào)紙雜志、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，宣傳財(cái)政管理的法律法規(guī)，公開預(yù)算的編制、制定、實(shí)施過程，在方便社會公眾了解財(cái)政制度與政策的同時(shí)，提高社會公眾對財(cái)政管理工作的關(guān)注度和參與意識。②聘請專業(yè)人士，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督審查力度。目前，人大常委會的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍存在著專業(yè)力量薄弱的問題，而這種情況不可能在短期內(nèi)得到根本解決。如今比較可行的辦法就是聘請有關(guān)專家或?qū)�業(yè)人士參與到預(yù)算監(jiān)督的前期工作中，提高財(cái)政監(jiān)督的水平。③發(fā)展公民組織參與財(cái)政監(jiān)督，建立多層次財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)，一方面可以對政府履行職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督與約束，另一方面由于公民組織具有獨(dú)立性特征，可以對政府預(yù)算中存在的不足提出批評意見和完善的措施，從而可以提高預(yù)算的實(shí)施績效。

　�。�4）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的信息化建設(shè)。高度的信息化可以降低財(cái)政監(jiān)督的成本，提高財(cái)政監(jiān)督的效率。計(jì)算機(jī)是信息化建設(shè)不可或缺的工具，必須充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)，研究先進(jìn)科學(xué)的管理方法，實(shí)現(xiàn)電子計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)和信息共享，提高財(cái)政監(jiān)督的水平。要在政府部門建立全國計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部及各部門之間、政府與納稅人、財(cái)政資金撥付與使用單位之間的信息共享，強(qiáng)化財(cái)政資金的收繳、撥付和使用，進(jìn)行全過程的跟蹤監(jiān)督。

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