摘要：與公共財政和社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的雙元財政是我國財政改革的目標(biāo)模式，這一目標(biāo)模式對我國政府外債管理體制與管理模式構(gòu)建產(chǎn)生深遠的影響。政府外債管理體制不同于政府的外債管理體制。政府外債管理體制與管理模式的建立還要同經(jīng)濟增長與經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟體制改革、國有企業(yè)管理體制改革的要求相適應(yīng)。我國外債管理體制與管理模式應(yīng)是“統(tǒng)一監(jiān)管、分工合作、三債分立、借用還統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利明確”的管理體制與管理模式。

　　關(guān)鍵詞：公共財政；政府外債；國有資本外債；政府外債管理體制

　　在社會主義市場經(jīng)濟體制下，財政模式應(yīng)向公共財政模式轉(zhuǎn)化。財政模式轉(zhuǎn)換后，外債管理體制與管理模式該不該轉(zhuǎn)換及如何轉(zhuǎn)換？在公共財政條件下，政府外債該如何管理？對這些問題的深入研究具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實意義，而且目前較少有人對此進行深入研究。本文擬對以上問題及與之相關(guān)的一些其他問題做一些粗淺的分析與研究，以期對政府外債管理工作提一些初步的看法。

　　一、財政模式與政府外債管理體制及管理模式的構(gòu)建

　�。ㄒ唬┱�府外債

　　政府外債管理體制是一個容易讓人產(chǎn)生歧義的詞。“政府外債管理體制”可能被理解為“政府”的“外債管理體制”，也有可能被理解為“政府外債”的“管理體制”。本文中的“政府外債管理體制及管理模式”是指后一含義。

　　為了能夠盡可能準(zhǔn)確闡述本人的觀點，本人對“政府外債”給以新的定義。我認(rèn)為，政府外債應(yīng)包含三層含義，即外債、政府的債務(wù)、政府的外債。政府外債應(yīng)當(dāng)是最終由政府對非本國居民承擔(dān)的已撥付但尚未清償?shù)钠跫s性負債的數(shù)量，這種負債或是須償還本息（不論是否支付利息），或是須支付利息（不論是否償還本金）。在這個定義中，包含如下的幾個方面的意思：

　　1.政府外債是最終由政府承擔(dān)的外債。政府外債既有政府借的外債，也包括政府擔(dān)保的外債。政府外債一般是指政府公共外債。國有企業(yè)外債不屬此范圍。國有企業(yè)外債是國有資本外債的組成部分。國有企業(yè)外債最終還是國家的負債，但是是國有資本的負債。

　　2.政府外債應(yīng)是一國政府對非居民承擔(dān)的債務(wù)。非居民是居住在本國以外的法人和自然人。

　　3.政府外債是指已經(jīng)撥付但償未償還的債務(wù)余額。對簽訂借款協(xié)議但尚未提款使用的金額和使用完畢已還本付息的金額不再算做外債的一部分。

　　4.政府外債必須是契約性的債務(wù)。直接投資以及間接投資不屬于外債范疇。

　�。ǘ�）財政模式同政府外債管理體制與管理模式

　　財政模式同政府外債管理體制與管理模式密切相關(guān)。

　　在計劃經(jīng)濟體制下，國家作為階級統(tǒng)治的工具，政府以政權(quán)組織的身份，同國有資產(chǎn)的最終所有者的身份合二為一，從而政府不僅從宏觀上而且從微觀上干預(yù)經(jīng)濟，干預(yù)的最基本手段是計劃。國有企業(yè)是政府的附屬物，而不是真正的企業(yè)法人�；�于這種雙重身份，計劃經(jīng)濟體制下我國的財政屬單元財政，“大鍋飯”財政，公共財政職能與國有資產(chǎn)財政職能不分。

　　與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政是公共財政。在市場經(jīng)濟中，產(chǎn)品有個人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品之分。個人產(chǎn)品（個人產(chǎn)品是只適用于個人消費的產(chǎn)品或服務(wù)）可以通過市場有效率地滿足；而公共產(chǎn)品（公共產(chǎn)品是指具有聯(lián)合的、共同消費性質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)）則不能通過市場有效率地滿足。市場機制不是萬能的，市場有失靈之時，有失靈之地：公共產(chǎn)品的存在；外溢性；自然壟斷；風(fēng)險和不確定性；社會分配不公；宏觀經(jīng)濟運行不穩(wěn)等等，都可以使市場失靈。市場的失效決定了政府必須干預(yù)市場。在市場失靈的地方，只有依靠政府的力量，只有政府才能有效地提供公共產(chǎn)品。正是因為存在著市場失效現(xiàn)象，在市場經(jīng)濟體制下財政才有了全新的內(nèi)涵：公共財政。

　　所謂公共財政，概括起來講，指的是僅為市場經(jīng)濟提供公共服務(wù)的政府分配行為，它是國家財政的一種具體存在形態(tài)，即與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政類型。公共財政的分配主體是作為政權(quán)組織和社會經(jīng)濟管理者的政府。公共財政的分配目的是為了滿足公共需要，即是為了保證滿足各類通過市場機制難以有效進行資源配置的社會公共產(chǎn)品財力的需要。公共財政是憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場性的渠道進行分配的，因而既具有強制性，又具有補償性。公共財政基本上是依靠稅收來取得其收入的，公債和規(guī)費盡管也可以作為收入手段使用，但是只能是臨時性的和補充性的。

　　社會主義市場經(jīng)濟體制是我國的目標(biāo)經(jīng)濟體制模式。就我國的具體國情來看，市場經(jīng)濟體制下政府的經(jīng)濟職能產(chǎn)生于兩方面的要求：一是政府作為社會公共權(quán)力的代表所具有的經(jīng)濟職能；二是政府作為國有資產(chǎn)所有者的代表所具有的經(jīng)濟職能。在市場經(jīng)濟體制下，必須將政府的兩種職能分離開來，將真正的公共職能歸于政府，將國有資產(chǎn)管理的職能及國有資產(chǎn)財政歸于相對獨立的國有資產(chǎn)總代表。相應(yīng)地，我國的財政模式也必須進行根本的變革。由于我國國情的特殊性，我國的財政模式也不能是純粹西方的公共財政模式，但有一點可以肯定，我國的財政模式還是以公共財政為基本目標(biāo)的。雙元財政模式即由公共財政與國有資本財政構(gòu)成的新模式應(yīng)是我國財政的目標(biāo)模式。這一目標(biāo)模式愈益清晰。只有這樣，才能使我國的公共財政只承擔(dān)彌補市場失效的任務(wù)，而發(fā)展壯大贏利性國有經(jīng)濟的任務(wù)，則留給國有資本財政去解決。

　　單元財政模式必然導(dǎo)致政府外債管理體制上的混亂及管理模式的不科學(xué)，而雙元財政模式的建立又對政府外債管理體制及管理模式的建立產(chǎn)生重要的影響：

　　1.政府外債應(yīng)屬公共財政的范疇。政府外債作為財政收入的一部分，是政府財政入不敷出的結(jié)果。以外債形式獲得的收入在支出上卻執(zhí)行的是公共財政的職能。外債償還的真正基礎(chǔ)仍是政府稅收的增加。職能的統(tǒng)一使政府外債統(tǒng)一管理成為必然。因此，公共財政是政府外債管理體制及管理模式的理論依據(jù)之一。公共財政為外債借、用、還的統(tǒng)一找到了理論依據(jù)之一。

　　2.雙元財政模式的建立將國有資產(chǎn)財政分立管理，最終將使政府外債統(tǒng)一管理奠定財物基礎(chǔ)。公共財政的相對獨立大大方便了外債的統(tǒng)一管理。

　　3.由于政府提供的公共產(chǎn)品的外溢狀況大小不同，導(dǎo)致財政收入的來源與支出的范圍不同，因此政府外債又是可以分級別的，可以實現(xiàn)外債的分級管理。國家和社會受益的項目由中央政府負責(zé)外債借用還的安排，地方受益的項目由地方負責(zé)外債的借用還。

　　4.政府外債資金只能用于提供公共產(chǎn)品的項目。外債資金應(yīng)用在科教、衛(wèi)生、市政、交通、通信、農(nóng)田水利、環(huán)保、江河治理等項目上。

　　二、國有企業(yè)管理體制改革與政府外債管理模式

　�。ㄒ唬┱�府外債管理科學(xué)化的國有企業(yè)管理體制基礎(chǔ)

　　沒有科學(xué)的國有企業(yè)管理體制基礎(chǔ)，就不會有科學(xué)的政府外債管理體制與管理模式。

　　我們已經(jīng)知道，政府外債是政府作為償債主體的債務(wù)。如果政府除了行使政權(quán)的職能外還主要提供公共產(chǎn)品，那么政府只能以其財政收入的一部分作為其借債和償債的基礎(chǔ)。如果政府除了行使政權(quán)的職能和主要提供公共產(chǎn)品外，政府還擁有、管理、運營大量的國有資產(chǎn)，那么，政府外債就是一個很復(fù)雜的問題，既有作為提供公共產(chǎn)品的政府的負債，又有作為國有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營者的經(jīng)營性或資本性負債。

　　作為提供公共產(chǎn)品的政府的外債同作為一個經(jīng)營單位（或生產(chǎn)單位）的外債是完全不同的。作為提供公共產(chǎn)品的政府的外債主要是以政府的稅收收入作為償債的資金來源的，盡管外債的償付主要依靠出口的增長帶來的外匯增加，但由于外債主要是彌補財政收入的赤字，因此外債的負擔(dān)最終還是本國的公民。而對于一個經(jīng)營單位（或生產(chǎn)單位）來講，外債轉(zhuǎn)化為投資投入到生產(chǎn)過程，在生產(chǎn)過程中收回的投資及盈利以及企業(yè)的資本金是企業(yè)還債的物質(zhì)基礎(chǔ)，外債的負擔(dān)是企業(yè)。另外，作為提供公共產(chǎn)品的政府的外債的償還是有彈性的，因為在短期中政府可以通過增加稅收或行政性收費來增加外債的償還力度，而對企業(yè)來講，外債的償還就缺乏彈性，必須通過增加出口創(chuàng)匯才能解決。因此，同一債務(wù)人很難同時管理好兩種性質(zhì)完全不同的外債。

　　國有企業(yè)管理體制同政府外債管理模式關(guān)系密切，只有科學(xué)的國有企業(yè)管理體制，才能更好地管理好政府外債。在計劃經(jīng)濟體制下，政企不分，利稅不分，國有企業(yè)的外債就是國家的公共外債，國家的外債就是企業(yè)的外債。象這樣把兩種不同性質(zhì)的外債混合在一起是極不科學(xué)的，也不利于國家管理外債。因此必須要進行經(jīng)濟體制改革，尤其是進行國有企業(yè)管理體制改革，真正在國有企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度，徹底實現(xiàn)政企分開，才能真正實現(xiàn)政府外債的科學(xué)管理。

　�。ǘ�）國有資本外債同政府公共外債是完全不同的

　　盡管國有企業(yè)的出資者是國家，國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)的國有股的出資者是國家，但國有企業(yè)的負債并不等于國家公共財政負債，而是國有資產(chǎn)的負債，是國有企業(yè)法人的負債，是國有股份的負債。每個國有企業(yè)用他相對獨立的一定的國有資產(chǎn)去承擔(dān)債務(wù)，國家用國有企業(yè)總資產(chǎn)去承擔(dān)全部國有企業(yè)的總負債。國有企業(yè)用其獨立的財產(chǎn)做為償債的保證。

　　當(dāng)然，對于國有企業(yè)來講，還通過稅收成為國家外債的負擔(dān)者之一。（某一）國有企業(yè)的債務(wù)只能由（這一）國有企業(yè)的資產(chǎn)凈額去償還及國有資本財政輔助償還。

　　政府外債是以政府的信用或國家主權(quán)擔(dān)保的外債，稅收（遠期的或未來的財政收入）是外債的償債基礎(chǔ)；國有企業(yè)的外債可以是以國有企業(yè)的法人財產(chǎn)作擔(dān)保的外債，也可以是以國有資本財政作擔(dān)保的外債，利潤是國有資本財政的收入來源，外債的未來投資收益是償債的主要基礎(chǔ)。但是，如果兩種外債混淆，政府公共外債由國有企業(yè)負擔(dān)，或國有企業(yè)外債由公眾承擔(dān)，那么不僅在管理上造成混亂，而且形成外債的借、用、還、責(zé)、權(quán)、利的不統(tǒng)一，最終達不到外債的借用目的，影響外債的使用效益，影響到外債的償還。

　　政府的財政可以分為公共財政與國有資本財政，因此，政府的債務(wù)也應(yīng)相應(yīng)地分為公共債務(wù)與國有資本債務(wù)。不應(yīng)把公共負債與國有資本負債統(tǒng)一稱為政府外債，而只有公共債務(wù)才是真正的政府債務(wù)，只有公共外債才是政府外債。

　　三、我國政府外債管理體制現(xiàn)狀、存在問題及其原因

　　我國在對外開放的過程中，始終十分注意外債的管理。我國對境內(nèi)機構(gòu)借用中長期國外貸款實行全口徑計劃管理，其貸款規(guī)模納入國家中長期借用國外貸款計劃。在國家利用外資計劃的統(tǒng)一指導(dǎo)下，根據(jù)不同的借用方式和償還責(zé)任，分別進行指令性計劃管理和指導(dǎo)性計劃管理。

　　改革開放后，隨著我國間接引進外資工作的逐步開展，為進一步規(guī)范管理，1986年8月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計委關(guān)于利用國外貸款工作分工意見的通知》，對外債實行分工負責(zé)、歸口管理的體制。在國家計委確定借款規(guī)模和借款項目后，各借款窗口分別負責(zé)對外借款，其中外經(jīng)貿(mào)部負責(zé)除日本能源貸款以外的日本政府貸款和其他各國政府雙邊貸款，中國銀行負責(zé)由日本政府提供、并由日本輸出入銀行具體管理的日本能源貸款，財政部負責(zé)世界銀行貸款及在國際金融市場上發(fā)行政府債券，人民銀行負責(zé)亞洲開發(fā)銀行貸款和國際貨幣基金組織貸款，農(nóng)業(yè)部負責(zé)國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金組織貸款。然而，由于再轉(zhuǎn)貸遵循的是條條原則，并未明確地方財政部門作為世行貸款的債權(quán)債務(wù)代表人，擁有集借、用、還為一體的管理權(quán)能，導(dǎo)致國外貸款及外債管理工作責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，使貸款資金難以最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有的效益。為此，1988年9月，財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于地方財政部門做好世界銀行貸款工作幾點意見的函》，明確提出地方財政部門在世界銀行貸款管理工作方面應(yīng)擁有統(tǒng)一權(quán)能。

　　1998年9月針對亞洲金融危機的教訓(xùn)和對人民幣穩(wěn)定所帶來的挑戰(zhàn)，國務(wù)院進一步發(fā)出通知要求加強外匯外債管理，從嚴(yán)控制外債規(guī)模，加強資本項目外匯管理。國家對全國外債總量和結(jié)構(gòu)實行統(tǒng)一監(jiān)管，保持外債的合理結(jié)構(gòu)和規(guī)模。國家發(fā)展計劃委員會根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要和國際收支狀況，按照外債借、用、還和責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，合理確定借用國外貸款的規(guī)模，并將主要外債指標(biāo)控制在安全線以內(nèi)。中國人民銀行和國家外匯管理局嚴(yán)格控制短期外債的規(guī)模，使短期外債在外債總量中保持合理比重，提高外債使用效益，改善商業(yè)銀行的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)。外匯管理局要加強和完善外債統(tǒng)計監(jiān)測，提供及時、全面、準(zhǔn)確的外債信息。通知要求強化對外借款的管理，嚴(yán)禁非法對外融資。國家對種種形式的對外借款實行全口徑管理，除國務(wù)院授權(quán)的政府部門有權(quán)籌集國際金融組織和外國政府優(yōu)惠貸款外，其他政府部門對外借款必須經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)；國內(nèi)中資金融機構(gòu)對外借款，必須有中國人民銀行批準(zhǔn)的對外借款許可。以上單位對外借款，必須納入國家借用國外貸款規(guī)模，其中短期外債必須嚴(yán)格按照外匯管理局核定的余額對外籌措。

　　1998年國務(wù)院機構(gòu)改革之后，政府外債統(tǒng)一歸口財政部管理，實現(xiàn)了政府外債借、用、還的統(tǒng)一管理。政府外債按償還方式分為統(tǒng)借統(tǒng)還外債和統(tǒng)借自還外債，前者在由國家各借款窗口借入后，由中央財政承擔(dān)債務(wù)的還本付息；后者由各借款單位借入，轉(zhuǎn)貸給用款單位，由用款單位承擔(dān)債務(wù)的還本付息。

　　1998年以前沒有統(tǒng)一的政府外債管理機構(gòu)，政府外債實行分口管理，因而在上項目、辦擔(dān)保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個能夠較好地掌握全部外債總數(shù)及分年度還款額負擔(dān)的部門，對外債來源結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)等，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)論證和統(tǒng)一管理。多口管理極易在管理上“只見樹木，不見森林”，管理職權(quán)分散，難以對政府外債有一個綜合的、總量的、有效的和統(tǒng)一的管理。盡管大家都明白也都同意“誰借誰還”的原則，但對“誰”的理解卻不盡一致，從而在貸款償還上出現(xiàn)推諉、扯皮，甚至失去信譽。在地方也是如此。1998年以后，隨著中央政府外債管理機構(gòu)的逐步統(tǒng)一，政府外債管理逐步實現(xiàn)了統(tǒng)一管理，但由于體制改革時間比較短，外債管理還沒有真正建立起一套統(tǒng)一監(jiān)管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒有實現(xiàn)統(tǒng)一管理。

　　由于政府外債管理體制中存在的固有的矛盾，致使政府外債管理中存在“急”、“浮”、“亂”、“僥”問題。“急”：急于上項目、急于借外債。由于各省利用外資缺乏統(tǒng)一的項目規(guī)劃、構(gòu)思和設(shè)計，致使項目的分布和構(gòu)成帶有很大的盲目性，都急于上項目，誰爭誰上，爭到什么上什么。對于借款上項目，前期準(zhǔn)備不足，論證不夠，留下隱患。二是急于承諾。盡管作為政府外債是以政府財力為根據(jù)和保證的，但往往到了擔(dān)保、配套或還款時才找財政，前期溝通不夠，如一些教育、衛(wèi)生等社會效益項目，本應(yīng)在項目前期準(zhǔn)備時就有財政參與論證評價，明確配套資金及還款資金來源，而很多項目并沒有這樣做，沒有與政府的承受能力、政府的財政預(yù)算合理銜接。“浮”：在可行性研究方面不細致，不深入，不扎實，分析的因素少，預(yù)測的時間短。可行性研究流于形式。對貸款項目的技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)、組織管理、社會及環(huán)境等方面的論證力度不夠；對不利因素、存在問題和可能存在的風(fēng)險分析不透。責(zé)任心不強，重上輕管。各窗口部門和企業(yè)主管部門一旦將貸款弄到手和轉(zhuǎn)貸下去后，就又去忙上新項目。“亂”：政府外債管理中存在“二亂”：一“亂”是亂擔(dān)保。政府對外擔(dān)�；靵y，缺乏明確、規(guī)范的擔(dān)保制度和有效的論證、監(jiān)控、約束機制，管理較為混亂，形成大量隱性和顯性債務(wù)。對于統(tǒng)借自還的各種外債，國家窗口部門在轉(zhuǎn)貸給項目單位時往往要求國內(nèi)企業(yè)或政府部門提供擔(dān)保，這對轉(zhuǎn)貸部門不僅有益且有一定道理。但由于政府沒有明確哪個部門有資格進行擔(dān)保及按照什么程序進行擔(dān)保，致使一些本不具備擔(dān)保資格的部門也代表政府對外出具承諾或擔(dān)保。再加上擔(dān)保單位往往法律意識差，責(zé)任意識淡薄，很少考慮擔(dān)保后所承擔(dān)的責(zé)任，所以一旦企業(yè)無力還貸，上級部門方知原來的擔(dān)保乃一紙空文，最終的債務(wù)包袱只能甩給政府，從而大大加重了財政負擔(dān)。二“亂”是亂借。未能在科學(xué)地測算和確定資金缺口結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上確定外債的合理規(guī)模及結(jié)構(gòu)，借無章法，爭到什么上什么，而不是缺什么上什么，缺多少借多少。對借款主體的資格審查不科學(xué)和不嚴(yán)格，對誰來借，誰有資格借等沒有嚴(yán)格的規(guī)定。“僥”。對借債的責(zé)權(quán)利確定不嚴(yán)格，執(zhí)行不徹底。對借款單位不還、還不起和不能及時還款的行為約束較軟，使借款單位產(chǎn)生拖而不還，不還有擔(dān)保單位扛著的僥幸心理。

　　造成上述問題的原因是多方面的，就外債及政府公共外債管理體制方面的原因來看，主要有如下幾個方面：

　　1.沒有統(tǒng)一的外債管理組織。各級政府沒有一個統(tǒng)一的外債管理機構(gòu)以便對外債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、借用還的外債全過程監(jiān)督。多口管理極易造成無口管理和管理失控。

　　2.財政模式尚未實現(xiàn)由單元財政向公共財政模式的轉(zhuǎn)化。建立公共財政與國有資本財政分立管理的雙元財政模式是我國財政體制改革的方向。公共財政同國有資本財政的混同管理極易使經(jīng)營性、競爭性項目的還債風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到政府身上。

　　3.管理職能錯位。十幾年來的“分口管理”在管理上多有管理錯位現(xiàn)象。項目前期的關(guān)鍵是計劃部門和窗口部門，立項爭取工作主要由行業(yè)主管部門和計劃部門來做，而作為政府債務(wù)代表人的財政部門則參與較少；項目生效后，其執(zhí)行工作則主要在窗口部門和行業(yè)部門的協(xié)助、指導(dǎo)下由項目執(zhí)行單位完成，計劃部門無暇參與，財政部門參與也很少（世界銀行貸款項目除外）；項目竣工進入貸款的償還階段后，計劃部門、窗口部門（世界銀行貸款項目除外）不僅無制約手段，且因職責(zé)分工的關(guān)系，往往缺乏督促項目單位還款的動力和積極性，實際上成了財政部門的事。這樣的管理體制和分階段運作的管理模式，雖然從政府的角度看似乎均在政府內(nèi)部，屬于內(nèi)部分工、協(xié)作，但由于部門職責(zé)、利益格局的局限性，實質(zhì)上必然影響政府外債的有效管理及良性發(fā)展。

　　四、公共財政條件下政府外債管理體制與管理模式探討

　　政府外債管理是一項系統(tǒng)工程。從根本上講，其管理的有效性是建立在體制的科學(xué)性基礎(chǔ)之上的，沒有一個科學(xué)的體制和有效的機制做保證，要真正做好這項工作是不可能的。當(dāng)然，受中國國情的影響，我國的政府外債還應(yīng)建立一個政府外債管理領(lǐng)導(dǎo)綜合體系，各級領(lǐng)導(dǎo)體系應(yīng)由主管財政的領(lǐng)導(dǎo)及計劃、外資外貿(mào)、審計等部門的領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組構(gòu)成。實踐證明，在我國凡是領(lǐng)導(dǎo)重視的事務(wù)，管理的效果就要好些。

　　根據(jù)政府債務(wù)的特點，中央把政府外債逐步向財政集中已向我們明示了政府外債管理體制改革的方向。當(dāng)然，國家對政府外債管理體制尚處于探索之中，無成熟的經(jīng)驗可資借鑒。根據(jù)我們對這一問題的專門研究，我們認(rèn)為，政府外債管理體制與管理模式應(yīng)是：“統(tǒng)一監(jiān)管、分工合作、三債分立、借用還統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利明確”的體制及模式。具體來講：

　　1.統(tǒng)一監(jiān)管。

　　國家應(yīng)成立國家外債監(jiān)管中心，統(tǒng)一監(jiān)管外債（包括政府外債與非政府外債），這個機構(gòu)設(shè)在財政部比較理想，這一方面是因為1998年的中央機構(gòu)改革，已將世界銀行、亞行、日本輸銀及外國政府貸款的對外磋商職能統(tǒng)一納入財政部管理，另一方面還因為我國的外債中屬政府直接外債與政府擔(dān)保的外債占相當(dāng)大的比例。對于政府外債來講，應(yīng)由財政部成立專門機構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管國家政府外債及省級政府外債，這個機構(gòu)又受國家外債監(jiān)管中心的統(tǒng)一管理。各省也應(yīng)成立統(tǒng)一的外債監(jiān)管中心，省政府外債、省級以下政府外債由這個中心統(tǒng)一管理，同時協(xié)助管理省里由財政部統(tǒng)借統(tǒng)還的外債項目。省級以下政府也應(yīng)成立外債監(jiān)管中心，這個中心以掛靠在財政部門為宜。這一個外債監(jiān)管中心負債外債的具體管理工作。政府外債管理中重大問題協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)。

　　2.分工合作。

　　統(tǒng)一監(jiān)管同分工合作并不矛盾。盡管政府外債都要依賴財政收入償還，但是政府的公共服務(wù)職能涉及到不同的政府職能部門，因此政府外債管理又涉及到許多政府部門，如財政、計劃、外匯、銀行等，這些部門應(yīng)在政府外債管理上分工合作，而且是在外債管理中心統(tǒng)一監(jiān)管下的分工合作。外債監(jiān)管中心統(tǒng)一監(jiān)管不等于這個中心包攬一切。隨著政府管理經(jīng)濟方式的轉(zhuǎn)變，各政府部門均應(yīng)向宏觀管理轉(zhuǎn)變。今后要在規(guī)范的基礎(chǔ)上，明確各級政府之間、政府各部門之間、政府與企業(yè)之間在外債借、用、還全過程管理中責(zé)、權(quán)、利的劃分，而且這一劃分應(yīng)實現(xiàn)制度化。

　　應(yīng)對外債的全過程管理進行科學(xué)分工。各級外債監(jiān)管中心對各級政府外債負責(zé)監(jiān)管；下一級外債監(jiān)管中心對上一級外債監(jiān)管中心負責(zé)。省、市、縣政府外債管理部門負責(zé)根據(jù)本省、本市、本縣經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，利用外資計劃及當(dāng)?shù)氐某惺苣芰�，以及所上項目的公共受益范圍和受益程度，積極篩選、準(zhǔn)備、上報項目；就省級外債管理部門來講，則負責(zé)本級及本級以下級政府外債的債級審定、綜合平衡、匯總審核上報、爭取最高級別外債的項目，合理安排本級政府外債項目，嚴(yán)格審核本級以下債級項目。在部門之間，計劃部門負責(zé)按經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國內(nèi)生產(chǎn)總值水平及預(yù)期增長率、國民收入水平及預(yù)期增長率、國民生產(chǎn)總值水平及預(yù)期增長率、利用外資計劃等，確定本級經(jīng)濟區(qū)域能夠承擔(dān)的外債總規(guī)模、結(jié)構(gòu)等，篩選出合適項目并進行論證；財政部門的外債監(jiān)管中心主要從項目的資金配套能力、財政收入狀況及預(yù)期增長率水平、償還能力、財務(wù)管理能力等方面論證，對政府能夠承擔(dān)的政府外債規(guī)模、結(jié)構(gòu)等進行研究，并對政府外債的資金運行進行全過程管理；項目的行業(yè)主管部門則要注重于基礎(chǔ)配套設(shè)施、發(fā)展前景、運營管理等方面的論證及項目運營等方面的管理。這種職能分工要做到權(quán)、責(zé)、利明確，相互配套，且貫穿外債項目管理的全過程。

　　3.三債分立。

　　將外債分為政府公共外債、國有資本外債、其他外債三大類，分類統(tǒng)一管理，分類設(shè)償債風(fēng)險基金。鑒于我國社會主義市場經(jīng)濟的不同特征，政府公共外債、國有資本外債可以歸財政部門分類統(tǒng)一管理，分類設(shè)償債風(fēng)險基金。公共外債是最終通過公眾負擔(dān)的外債，是通過財政收入償還的外債，故政府公共外債的借用還應(yīng)納入公共財政預(yù)算管理，政府外債的借款規(guī)模與結(jié)構(gòu)、借款使用投向等的確定，借款的資金配套、借款的本息償還、借款的日常財務(wù)管理等，應(yīng)自始至終納入政府的預(yù)算管理。國有資本外債是國有資本承擔(dān)償還責(zé)任的外債，國有資本是經(jīng)營性資本，對于市場性、經(jīng)營性的國有資本承擔(dān)的外債，應(yīng)由國有資本承擔(dān)還本付息責(zé)任。國有企業(yè)法人以其國有資本承擔(dān)外債的還本付息任務(wù)。對于在外債償還過程中出現(xiàn)的風(fēng)險，可以通過在國有資本財政中設(shè)立的風(fēng)險基金協(xié)調(diào)解決。為了防范金融風(fēng)險與債務(wù)危機和加強外債的管理，對于其他外債也應(yīng)專門設(shè)立統(tǒng)一機構(gòu)進行統(tǒng)一管理。

　　4.借、用、還統(tǒng)一，權(quán)、責(zé)、利明確。

　　外債是一種債權(quán)人、債務(wù)人權(quán)利與義務(wù)非常明確的一種契約性的債務(wù)，既然如此，只有實現(xiàn)借、用、還統(tǒng)一，權(quán)、責(zé)、利明確，才能真正保證外債資金的科學(xué)和健康運營。這個原則既是政府外債又是非政府外債管理體制的內(nèi)核。

　　“借”包括以下問題：誰來借，借什么，借多少，如何借，向誰借，用啥借（用什么擔(dān)保）等問題。政府外債最終要用到政府承擔(dān)職能的地方。政府外債應(yīng)由政府統(tǒng)一借，對于借款的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，應(yīng)由外債監(jiān)管中心組織各方力量充分論證。“用”包括以下問題：誰來用，用什么，用多少，如何用，用在哪兒等問題。政府外債的管理中，借是最重要的一關(guān)，而借多少的問題是最重要的問題。此為問題之源。如果借款的規(guī)模把握不當(dāng)，再好的外債管理體制與管理政策也枉然。借多少的問題看似一個借債的“量”的問題，而實際上在這個“量”的問題之后確定“量”的過程就涉及到大量的管理體制與管理模式的問題，如誰來確定量，如何保證量的準(zhǔn)確，量的分解等等問題。

　　要按照雙元財政的要求，合理確定和把握貸款的投向，即借用政府外債應(yīng)主要用于農(nóng)業(yè)、城建、交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。

　　要嚴(yán)把用款關(guān)。各級政府外債監(jiān)管部門要以資金、財務(wù)、債務(wù)為主線開展各項工作。在貸款資金上要負責(zé)貸款轉(zhuǎn)貸、提款、專用賬戶或貸款專戶的管理，在配套資金上要負責(zé)落實、安排和撥付的管理，在貸款償還時，負責(zé)管理貸款回收資金、財政還貸準(zhǔn)備金和監(jiān)控項目單位的還貸資金。

　　“還”包括以下問題：誰來還，還什么，還多少，如何還，用什么還等問題。根據(jù)借用還統(tǒng)一的管理機制要求，還款應(yīng)由財政統(tǒng)一償還。要逐步實行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。實行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執(zhí)行和貸款的償還。

　　在還款問題上應(yīng)進一步強化還款約束。在貸款償還階段，政府外債監(jiān)管中心應(yīng)協(xié)助項目單位全力抓好項目的運營管理，提供有關(guān)信息和政策指導(dǎo)。及時了解掌握債務(wù)人經(jīng)營和財務(wù)狀況，從辦法和協(xié)議等措施上予以約束和規(guī)范。要實行對項目單位重大事項如對外投資、合資、兼并、破產(chǎn)、利潤分配和領(lǐng)導(dǎo)人變更等的報告制度，使之處于債權(quán)人和擔(dān)保人的管理監(jiān)控之下，以避免逃債現(xiàn)象的發(fā)生。

　　要制定嚴(yán)格的還款準(zhǔn)備金制度。要強化各項目單位作為還債主體的責(zé)任，在政府外債監(jiān)管部門的監(jiān)管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產(chǎn)折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。各級政府在安排每年的財政預(yù)算時，應(yīng)充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術(shù)改造、基本建設(shè)以及有關(guān)部門的專項資金中集中一部分，或從預(yù)算中單獨安排，建立還貸準(zhǔn)備金。還貸準(zhǔn)備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉(zhuǎn)金主要用于下級債務(wù)人一時還款困難時的臨時墊付周轉(zhuǎn)。

　　權(quán)、責(zé)、利明確后，重點就在于使其制度化，在于執(zhí)行上，而執(zhí)行的好壞關(guān)鍵在于外債管理制度的建設(shè)、執(zhí)行及良好的運行機制。沒有好的管理制度與制約機制，再好的管理體制與管理模式都是紙上談兵。

　　參考文獻

　　[1]巴曙松。外債運行機制的有效性及其調(diào)整——兼評債務(wù)經(jīng)濟中“可自我維持經(jīng)濟增長”的實現(xiàn)[J].經(jīng)濟社會體制比較，1997.

　　[2]張軍建。“隱性借債”——當(dāng)前舉借外債中的新動向需引起重視[J].投資研究，1999，（4）。

　　[3]巴曙松。從外債管理中看中國外匯市場運行[J].經(jīng)濟縱橫，1998，（11）。

　　[4]解俊賢、邵榮昭。外債管理的現(xiàn)狀及其策略研究[J].陜西經(jīng)貿(mào)學(xué)院學(xué)報，1997，（5）。

　　[5]樊綱。論公共支出的新規(guī)范[J].經(jīng)濟研究，1995，（6）。

　　[6]郭樹清。中國市場經(jīng)濟中的政府作用[J].改革，1999，（3）

　　[7]許小年。銀行不良資產(chǎn)：成因與清理[J].改革，1999（3）。

　　[8]楊恩群。中國外債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與風(fēng)險分析[J].數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究，1998，（11）。

　　[9]隆武華。西方經(jīng)濟學(xué)家關(guān)于外債經(jīng)濟作用的學(xué)說[J].投資研究，1997，（12）。

　　[10]譚汀渝、徐玖平。外債系統(tǒng)分析與穩(wěn)態(tài)預(yù)測[J].數(shù)量經(jīng)濟技術(shù)經(jīng)濟研究，1998，（9）。

　　[11]唐任伍、章文光。韓國外債管理的經(jīng)驗教訓(xùn)[J].當(dāng)代亞太，1999，（4）。

　　[12]喬瑞等。外債管理概論[M].北京：中國金融出版社，1993。

　　[13]劉友法。西方財政[M].北京：世界知識出版社，1996。

　　[14]張瑋、劉利。中國債務(wù)問題研究[M].北京：中國金融出版社，1995。

　　[15]遲福林。國企改革與債務(wù)[M].北京：外文出版社，1998。

　　[16]朱光耀、鄭權(quán)。金融危機。經(jīng)濟安全與政府債務(wù)政策[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1999。

　　[17]中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定學(xué)習(xí)輔導(dǎo)講座[M].北京：人民出版社、經(jīng)濟科學(xué)出版社，1999。

　　[18]葉振鵬、張馨。公共財政論[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，1999。

　　[19]魏杰、杜朝暉。政府應(yīng)該干什么：西方政府經(jīng)濟職能考察[M].北京：人民出版社，1995。

　　[20]高培勇。國債運行機制研究[M].北京：商務(wù)印書館，1995。