【摘要】財(cái)政改革的目標(biāo)最終確定為建立公共財(cái)政。公共性是公共財(cái)政的本質(zhì)規(guī)定，公共性要求財(cái)政運(yùn)行必須公開(kāi)和透明。透明性是由預(yù)算制度的硬性規(guī)范予以保證的。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政“缺位”與“越位”嚴(yán)重，官僚腐敗盛行，根源在于預(yù)算制度形同虛設(shè)，因而財(cái)政透明性太低，政府花錢(qián)沒(méi)有約束和監(jiān)督。預(yù)算制度問(wèn)題表現(xiàn)為預(yù)算不完整，管理粗化，關(guān)鍵是執(zhí)行隨意性大，沒(méi)有約束力。現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)軌、實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)，根本途徑是重建預(yù)算制度，它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉政治、社會(huì)各個(gè)方面，關(guān)鍵是法制化。按照公共性要求轉(zhuǎn)換財(cái)政職責(zé)只是財(cái)政改革的開(kāi)始，按照透明性要求重建預(yù)算制度才能保證財(cái)政改革成功。

　　【關(guān)鍵詞】公共財(cái)政  預(yù)算制度  公共性與透明性  財(cái)政民主  公共選擇  法制化

　　【正文】經(jīng)過(guò)20年的探索，我們最終確定了財(cái)政改革的目標(biāo)是建立公共財(cái)政，這是一個(gè)轉(zhuǎn)軌過(guò)程，有很長(zhǎng)的一段路要走。怎樣走下去？已有的公共財(cái)政實(shí)踐表明，按照公共財(cái)政的本質(zhì)要求，法制化的預(yù)算制度是公共財(cái)政的基本前提，沒(méi)有法制化的預(yù)算制度的硬性規(guī)范，就沒(méi)有公共財(cái)政。這如同一枚硬幣的兩面。我們由集權(quán)型財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)軌，在操作上就是要重建預(yù)算制度。

　　一、公共性與透明性：公共財(cái)政的兩個(gè)基本規(guī)定

　　公共財(cái)政是為了公共目的，提供公共產(chǎn)品，滿足社會(huì)公共需要。在現(xiàn)代社會(huì)，這個(gè)任務(wù)是由政府來(lái)完成的。政府受社會(huì)公眾的委托籌集財(cái)力——公共收入，并按照社會(huì)公眾的意愿來(lái)安排使用這些收入——公共支出。這個(gè)過(guò)程是一個(gè)公共選擇過(guò)程，也是一個(gè)集體行動(dòng)和集體決策的過(guò)程。從目的到手段的整個(gè)過(guò)程都體現(xiàn)出社會(huì)公眾的偏好和意愿，從而使公共財(cái)政的運(yùn)行具有公共性的特征。

　　透明性作為公共財(cái)政運(yùn)行的基本要求，是由其公共性內(nèi)在決定的。相對(duì)于納稅人來(lái)說(shuō)，財(cái)政資金是公共性的，因而必須公開(kāi)和透明。這不只是在管理上有利于加強(qiáng)監(jiān)督和約束，提高財(cái)政運(yùn)行的效率，更重要的是財(cái)政民主化的必然趨勢(shì)。財(cái)政是人民的財(cái)政，是納稅人的財(cái)政，所謂“取之于民，用之于民”。在這里，納稅人即社會(huì)公眾。政府是受社會(huì)公眾的委托，出于社會(huì)公眾的共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，從社會(huì)公眾手中集中一部分財(cái)力，以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共設(shè)施等公共產(chǎn)品。既然政府財(cái)力是社會(huì)公眾的——公共資金，而辦的事情也是社會(huì)公眾的——提供公共產(chǎn)品，那么，因此而產(chǎn)生的政府收支過(guò)程就應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)公眾了解，并監(jiān)督政府是否按照社會(huì)公眾的意愿來(lái)安排收支。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，公共財(cái)政是民主理財(cái)?shù)呢?cái)政，或者說(shuō)是民主化的財(cái)政。因此，建立公共財(cái)政，不僅是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的準(zhǔn)確定位，而且要按照財(cái)政民主化要求，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的公開(kāi)和透明。

　　公共財(cái)政要保證其透明性，就需要一整套的規(guī)則和制度來(lái)約束，并貫穿于整個(gè)公共財(cái)政運(yùn)行過(guò)程以及各個(gè)環(huán)節(jié)。只有這樣，才能克服徇私舞弊、貪污腐敗，真正做到“取之于民，用之于民”；也才能保證用得其所，使其產(chǎn)生最大的社會(huì)效用和配置效率。公共收入依照法律預(yù)設(shè)的途徑——主要是依靠稅收來(lái)籌集，公共支出由立法機(jī)構(gòu)來(lái)審議。政府有義務(wù)向納稅人公開(kāi)收支的來(lái)龍去脈，納稅人有權(quán)利“過(guò)問(wèn)”和監(jiān)督政府的財(cái)政行為，不允許“黑箱操作”。這種透明性，是公共財(cái)政效率的保證�？梢哉f(shuō)，沒(méi)有透明性，就沒(méi)有公共性可言，也就談不上實(shí)行公共財(cái)政。

　　從運(yùn)行的角度看，公共財(cái)政的透明性是由預(yù)算予以保證的。公共財(cái)政與國(guó)家預(yù)算共同產(chǎn)生、形成和發(fā)展。預(yù)算首先是完整的，這作為一條原則已經(jīng)內(nèi)在于預(yù)算運(yùn)行過(guò)程之中，除了某些特殊的款項(xiàng)之外，所有的政府收支都須納入各級(jí)政府預(yù)算，不能漏掉、“藏匿”。此外，作為全面系統(tǒng)的財(cái)政計(jì)劃，預(yù)算必須體現(xiàn)社會(huì)公眾的意向，規(guī)定政府的行為。這是通過(guò)嚴(yán)格的立法程序來(lái)保證和實(shí)現(xiàn)的。預(yù)算經(jīng)立法機(jī)構(gòu)的審議、修訂、批準(zhǔn)通過(guò)，被賦予法律效力和至高無(wú)上的權(quán)威，成為政府行為以及收支安排的合法依據(jù)。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，政府如有不按預(yù)算的收支行為，即為非法行為。為此，對(duì)運(yùn)行過(guò)程還必須通過(guò)程序法來(lái)實(shí)現(xiàn)程序化。公共收入依據(jù)法律規(guī)則取得，并對(duì)如何取得給予程序化的法律規(guī)定；公共支出中的購(gòu)買(mǎi)性支出（除人員經(jīng)費(fèi)外），遵循政府采購(gòu)法，轉(zhuǎn)移性支出遵循社會(huì)保障法及相關(guān)法律，公共投資遵循公共投資法，等等。總之，整個(gè)過(guò)程及各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有細(xì)致的法律規(guī)定，不能留下“自由空間”。最后，預(yù)算以及決算都以政府文件的形式詳細(xì)地向社會(huì)公布，讓社會(huì)公眾“雪亮的眼睛”來(lái)監(jiān)督和約束政府的行為是否合法，從而保證公共目的的真正實(shí)現(xiàn)。

　　二、中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政透明性分析

　　眾所周知，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政存在著嚴(yán)重的“缺位”與“越位”，而且積重難返，其根本原因在于公開(kāi)性和透明性太低；改革以來(lái)，嚴(yán)重的官僚腐敗，財(cái)政上的原因在于公開(kāi)性和透明性太低，政府官員花錢(qián)沒(méi)有約束、監(jiān)督。財(cái)政收支這種公共決策實(shí)際變異為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的“隨意”安排，而預(yù)算制度成了一種形式主義的過(guò)場(chǎng)，最終是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算。在這種決策機(jī)制下，財(cái)政運(yùn)行過(guò)程是無(wú)效率可言的，大量的損失和浪費(fèi)也就不可避免。

　　即使按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求實(shí)現(xiàn)了財(cái)政職能的“歸位”，但若沒(méi)有公開(kāi)化和透明性作保證，那也只是暫時(shí)的。就此而言，財(cái)政改革成功與否，其標(biāo)志不在于財(cái)政職能是否轉(zhuǎn)換到位，而在于公開(kāi)性和透明性作為一條基本原則是否貫穿于政府收支即財(cái)政運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程中。財(cái)政職能轉(zhuǎn)換只是財(cái)政改革的開(kāi)始；公開(kāi)和透明才能保證財(cái)政改革成功。

　　1.政府參與初次分配過(guò)程的透明性分析

　　我國(guó)財(cái)政的深厚基礎(chǔ)是集權(quán)體制下的隱性分配機(jī)制，政府認(rèn)為無(wú)須公開(kāi)、透明，社會(huì)公眾也沒(méi)有公開(kāi)、透明的訴求。

　　在計(jì)劃體制下，財(cái)政主宰了整個(gè)國(guó)民收入分配。表面上看，財(cái)政收入主要是來(lái)自國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)、稅收、折舊上繳，也有集體企業(yè)的稅收，但這都是形式上的，實(shí)際上決定于以計(jì)劃價(jià)格為基礎(chǔ)的隱性分配機(jī)制。農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)是起點(diǎn)，一方面保證工業(yè)原料低價(jià)，另一方面也保證低工資制度的實(shí)施。低工資與低價(jià)原料保證工業(yè)企業(yè)高利潤(rùn)，利潤(rùn)上交財(cái)政，政府就可實(shí)現(xiàn)高積累，從而保證高增長(zhǎng)。這個(gè)過(guò)程是：農(nóng)產(chǎn)品低價(jià)（剪刀差、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)）→低工資、低原料價(jià)格→企業(yè)高利潤(rùn)→財(cái)政高集中→高積累→高增長(zhǎng)。這套機(jī)制的決定意義是：只有政府一個(gè)分配主體，市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制合歸為一個(gè)指令性的計(jì)劃?rùn)C(jī)制，財(cái)政是計(jì)劃?rùn)C(jī)制的附屬工具。政府是“全能”的，干什么，怎么干，都由國(guó)家計(jì)劃決定，社會(huì)公眾只要按部就班執(zhí)行計(jì)劃就行了，其他的都無(wú)需過(guò)問(wèn)。

　　市場(chǎng)化改革改變了這種狀況，政府的“幕后”分配逐漸被擺到了明處。分配主體多元化，政府、企業(yè)和居民都是參與分配的主體；市場(chǎng)機(jī)制與政府機(jī)制逐步分開(kāi)，財(cái)政集中的財(cái)力來(lái)自其他的分配主體，如何分配應(yīng)符合社會(huì)公眾的利益，預(yù)算漸漸成為約束政府的責(zé)任性工具。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化首先使財(cái)政參與分配的過(guò)程顯性化，要受到市場(chǎng)力量的約束。多年來(lái)，政府一直想提高財(cái)政收入的比重，但總是難以如愿，原因即在于此。不言而喻，政府參與國(guó)民收入分配的顯性化是一個(gè)重大的歷史進(jìn)步，它使政府從“無(wú)所不能”到開(kāi)始受市場(chǎng)力量的約束。

　　但這種變化只是一個(gè)不自覺(jué)的過(guò)程，政府分配必須公開(kāi)、透明的社會(huì)基礎(chǔ)還沒(méi)有形成。社會(huì)公眾的觀念大多停留在傳統(tǒng)體制下的那種狀況，“納稅人的錢(qián)”的觀念還沒(méi)有真正樹(shù)立起來(lái)，沒(méi)有權(quán)利意識(shí)，自然就談不到監(jiān)督，也就沒(méi)有對(duì)政府分配公開(kāi)、透明的要求。在這種情況下，與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程比較起來(lái)，政府收支公開(kāi)化、透明化的進(jìn)程呈現(xiàn)出明顯的不同步，也可以說(shuō)是嚴(yán)重滯后了。

　　2.政府再分配過(guò)程的透明性分析

　　如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)體制改革包括財(cái)政體制改革20多年來(lái)都取得了重大的進(jìn)展，那么財(cái)政運(yùn)行機(jī)制則還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。從預(yù)算科目體系、預(yù)算編制方法、預(yù)算的執(zhí)行程序，到預(yù)算管理方式和財(cái)政資金的使用，幾乎是原封不動(dòng)地沿襲改革開(kāi)放以前的那一套做法，更談不上公開(kāi)化和透明性問(wèn)題。直到1999年才開(kāi)始考慮這方面的問(wèn)題，搞了部門(mén)預(yù)算的試點(diǎn)和政府采購(gòu)制度的改革。

　　從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)目前財(cái)政運(yùn)行的所有問(wèn)題都可以歸結(jié)為一點(diǎn)：透明度太低。因?yàn)檫@使政府分配的正當(dāng)性（合理、合法）和科學(xué)性（效率、有效）喪失了存在的制度基礎(chǔ)，由此而衍生出各種各樣的問(wèn)題也就是必然的。公開(kāi)、透明作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)財(cái)政——公共財(cái)政的一條原則，應(yīng)當(dāng)貫穿于政府收支的整個(gè)過(guò)程。按這條原則來(lái)判斷，現(xiàn)行財(cái)政運(yùn)行的問(wèn)題出在預(yù)算制度上。

　�。�1）預(yù)算不完整，政府支出沒(méi)有全部納入預(yù)算。政府收支規(guī)模到底有多大，沒(méi)有一個(gè)確切的統(tǒng)計(jì)，誰(shuí)也說(shuō)不清楚，至今還是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。通過(guò)收費(fèi)這種形式形成的公共資金分散在政府各個(gè)部門(mén)，成為各個(gè)部門(mén)利益的一塊“自留地”，查不清，道不明，更無(wú)監(jiān)督可言。政府收入，預(yù)算外一塊，制度外還有一塊，約有一半以上游離于預(yù)算之外，不僅是人大管不著，就是財(cái)政、審計(jì)部門(mén)也拿它沒(méi)辦法。

　　（2）預(yù)算管理粗化。首先是預(yù)算編制粗。多年來(lái)一直沿用的預(yù)算科目體系已經(jīng)不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府履行其職能的要求，致使預(yù)算安排從一開(kāi)始就偏離了正確的軌道。預(yù)算科目很粗，按此編制出來(lái)的預(yù)算就不可能細(xì)化。在具體的預(yù)算編制過(guò)程中，主要是運(yùn)用“基數(shù)法”，即每年編制預(yù)算都是基數(shù)加增長(zhǎng)，各部門(mén)經(jīng)費(fèi)多少，主要取決于原來(lái)的基數(shù)，與其職責(zé)的變化和調(diào)整關(guān)系不大。這樣，基數(shù)大的部門(mén)可能造成資金閑置和浪費(fèi)，而基數(shù)小的部門(mén)可能得不到財(cái)力保障，許多該辦的事情卻辦不了�；鶖�(shù)年年滾，漸漸成了一個(gè)常數(shù)，這個(gè)常數(shù)本身就成了一個(gè)“黑箱”，底子不清，預(yù)算分配的合理性也就無(wú)從談起。

　　其次是管理粗。預(yù)算資金按類(lèi)切塊給各部門(mén)，一撥了之，沒(méi)有分配到具體項(xiàng)目，每一塊資金都是一個(gè)“黑箱”，到底如何使用，只有單位自己知道。而且，各部門(mén)不同性質(zhì)的各類(lèi)資金對(duì)應(yīng)財(cái)政部門(mén)的不同單位歸口管理，一個(gè)部門(mén)有多少種不同性質(zhì)的資金，就對(duì)應(yīng)財(cái)政部門(mén)多少個(gè)單位，財(cái)政部門(mén)多頭對(duì)各個(gè)部門(mén)，就連財(cái)政部門(mén)自己也常常搞不清楚某個(gè)部門(mén)到底從財(cái)政部門(mén)要了多少錢(qián)；同樣，各部門(mén)也說(shuō)不清自己從多少途徑弄了多少錢(qián)。各部門(mén)對(duì)于預(yù)算資金，自主安排使用，沒(méi)有約束，放任自流；財(cái)政部門(mén)“只管分配，不管使用”，使用部門(mén)“只管花錢(qián)，不問(wèn)效益”，因此而疏于管理，缺少監(jiān)督。

　�。�3）預(yù)算執(zhí)行隨意性大。首先是預(yù)算批復(fù)遲緩，人大批準(zhǔn)預(yù)算草案時(shí)間比實(shí)際執(zhí)行時(shí)間遲三、四個(gè)月。草案批復(fù)之后，資金不能及時(shí)到位，討價(jià)還價(jià)，再協(xié)調(diào)拉鋸幾個(gè)月，甚至半年，“一年預(yù)算，預(yù)算一年”，預(yù)算實(shí)際上是“馬后課”，而不是全程“約束”。再加上編制粗糙，多口分配，自主使用，執(zhí)行起來(lái)隨意性較大，預(yù)算成了橡皮框，沒(méi)有剛性。

　　上述這些問(wèn)題表明，整個(gè)政府分配制度背離了公開(kāi)性和透明性這個(gè)基本原則，從而也就談不上政府支出的程序化、規(guī)范化和法制化。

　　三、按照公開(kāi)、透明的原則，重建預(yù)算制度

　　政府預(yù)算，在形式上看，是政府為了安排當(dāng)年的收支活動(dòng)而編制的計(jì)劃。實(shí)質(zhì)上，政府預(yù)算在現(xiàn)代國(guó)家制度中，既是政治制度的一個(gè)重要組成部分，也是法制制度的一個(gè)重要內(nèi)容，是國(guó)家政權(quán)組織內(nèi)部立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)劃分財(cái)政權(quán)限，立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的財(cái)政行為進(jìn)行約束與監(jiān)督的一種政治法律程序。法治化是公共財(cái)政管理體制的本質(zhì)要求，是保證政府收支過(guò)程公開(kāi)、透明的根本措施。

　　從這個(gè)角度看，我國(guó)預(yù)算不完整，相當(dāng)一部分收支逃避了人大的監(jiān)督；時(shí)間上存在“空檔”，約有1/4的預(yù)算執(zhí)行時(shí)間是沒(méi)有法律依據(jù)的；執(zhí)行過(guò)程中隨意性大，缺乏法律的嚴(yán)肅性。因此，重建預(yù)算制度，按照先易后難的順序，首先是解決時(shí)間上的空檔，調(diào)整人大每年開(kāi)會(huì)的時(shí)間或?qū)嵭行碌呢?cái)政年度，以使預(yù)算執(zhí)行至少是有形式上的法律依據(jù)。其次是將所有政府收支無(wú)一例外地納入預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一。第三是可考慮建立分類(lèi)預(yù)算，構(gòu)筑由經(jīng)常預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和財(cái)政投融資預(yù)算組成的四元預(yù)算體系。在預(yù)算管理方式上，抓住部門(mén)預(yù)算、零基預(yù)算、單一國(guó)庫(kù)賬戶等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算的公開(kāi)和透明。

　　1.全面推行部門(mén)預(yù)算

　　按照部門(mén)而不是按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)來(lái)編制預(yù)算，框定這個(gè)部門(mén)一年內(nèi)所有的收支活動(dòng)。預(yù)算內(nèi)容細(xì)化，不僅具體到部門(mén)，而且具體到項(xiàng)目和下屬單位，改變目前資金切塊給部門(mén)自行分配使用的狀況。在財(cái)政內(nèi)部，由一個(gè)對(duì)口單位統(tǒng)一集中管理若干個(gè)部門(mén)，而不是若干種經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制和執(zhí)行。這樣，從制度設(shè)計(jì)上保證政府收支的透明度能逐步有所提高。

　　2.實(shí)行零基預(yù)算

　　零基預(yù)算的根本作用在于按財(cái)政履行公共職責(zé)的需要，重新界定和調(diào)整財(cái)政活動(dòng)范圍，確定財(cái)政收入規(guī)模，是矯正“缺位”與“越位”實(shí)現(xiàn)歸位的初始措施。這對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)軌具有決定性意義。要認(rèn)真準(zhǔn)備，廣泛調(diào)研，充分論證，在此基礎(chǔ)上實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，如人員、經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)助等都要建立標(biāo)準(zhǔn)化制度，把各個(gè)項(xiàng)目的輕重緩急放到桌面上來(lái)討論，使預(yù)算編制真正作到合理、科學(xué)、有效，為預(yù)算的執(zhí)行打下一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

　　3.建立國(guó)庫(kù)單一賬戶

　　預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)是國(guó)庫(kù)管理，國(guó)庫(kù)職能是財(cái)政管理職能的重要組成部分�，F(xiàn)在國(guó)庫(kù)管理中存在的突出問(wèn)題是庫(kù)款入庫(kù)、撥付過(guò)程中截留占?jí)簢?yán)重，資金流轉(zhuǎn)渠道不暢，無(wú)法對(duì)財(cái)政資金實(shí)施監(jiān)督。應(yīng)盡快建立國(guó)庫(kù)單一賬戶，從根本上改變財(cái)政資金分散、部門(mén)開(kāi)戶混亂、難以監(jiān)督控制的被動(dòng)狀況。認(rèn)真清理政府各部門(mén)銀行賬戶，將政府財(cái)政資金統(tǒng)一集中在一家銀行賬戶上，所有政府財(cái)政支出均通過(guò)這一賬戶撥付。在單一賬戶下設(shè)立分類(lèi)賬戶，嚴(yán)格基本運(yùn)行程序，實(shí)施對(duì)部門(mén)支出全程監(jiān)控，保證財(cái)政資金使用規(guī)范、合理、安全和高效。

　　4.預(yù)算支出法治化

　　政府支出管理的主要措施是推行政府采購(gòu)制度，其在公共財(cái)政管理中具有極為重要的地位。政府采購(gòu)制度將公開(kāi)支出中的購(gòu)買(mǎi)性支出以法定的方式方法和程度置于財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督之下。財(cái)政部門(mén)應(yīng)設(shè)置一專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)，制定采購(gòu)法規(guī)、政策，管理并監(jiān)督本級(jí)政府采購(gòu)活動(dòng)中的財(cái)政事務(wù)。

　　政府投資應(yīng)強(qiáng)化“成本—效益”評(píng)估。財(cái)政投資支出，有必要按照“成本—效益”理論的要求，建立一整套效益評(píng)估的體系和方法，對(duì)各項(xiàng)投資預(yù)算支出進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估和考核，避免資源配置不合理、盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)，提高投資支出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　建立公共財(cái)政是一場(chǎng)深刻的革命，是對(duì)原有計(jì)劃體制下集權(quán)型財(cái)政脫胎換骨的改造，無(wú)論從深度，還是從廣度上都超過(guò)任何一次財(cái)政改革。重建預(yù)算制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)的各個(gè)方面。零打碎敲的改革措施已經(jīng)很難收到預(yù)算效果�，F(xiàn)在實(shí)施的部門(mén)預(yù)算、零基預(yù)算、單一國(guó)庫(kù)賬戶制度、政府采購(gòu)制度等措施，都必須放在政府預(yù)算這個(gè)大系統(tǒng)內(nèi)，給它們以適當(dāng)?shù)亩ㄎ�，讓它們協(xié)調(diào)起來(lái)。財(cái)政改革的關(guān)鍵是法制化，法制化是協(xié)調(diào)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)良性運(yùn)行的中樞。