【摘要】本文在借鑒國際財政監(jiān)督實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對如何完善我國財政監(jiān)督體制及提高政府財政監(jiān)督效率提出了政策建議。

　　【關(guān)鍵詞】財政監(jiān)督；外部監(jiān)督；事前監(jiān)督；事中監(jiān)督

　　隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展與公共財政框架的構(gòu)建，國家財政管理體制發(fā)生了較大變化，而財政監(jiān)督體制還存在與經(jīng)濟發(fā)展和公共財政要求不相適應(yīng)的情況，如財政監(jiān)督立法滯后、財政監(jiān)督方式不規(guī)范、財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督不協(xié)調(diào)、財政監(jiān)督信息化程度低等，亟待探索解決之道。

　　一、國外財政監(jiān)督的經(jīng)驗與啟示

　　1.國外財政監(jiān)督的基本做法。

　�。�1）財政監(jiān)督職責(zé)。首先，重視對內(nèi)部職能部門的監(jiān)督，例如澳大利亞通過監(jiān)督內(nèi)部各部門的工作行為，促進各部門依法行政，提高工作效率；其次，重視對財政收支的監(jiān)督，例如法國財政部門設(shè)有財政監(jiān)察專員、公共會計、財政監(jiān)察總署和稅務(wù)稽查等監(jiān)督機構(gòu)，對財政收支過程進行監(jiān)督；再次，發(fā)達國家都十分重視對國有企業(yè)的指導(dǎo)與監(jiān)督；最后，重視對社會中介機構(gòu)的再監(jiān)督。國際上會計師事務(wù)所等社會中介機構(gòu)在行使社會監(jiān)督職能時都直接或間接地接受財政部門的監(jiān)督，以保證社會監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)業(yè)的公正，如新加坡財政部成立了一個會計委員會，財政部長任主任，專門負責(zé)對注冊會計師的資格審查和證書的頒發(fā)，同時會計師協(xié)會的最高領(lǐng)導(dǎo)成員中必須有財政部委任的成員。

　　（2）財政監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置。發(fā)達市場經(jīng)濟國家都根據(jù)其財政監(jiān)督制度設(shè)立了不同的監(jiān)督機構(gòu)，并規(guī)定其監(jiān)督職責(zé)。如實行立法監(jiān)督模式的國家，通常由議會或國會行使最高財政監(jiān)督職權(quán)；實行行政監(jiān)督模式的國家，主要是將財政監(jiān)督職權(quán)賦予財政部門或其內(nèi)設(shè)機構(gòu)；實行司法監(jiān)督模式的國家，主要由審計法院或會計法院對財政資金分配、使用主體及其使用情況進行監(jiān)督。

　�。�3）財政監(jiān)督機構(gòu)人員管理。發(fā)達市場經(jīng)濟國家普遍重視對財政監(jiān)督機構(gòu)人員的管理。例如在法國，財政部對財政監(jiān)察人員的選拔條件非常嚴(yán)格，監(jiān)察人員必須是在財政部工作一定年限的高級文官，并且由財政部長任命，每一年輪崗一次，如其嚴(yán)重失職，將交由審計法院處理。在澳大利亞，財政監(jiān)督部門都設(shè)有一個信息技術(shù)監(jiān)督部門，在任的工作人員必須既懂得財稅專業(yè)知識，又熟悉計算機操作。

　�。�4）財政監(jiān)督方式。發(fā)達市場經(jīng)濟國家都有一套科學(xué)合理的財政監(jiān)督方式，主要體現(xiàn)在兩方面：首先，非常重視預(yù)算支出的事前、事中監(jiān)督，事前監(jiān)督主要是議會或政府事前對預(yù)算編制的合法性及合規(guī)性進行審查監(jiān)督，事中監(jiān)督是對政府、公共行政部門和國有企業(yè)預(yù)算執(zhí)行過程進行監(jiān)督，確保預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性及財政資金的安全性與效益性。其次，重視日常監(jiān)督、專項監(jiān)督和個案監(jiān)督的有機結(jié)合。例如：法國財政部派駐的財政監(jiān)察專員與公共會計的職責(zé)主要是對財政支出情況進行日常監(jiān)督，設(shè)在財政部內(nèi)的財政監(jiān)察總署會隨時按照財政部長指示對涉及國家財政收支的活動及其他有關(guān)事項進行專項監(jiān)督檢查。

　　2.國外財政監(jiān)督的經(jīng)驗啟示。

　�。�1）立法完善。發(fā)達市場經(jīng)濟國家十分注重財政監(jiān)督的立法，堅持依法進行財政監(jiān)督是發(fā)達國家的顯著特點。例如：美國的財政監(jiān)督有非常詳細的法律依據(jù)和規(guī)范的程序；日本憲法對財政監(jiān)督有專章專節(jié)的條文規(guī)定；德國也建立了相應(yīng)的財政監(jiān)督法規(guī)體系，對財政監(jiān)督機構(gòu)及其職責(zé)、工作任務(wù)，預(yù)算資金的申請、分配、撥付、使用，審計過程的每一個環(huán)節(jié)、每一個程序，都有法律規(guī)范和約束，使財政監(jiān)督有法可依，保證了財政監(jiān)督的權(quán)威性和獨立性。

　　（2）重視財政監(jiān)督權(quán)力的制衡。發(fā)達市場經(jīng)濟國家在財政監(jiān)督方面非常重視財政監(jiān)督權(quán)力之間的合理配置和相互制衡。例如：在法國，議會對政府預(yù)決算進行監(jiān)督，財政部門對財政收支進行監(jiān)督，財政監(jiān)察專員對部門和大區(qū)進行監(jiān)督，公共會計對公共支出撥付進行監(jiān)督，財政監(jiān)察總署對國有企業(yè)進行監(jiān)督，稅收部門對納稅人進行監(jiān)督，審計法院對政府預(yù)決算、公共會計、公共支出決策人、國有企業(yè)財務(wù)活動進行高層次的事后監(jiān)督，都體現(xiàn)了財政監(jiān)督權(quán)力之間的相互制衡。再如：在美國社會中無處不有相互制衡機制，聯(lián)邦財政預(yù)算的制定和實施也不例外。對財政監(jiān)督權(quán)力進行合理配置并實現(xiàn)相互制衡可以有效地防范、控制政府預(yù)算執(zhí)行過程中的制度風(fēng)險。

　　（3）財政監(jiān)督機構(gòu)規(guī)格高，監(jiān)督人員專業(yè)化程度高。為了保證財政監(jiān)督的權(quán)威性與經(jīng)濟性，發(fā)達市場經(jīng)濟國家一般都設(shè)置了專門的財政監(jiān)督機構(gòu)，而且財政監(jiān)督機構(gòu)的規(guī)格一般都比較高，或直接隸屬于國會，或直接對總統(tǒng)負責(zé)，也有的獨立于國會和政府，具有獨立的監(jiān)督行使權(quán)。例如：瑞典政府設(shè)置相對獨立的審計辦公室，審計對象、地點及范圍都可自行確定。在法國，財政監(jiān)察總督署隸屬于財政部，對財政部長負責(zé)。在配備人員時，重視人員的專業(yè)水平與素養(yǎng)，嚴(yán)格管理。

　�。�4）財政監(jiān)督信息化程度高。財政監(jiān)督過程中信息化程度越高，越有利于降低監(jiān)督成本，提高財政監(jiān)督的效率，還可以消除信息不對稱，提高財政資金的使用效率，根除財政資金使用中的權(quán)力尋租現(xiàn)象。例如：美國建有全國聯(lián)網(wǎng)的計算機系統(tǒng)，處理大部分的預(yù)算撥款業(yè)務(wù)和稅收征管及監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)。目前，美國聯(lián)邦稅收收入80%以上是通過計算機系統(tǒng)收上來的，50%左右的預(yù)算撥款是通過計算機支付的。美國還建立了全國統(tǒng)一的財政監(jiān)督信息共享系統(tǒng)，監(jiān)督手段較為先進。美國1.15億納稅人歷年的納稅資料，都按稅務(wù)登記號分類存入計算機系統(tǒng)，國內(nèi)稅務(wù)局負責(zé)稅收檢查的官員可以利用此系統(tǒng)有重點地進行審計檢查。

　　二、我國財政監(jiān)督體制的完善

　　1.完善財政監(jiān)督體制的原則。

　�。�1）將財政監(jiān)督提高到立法層次。目前我國的財政監(jiān)督屬于行政范疇，沒有提到足夠的立法高度，財政監(jiān)督存在一些執(zhí)法空白，且其獨立性具有不足之處，還具有很濃厚的內(nèi)部監(jiān)督色彩，經(jīng)常出現(xiàn)對違反財經(jīng)秩序的行為處罰力度不夠或是處罰不力的現(xiàn)象。只有將財政監(jiān)督提高到立法層次，立法機關(guān)對政府的監(jiān)督會強化政府對自身行為的監(jiān)督意識與責(zé)任，加強政府的監(jiān)督力度。

　　（2）財政內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并重。財政內(nèi)部監(jiān)督是財政部門和有關(guān)預(yù)算部門和單位的監(jiān)督，主要通過建立預(yù)算編制、執(zhí)行及相互分離、相互制約的權(quán)力制衡機制來實現(xiàn)。內(nèi)部監(jiān)督是一種預(yù)防機制和自我約束的內(nèi)部控制機制，是財政部門內(nèi)部管理水平的自我檢查和評價。同時財政監(jiān)督人員應(yīng)遵循財政法規(guī)、政策，為外部監(jiān)督提供良好的條件。但僅有內(nèi)部監(jiān)督是不夠的，財政外部監(jiān)督更為客觀，更能滿足有關(guān)各方的需要，更能體現(xiàn)財政監(jiān)督的權(quán)威性和公正性，外部監(jiān)督也能促進內(nèi)部監(jiān)督的加強。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有效結(jié)合可以從不同層次對財政分配行為進行監(jiān)督，有利于提高財政監(jiān)督的有效性。

　　（3）財政事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合。要想提高財政監(jiān)督的效率，就應(yīng)該將財政事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合，對經(jīng)濟活動運行的全過程進行全方位、多層次的監(jiān)督。通過財政事前監(jiān)督，可以抑制和防范在計劃、決策等工作中將會發(fā)生的錯誤；通過財政事中監(jiān)督，可以對存在于監(jiān)督客體中的問題進行分析與修正；通過財政事后監(jiān)督，不僅可以有效地制約監(jiān)督客體在經(jīng)濟活動中發(fā)生的不合法行為，還能通過對監(jiān)督客體經(jīng)濟活動結(jié)果的分析與研究，為規(guī)范財政事前監(jiān)督和事中監(jiān)督提出改進和完善的合理建議。

　�。�4）財政監(jiān)督與其他經(jīng)濟監(jiān)督相協(xié)調(diào)。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，我國已經(jīng)基本建立了以財政監(jiān)督、稅務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督為主體的經(jīng)濟監(jiān)督體系。財政、稅務(wù)、審計等部門都負有政府經(jīng)濟監(jiān)督的職責(zé)，這三者監(jiān)督的目的是一致的，但監(jiān)督檢查的內(nèi)容和方式各有側(cè)重。應(yīng)該采取有效措施加強政府經(jīng)濟監(jiān)督部門間的協(xié)作，實現(xiàn)信息共享，各司其職，密切配合，相互促進，以提高財政監(jiān)督的整體效率。

　　2.完善財政監(jiān)督體制的具體措施。

　　（1）健全財政監(jiān)督法律體系，加強法制化和制度化建設(shè)，保證財政監(jiān)督的嚴(yán)肅性與權(quán)威性。鑒于目前我國財政監(jiān)督立法層次不高、缺乏專門的財政監(jiān)督法律，因此應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，盡快出臺財政監(jiān)督方面的法律法規(guī)，以法律的形式將財政監(jiān)督機構(gòu)各自的地位、職責(zé)、范圍以及監(jiān)督的具體程序等固定下來，將我國的財政監(jiān)督工作納入法制化的管理軌道，這是強化財政監(jiān)督、提高財政監(jiān)督效率的根本保障。

　�。�2）明確各監(jiān)督主體職責(zé)。各監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)該有明確的職責(zé)分工，各自在職權(quán)范圍內(nèi)依法獨立開展監(jiān)督工作。人民代表大會主要負責(zé)審批財政預(yù)決算，并對預(yù)算的編制環(huán)節(jié)進行監(jiān)督；財政部門主要對財政收支過程進行事前與事中監(jiān)督控制；稅務(wù)部門主要是按照國家的稅收政策和征管法規(guī)，對納稅人履行納稅義務(wù)的情況進行檢查監(jiān)督；審計部門主要是對財政資金的使用及管理情況進行事后監(jiān)督。

　�。�3）健全社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提高外部監(jiān)督效率。具體包括：①政府應(yīng)該充分利用公眾和媒體的力量加強財政透明度建設(shè)。政府應(yīng)通過廣播、電視、報紙雜志、互聯(lián)網(wǎng)等媒體，宣傳財政管理的法律法規(guī)，公開預(yù)算的編制、制定、實施過程，在方便社會公眾了解財政制度與政策的同時，提高社會公眾對財政管理工作的關(guān)注度和參與意識。②聘請專業(yè)人士，加強財政監(jiān)督審查力度。目前，人大常委會的預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)普遍存在著專業(yè)力量薄弱的問題，而這種情況不可能在短期內(nèi)得到根本解決。如今比較可行的辦法就是聘請有關(guān)專家或?qū)�業(yè)人士參與到預(yù)算監(jiān)督的前期工作中，提高財政監(jiān)督的水平。③發(fā)展公民組織參與財政監(jiān)督，建立多層次財政監(jiān)督網(wǎng)，一方面可以對政府履行職責(zé)的情況進行監(jiān)督與約束，另一方面由于公民組織具有獨立性特征，可以對政府預(yù)算中存在的不足提出批評意見和完善的措施，從而可以提高預(yù)算的實施績效。

　�。�4）加強財政監(jiān)督的信息化建設(shè)。高度的信息化可以降低財政監(jiān)督的成本，提高財政監(jiān)督的效率。計算機是信息化建設(shè)不可或缺的工具，必須充分利用計算機技術(shù)，研究先進科學(xué)的管理方法，實現(xiàn)電子計算機聯(lián)網(wǎng)和信息共享，提高財政監(jiān)督的水平。要在政府部門建立全國計算機聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)部門內(nèi)部及各部門之間、政府與納稅人、財政資金撥付與使用單位之間的信息共享，強化財政資金的收繳、撥付和使用，進行全過程的跟蹤監(jiān)督。

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